現代職教體系構建背景下的職業教育政策研究：實踐與啟示：以青島為例

□徐桂庭

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》明確指出“到2020年，形成適應經濟發展方式轉變和產業結構調整要求、體現終身教育理念、中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系”。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調，要“加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才”。現代職教體系構建過程中，在區域層面有哪些典型的經驗和做法？面臨的政策瓶頸和解決的路徑有哪些？本文在對青島市部分區縣調研和梳理近年來青島職業教育政策發展脈絡的基礎上，嘗試分析現代職教體系構建背景下的青島市職業教育政策實踐，探究制約體系構建的瓶頸問題，并提出相應的政策建議，以期窺一斑而見全豹，引發對國家現代職業教育體系構建相關問題的啟示與思考。

一、青島市職業教育的現狀與政策梳理

近年來，為提升城市發展核心競爭力，青島市從戰略高度明確“抓職教就是抓經濟，抓經濟必須抓職教”的指導思想，按照“服務一個中心，遵循兩大規律，堅持三個不動搖”的職業教育發展思路,先后實施了一系列促進青島市職業教育內涵發展水平和服務能力的“雙提升”的政策，如職業教育“四統籌工程”、“雙名牌工程”和“現代制造業和現代服務業技能型人才培養工程”等。目前，青島市生源職普比例大致相當，已實現普及高中段教育的目標，高等職業教育發展迅速。青島市被列為國務院高職綜合改革試點城市、“山東省市級政府統籌職業教育改革”試點城市。青島市政府印發的《關于落實魯政發[2013]126號文件推進現代職業教育體系建設的實施意見》(青政辦發[2013]33號)，系統提出了推進現代職教體系建設、校企深度合作、職業教育綜合保障等方面的職業教育改革發展措施[1]，積極探索職業教育發展的有效途徑。

二、青島市構建現代職教體系的典型經驗與做法

青島市在現代職教體系規劃設計、統籌管理、人才供需對接、支持保障等方面進行了積極探索。

（一）在職教體系“上下貫通”和“左右融通”方面進行了較為完整的制度設計

在“上下貫通”方面，進一步完善五年制高職、中職與本科“3+4”、中職與高職“3+2”等技能型人才培養結構體系。青島市積極推進中高職銜接，建立由高職院校牽頭，示范校和重點校為骨干，行業企業積極參與的中高職專業辦學聯盟，共同制訂人才培養方案，在人才培養規格定位、課程設置、實習實訓等方面加強銜接與溝通。如青島職業技術學院與中職學校合作建立高職分院，擴大優質高職輻射面。在中職與本科“3+4”貫通培養方面，山東省輕工工程學校、青島華夏職教中心、青島電子學校3所中職學校與青島科技大學在數控技術應用等3個專業聯合開展了 “3+4”分段貫通培養招生試點工作，系統培養本科層次應用型人才，旨在通過這一制度設計有效破解培養“卓越工程師”的難題。3所中職學校與本科院校共同制訂7年一體化人才培養方案，雙方在基礎文化、專業理論、專業實踐方面培養工作的分段實施，有效減少了中職與本科院校在課程設置、人才培養、實習實訓等方面的銜接問題，有利于實現人文素養與專業素養的雙提升。

在職業教育與普通教育“左右融通”方面，建立中職學校與普通高中學分互認、學籍互轉試點。青島藝術學校與普通高中開展互融共通試點，通過學分互認方式，打通職業教育與普通教育雙向互通的通道。另外，在職業意識滲透融通方面，從2008年開始，青島市部分職業學校對初中加強學生生涯規劃和技能課程建設，初二年級每學年開設6課時，初三年級每學年開設30課時的生涯規劃與職業指導課程，舉辦職業認知相關講座和課外實踐活動，培養初中學生生涯規劃意識。[2]普通高中學生也被安排到職業學校的實訓基地進行為期一周的職業實習與實踐，動手制作簡單的手工作品，青島財政按照參加實踐學生每天80元的標準對相關職業學校進行補貼。

（二）在統籌管理方面，充分發揮市級政府統籌職業教育發展的制度優勢，在政策推動方面統籌發展現代職業教育

首先，強化市級政府頂層制度設計，確保職業教育在規劃上優先安排、在投入上優先保障、在資源配置上優先滿足。其次，合理確定教育結構。堅持職業教育和普通教育有計劃按比例協調發展，堅持以初中后分流為重點，堅持加快發展職業教育與促進職業教育科學發展的方針。青島市多年來一直保持高中階段職業教育與普通教育的比例大體相當，高中段普及率達到96%以上。第三，實施整體推進。建立了青島市職業教育聯席會議制度，協調教育、人社、財政、發改委等部門，統籌規劃職業學校和技工學校發展，在教育費附加使用、基礎能力建設、招生計劃和錄取等方面一并考慮、整體推進。

（三）課程內容力爭與崗位要求相銜接，鼓勵學生考取職業資格證書

青島市努力促進職業院校專業課程內容和資格標準、崗位能力要求相銜接。鼓勵學生考取行業公認的多個職業資格證書，對考取第二個職業資格證書的學生給予300元的補助，對考取第三個及更多職業資格證書的學生給予500元的獎勵。[3]鼓勵參加國家、省、市職業院校技能大賽的學生考取“預備技師”職業資格證書。鼓勵行業組織參與，逐步推進職業技能證書的社會化鑒定。

（四）在人才供需對接方面，搭建以藍領網為平臺的人才預測預警機制

為有效實現職業教育人才培養規格與經濟社會發展對人才需求的對接，青島市緊緊圍繞全市藍色引領、全域統籌、創新驅動戰略，積極通過藍領網搭建職業教育與產業發展交流溝通平臺。該網由青島市發改委牽頭組建，教育局、人社部門、行業協會為共辦單位，主要功能是服務于青島市職業技術專業人才,即時發布政府有關經濟發展趨勢預測、重大產業項目、產業政策、人才政策、職業教育政策宣傳、教育資源共享、學校與企業人才供需信息發布等。藍領網通過預測當前或未來若干年青島市行業人才需求的層次和規格，提供、預報相關的信息與行業數據實現對人才的預測與專業預警功能。[4]藍領網為人才預測、預警機制的建立，專業結構與產業結構、人才供需對接搭建了平臺。

（五）在校企合作方面，完善激勵機制，落實企業優惠政策，安排校企合作專項資金，加強行業組織指導能力建設

加大對校企合作的政策支持和資金扶持力度，安排校企合作專項資金，支持校企一體化辦學項目、校企合作先進單位和校企深度合作的職業院校校外實習基地建設。“十二五”期間，青島市擬每年安排200萬元專項資金獎勵優秀市級校外實習基地（企業），每年安排200萬元支持校企合作先進單位或校企一體化建設項目學校。另外，將適宜行業組織承擔的工作通過授權、委托等方式交給行業組織，給予政策支持并強化服務監管。行業組織賦有指導職業教育教學、發布行業需求、推進校企合作、開展質量評價等職責。

（六）在實習實訓方面，政府給企業投資設備，建立職業教育公共實訓基地

為推進校企深度合作，青島市選擇在5家大型企業建設職業教育生產性公共實訓基地，通過政府購買服務的方式，按照參加實訓人數據實予以補貼。統籌協調政府、行業企業、院校等職業教育相關主體，推動組建區域型、行業型、復合型、特色型等多種形式的職業教育集團，健全職業教育集團治理結構和科學決策機制，探索以產權為紐帶的緊密型職業教育集團建設。扶持1-2個市級職業教育集團在學生實訓、教師培養、教材開發、課程體系建設等方面開展實質性合作。

（七）在經費保障方面，財政保障力度大，且能夠足額保障到位

青島市將中等職業教育納入公共財政保障范圍，加大職業教育投入力度，新增財政教育投入向職業教育傾斜；完善職業教育生均公用經費制度，在制定并落實職業學校生均800元的公用經費標準基礎上，在政策層面建立根據經濟發展水平定期調整的機制。市級城市教育費附加和地方教育附加（其中地方教育附加來源為3%的地稅收入）用于職業教育的比例確保不低于40%，區縣城市教育費附加和地方教育附加用于職業教育的比例分別不低于30%；落實職工教育經費有關政策。督促企業按照不超過職工工資總額2.5%的比例，足額提取并列支職工教育經費，主要用于本企業職工教育或企業辦職業教育實訓設施建設，其中用于一線職工教育和培訓的經費不得低于60%。

（八）在兼職教師的聘用方面，保障兼職教師的報酬

青島市積極貫徹《教育部等關于印發職業學校兼職教師管理辦法的通知》要求“將兼職教師納入教師隊伍建設總體規劃，建立政府、學校、企事業單位多渠道籌措兼職教師經費投入機制，保障兼職教師的報酬”等規定[5]，在系統規范核定編制標準的基礎上，空編20%用于外聘行業企業兼職教師，財政按照每名中職兼職教師5萬元撥付相關經費，高職學校則按照副高級職稱的平均工資水平撥付經費。

三、青島市職業教育發展面臨的政策瓶頸與對策建議

在梳理青島市典型經驗做法的同時，不難發現，青島市在構建現代職業教育體系過程中，也存在一些亟待破解的政策瓶頸和問題，系統分析這些問題并探究其解決路徑，對于整個國家現代職教體系的構建，具有重要的實踐借鑒意義。

（一）在結構體系方面，需進一步研究探索與經濟社會發展需求相適應的總體職普結構問題

目前，青島市按照中考成績分數高低綜合排名，普職一分為二，1:1的落實情況與教育部門主管領導的績效考核分數掛鉤。調研中，部分學校認為應進一步研究當地經濟產業結構與人才供需的對接情況，及時有效進行人才預測與預警，統籌考慮青島市經濟社會發展對人才規格層次的需求、學生可持續發展的選擇與訴求，決定是否應該繼續堅持以發展中等職業教育作為重點和主體，根據經濟產業、人才市場需求合理確定普職比例的調整機制。

建議從青島市乃至山東省范圍內經濟社會發展需求角度，進一步研究當地產業結構對人才規格與層次的需求來確定分流時機與分流比例。本著遵循技能形成的規律，符合學生的全面發展與成長規律，將人的全面發展和終身發展相結合進行職業教育不同層次人才培養規格的定位，將經濟社會需求、產業結構調整需求與學生發展及家長的訴求統籌考慮，合理確定當前一定時期內符合本區域實際的職普比例，并建立適時調整機制。

（二）在校企合作體制機制方面，企業參與職業教育的積極性不高，“剃頭挑子一頭熱”的狀況在一定程度上仍然存在

在校企合作實際運行過程中，有的企業熱情并不大，有的企業則認為職業學校學生頂崗快、用工成本低，人才質量保障性較強，能夠迅速提高企業效益。這些與學校合作好且嘗到甜頭后的企業積極性、主動性越來越大。在校企合作過程中，政府搭橋作用頗為重要。建議研究制定《青島市校企合作促進條例》，通過立法形式明確校企合作過程中政府、企業與院校的主體責任和意識，尤其是企業有權利、有義務、有責任參與職業教育。與此同時，政府搭建校企雙方互惠互利的機制與平臺，并明確校企合作的評估監督、激勵約束機制，在政策和資金上加大對校企合作的支持力度。

（三）在辦學體制方面，民辦職業教育萎縮態勢明顯，需確立扶持的政策與機制

近幾年，青島市民辦職業教育總體上呈現一種萎縮態勢，民辦中職尤為明顯，學生生源不足的困境始終困擾著這類學校。有些民辦高職通過升格為本科，構建“3+4”的職業教育體系等措施增強民辦職業教育吸引力。從國家宏觀政策層面與青島市民辦職業教育的現狀來看，建議遵循市場辦學規律，確立起民辦職業教育制度化的扶持政策與機制，對非營利性民辦職業教育教師社會保障方面嘗試與公辦職業教師同樣待遇的機制，以保障民辦職校教師隊伍的相對穩定。

（四）在職業學校管理方面，亟待加強現代職業學校制度建設，構建法人治理結構與校長負責制，落實學校依法辦學自主權

在職業學校面向市場、自主負責的辦學能力建設方面，人事管理部門對職業學校管得過多，職業學校缺乏用人自主權。以招聘教師的進口和出口為例，招聘入口很少考慮專業特點，更不考慮職業教育的特殊性；招聘出口缺少相應的退出機制，教師招聘與學校用人存在諸多體制性障礙。

在學校責任分擔方面，缺乏明確的法律方面的權責利界定。學生實習和日常管理中出現安全問題，不應讓學校及教師承擔無限責任。

在當前的市場經濟條件下，只有能夠適應市場經濟體制運作的職業學校才稱得上是現代職業學校。[6]建議適時出臺《職業學校法》，加強現代職業學校的制度建設，明確職業學校法人治理結構與校長負責制，在國家立法層面明確各職業教育利益相關者的責任與權利，賦予學校相應的辦學自主權、用人自主權，經費使用、教師評聘、績效考核等的自主權，明確責任分擔機制，使職業學校辦學活動有法可依。

（五）在管理體制方面，統籌多頭分散管理狀況，在深度上完善人才預測預警與產業結構對接機制

青島的技工學校與中職學校在經費方面實現了統一管理，多頭管理的問題依然存在。高職教育中除青島市職業技術學院外，其他多為行業企業辦學性質。這種管理體制現狀盡管體現了職業教育的開放性，但需要更多依靠市場引導手段進行調控和統籌，更多需要建立一種人才預測路徑和機制，明確青島市所需人才的層次、規格、類型與數量。

青島市在統籌管理方面曾是全國的典型[7]，建議在構建現代職教體系過程中，以現狀為基礎進行漸進式改革，嘗試在區縣試點成立職業教育局，對職業教育進行更加有力的統籌管理。依托藍領網進一步進行產教深度融合，適時發布宏觀經濟發展戰略、產業調整政策、行業發展、人才需求與供給等信息。借助“山東省校企合作公共服務網絡信息平臺”，開展人力資源統計、預測、供求信息發布試點，對技能型人才供給相對飽和的專業發布人才需求預警。

（六）區域范圍內專業設置趨同嚴重，布局結構和資源配置亟待優化

目前，青島市區的職業學校的專業布局亟待優化調整，表現為大多規模較小，專業尤其是服務類專業趨同現象嚴重。盡管通過辦學規律與市場化手段的調節能夠有效解決專業趨同問題，對當地人才供需結構影響不會很大，但這無疑將對教育資源與投入造成巨大浪費。

職教園區是中國職業教育抓住社會發展脈搏，結合自身特點與現狀的一種特殊的發展模式[8]。近幾年我國職教園區建設如火如荼，從全國經驗來看，職教園區建設能夠優化區域范圍內的專業布局結構，實現資源優化配置與共享，是目前全國范圍內較為成功的做法。建議青島市結合經濟產業結構與區域功能定位合理統籌專業布局，按照服務主導產業、中高職統籌、教育培訓和技能鑒定一體化的指導思想高標準建設職教園區，解決區域范圍內規模制約專業布局和專業設置趨同問題。

（七）在師資隊伍建設方面，真正具有實踐經驗的雙師型教師數量很少、質量不高，缺乏激勵機制

職業學校專業教師尤其是雙師型教師數量短缺，結構不合理，整體質量與素質亟待提升。具有雙師素質的企業高級專業技術人員不僅嚴重短缺，且要價很高，學校按照財政的相關經費標準難以外聘到企業高技能人才。在激勵機制方面，職校學生管理難度相對較大，但青島市班主任費統一為400元，并未體現出職業學校教師的工作量。職校學生數年擴招，一方面學生數量在增加，另一方面由于教學改革倡導小班化教學，致使教師課時量增大，但青島市績效工資相關政策規定的10元每節的課時費無法調動教師的積極性和熱情。由于經費統管嚴格刻板，教師參與學校社會培訓的積極性也不高，出現了新時期的“大鍋飯”現象。

建議積極探索雙師型素質教師成長的有效途徑，通過職業學校教師的激勵機制的建立，運用經濟手段，調動職業學校教師提高自身實踐技能的積極性，同時有效吸引行業企業能工巧匠進入實踐課堂。

（八）在中高職課程銜接方面一定程度存在著課程夾生飯現象，缺少國家層面的課程標準建設與學分互認互轉機制

課程銜接不暢或銜接過程中的夾生飯現象是中高職銜接在課程方面遇到的普遍問題。一些在中職階段開設過的課程在高職階段重新教授形成課程重疊，容易引起學生的厭學情緒。中職銜接途徑進入高職的學生文化課普遍稍差，且普遍對文化課程不感興趣，這給高職階段的文化課教學帶來了不小的挑戰。中職與高職的專業課教學標準應該有明確的不同教學深度側重，在課程銜接設計時予以統籌考慮。青島市目前采取的職普融通，更多的是普教單向融通至職教，職教到普教的溝通、乃至普職雙向融通無法實現。在此過程中，最大的瓶頸性障礙是課程內容不一致，被廣泛認可的課程標準、學分標準的缺失使得學分互認互轉、學歷證書與職業資格證書溝通雙向融通的溝通渠道被阻斷。

建議國家層面逐步建立被多數中高職院校認可的課程標準、學分標準和專業教學標準，并在學制銜接上建立學分互換、互認、互轉機制，逐步實現職普雙向融通，這樣做有利于整個靈活開發的現代職教體系的建立和完善。

（九）不同層次職教人才培養目標與定位應予以明確，并在此基礎上建立相應的職業等級標準

構建現代職教體系，不能單純進行學歷、學制的結構體系建設，需建立不同層次的職業人才培養目標與定位，明確相應的人才培養質量標準和評價指標，并設計好溝通銜接的路徑，以行業為主建立相應的職業等級標準與不同層次職業教育人才培養標準對接的機制。被市場普遍認可的職業等級證書是中高職銜接的紐帶，建議制訂職業等級標準并在此基礎上，嚴格貫徹執行職業準入制度，進一步規范職業資格證書制度。

（十）加強對職業教育的宣傳引導和頂層制度設計，逐步實現職業教育與培訓、終身教育體系的銜接與理念的共享

現代職業教育體系是一個更為開放、靈活的系統，它具有開放性、公平性、銜接性、等值性、終身性、全民性等主要特征。[9]加強對職業教育的宣傳引導，促進企業提高技能人才收入水平、培育技能大師和金牌工人、鼓勵企業建立高技能人才技能職業津貼和特殊崗位津貼制度等。建議深化在戶籍、編制、社保、養老等教育體制外的頂層制度設計的改革步伐。逐步探索職業教育與職業培訓一體化、城鎮化進程中城鄉教育一體化、職業教育與終身教育體系接軌、有效銜接的路徑與機制。

[1]國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）[Z].

[2]青島市普通高中與中等職業學校教育融合試點方案[Z].

[3][4]青島市政府關于貫徹落實魯政辦字[2013]126號文件推進現代職業教育體系建設的實施意見（青政辦發[2013]33號）[Z].

[5]教育部、財政部、人力資源和社會保障部、國務院國有資產監督管理委員會關于印發《職業學校兼職教師管理辦法》的通知[Z].

[6]張韋韋.職教園區建設的“重慶經驗”——訪重慶市教委副主任趙為糧[J].教育與職業，2010（16）.

[7]青島政府：統籌、名校主導、走職業教育集團化發展之路[EB/OL].http://zjlt.wxic.edu.cn/default.php?mod=artide&do=detail&tid=334.

[8]莊西真.芻議在中等職業學校中建立現代學校制度[J].職教論壇，2006（6）.

[9]雷正光.基于頂層設計的現代職教體系研究與建設[J].中國職業技術教育，2013（2）.