論農民工培訓三類承擔主體的責任分工

章華麗

近年來，隨著“陽光工程”、“雨露計劃”和“星火計劃”等行動計劃的實施，農民工培訓工作開始在全國各地內廣泛開展，并取得了較為顯著的階段性成果。與此同時，越來越多的職業學校、企業和社會組織開始參與到農民工培訓中來，農民工培訓雖然仍以政府為主導，但卻開始呈現承擔主體多元化的趨勢。然而，由于這些承擔主體的責任分工并不明確，使得各地農民工培訓工作普遍呈現出職責不清、效益不高、執行滯后和重規模不重質量等現象，各個承擔主體的作用沒有得到充分發揮。農民工培訓的承擔主體指的是承擔農民工培訓工作的主要部門、機構或組織。這些承擔主體按職責可分為以下三類：供給主體、實施主體和協作主體。其中，政府是農民工培訓的供給主體，職業學校和企業是農民工培訓實施主體，非政府組織(NGO)是農民工培訓協作主體，明確這三類承擔主體的責任分工，可以充分發揮他們的協同作用，提高農民工培訓效益，促進農民工培訓體系的完善。

一、農民工培訓的供給主體：政府

供給指為需要的人提供物資、錢財和資料等，鑒于政府供給培訓的必要性和可能性，政府理所應當成為農民工培訓的供給主體。

(一)政府供給的必要性和可能性

1.必要性。體現在農民工培訓是我國走新型工業化道路的基本前提，農民工培訓能夠有效促進農村剩余勞動力轉移、提高勞動力素質，為促進產業結構升級提高大量的人力資本。做好農民工培訓工作需要投入大量的人力、物力和財力，如果沒有政府的大力支持，農民工培訓工作無法在全國范圍內廣泛開展，單靠農民工個人和社會的力量支撐，農民工培訓工作也無法做到系統和完善。

2.可能性。是指政府有參與農民工培訓工作的意愿和能力。[1](1)政府為了促進國家經濟快速發展和維護社會穩和諧定，有參與農民工培訓工作的強烈意愿，這點可以從近年來政府制定的一系列加強農民工培訓工作的政策文件中看出；(2)《2012年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2012年全國公共財政收入已達11.7萬億元，比上年增長12.8%。[2]可見，政府完全有能力通過政策制定、財政收入的二次分配傾斜和宏觀調控，為在全國范圍內開展的農民工培訓工作提供政策支持和經費保障。

(二)政府的供給職責

目前，政府對于其在農民工培訓中的定位仍有偏差，農民工培訓大多呈現出政府大包大攬、封閉運行的特點，這不僅降低了培訓的質量效率，也造成了大批腐敗現象的產生。可見，政府一旦偏離其供給職責，就會對農民培訓工作的有效開展造成較大阻礙。政府作為農民工培訓的供給主體，主要應該承擔如下職責。

1.提供政策支持。從國際范圍來看，歷史上許多發達國家在其城鎮化過程中，都通過立法來促進農村轉移勞動力素質和勞動能力的提高。為加速農業人口轉移，美國于1962年和1964年相繼頒布了《人力發展與訓練法》和《就業機會法》，分別為農村失業人員、農村青年和婦女提供訓練和受教育的計劃，并取得了顯著成效。[3]韓國從1967年開始相繼制定《職業培訓法》、《技術資格法》、《技能獎勵法》、《勞動者職業培訓促進法》和《職業培訓義務制》等一系列法律法規，從各方面加強農村轉移勞動力培訓。[4]國際經驗表明，對農民工進行必要的培訓是一個國家實現工業化城鎮化重要途徑之一，而相關法律法規的制定和實施則是做好農民工培訓工作的必要保障。我國要完成工業化進程，促進農民工素質的提高，單靠目前的一些政策和行動計劃還遠遠不夠，農民工培訓還未能上升到法律高度。國家政府機關應進一步加強政策立法，形成一系列農民工培訓相關政策法規體系。此外，還要形成配套的社會保障和就業服務體系，在住房、勞動就業、獲取報酬、子女教育和社會保障等方面，政府都應在制度安排上做出相應的改革和調整，從各個方面提高農民工參加培訓的積極性。

2.提供資金支持。《2012年全國農民工監測調查報告》顯示，2012年，全國農民工總量已經達到2.6億人。[5]在這些農民工中，既沒有參加農業技術培訓也沒有參加非農職業技能培訓的農民工占69.2%。[5]要使這些農民工通過培訓順利融入城市成為產業工人，需要大量穩定的培訓資金投入。但是，單靠企業和農民工個人投入難以滿足培訓的資金需求，政府應該在農民工培訓資金的分擔中承擔主要責任。雖然政府在政策文件中明確指出要將農民工培訓資金列入財政預算，但從目前的農民工培訓比例來看，我國中央和地方政府對農民工培訓的投入比例還亟待提高。據651個樣本調查結果顯示，參加過各類組織舉辦的培訓的農民工占28%，參加政府組織培訓的比率僅為5.2%，而免費參加的僅有3.4%。[6]此外，由于參與農民工培訓工作的部門過多，而且對資金分配過程監控不力，直接導致了培訓資金分散安排、分散下達、利用效益不高及浪費的現象。

政府資金投入應該成為農民工培訓經費的主要來源，要從以下幾個方面來體現：(1)把農民工培訓納入社會保障體系，加大對農民工培訓的資金投入；(2)安排專人編制農民工培訓的財政預算，安排好農民工培訓的資金投入；(3)中央和地方都應設立專門的農民工培訓資金管理部門，進行資金配套，并嚴格跟蹤監控培訓資金的分配和使用，保障培訓經費真正落到實處。

3.構建農民工培訓體系。做好農民工培訓工作，除了需要政府提供政策和資金支持，最根本的還是要構建農民工培訓體系。構建農民工培訓體系，不僅有利于提高民工培訓工作的效率和效果，還有利于實現農民工培訓的可持續發展。農民工培訓工作是一項非常復雜的系統工程，需要整合各種培訓資源，建立起一整套宣傳、招生、培訓和就業體系。這只有通過政府的主導作用，才能夠在全社會形成聯動機制，使得農民工培訓的長效發展成為可能。

構建農民工培訓體系，就要：(1)通過城鄉統籌規劃組織生源，形成農民工培訓網絡，同時，制定一系列的引導性和技能性培訓計劃，各省相關部門因地制宜出臺對應的實施方案；(2)選擇合適的培訓實施機構，對培訓過程進行檢查、督導和監控，提高培訓質量；(3)建立和規范職業資格證書體系，加強對培訓效果的考核評估，組織和開展農民工技能的鑒定和職業資格認證工作。

二、農民工培訓實施主體：職業學校和企業

實施即執行，在農民工培訓中，政府承擔的是供給職責，將政府的供給計劃付諸實施的則應是職業學校和企業，即職業學校和企業應成為農民工培訓實施主體。

(一)職業學校和企業實施的必要性和可能性

1.必要性。對農民工實施職業教育和培訓是職業學校義不容辭的責任。早在2002年，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》中就指出，職業教育應為農村勞動力轉移服務，促進農村勞動力的合理有序轉移，提高進城農民工的職業技能，幫助他們在城鎮穩定就業。[7]職業教育是終身教育體系的重要組成部分，應成為面向全民的教育，成為惠及廣大農民的教育，因此實施農民工培訓是職業學校的職責所在。對農民工實施職業教育和培訓是企業獲得長遠發展的基本保障。現代企業觀表明，如果企業不能夠給員工很好的培訓，那么，員工的工作積極性就會下降，甚至選擇跳槽。2012年的《農民工“短工化”就業趨勢研究報告》和2013年的《中國人力資源發展報告》均指出，當前，我國農民工就業呈現“短工化”趨勢，農民工平均每份工作的持續時間僅為2年。[8]對于勞動密集型企業來說，只有通過培訓提高農民工的職業技能水平，強化其職業生涯意識，留住人才，才能實現產業升級和轉型，獲得長遠發展。

2.可能性。與其他培訓機構相比，職業學校實施農民工培訓有其得天獨厚的資源優勢。(1)各類職業學校能夠充分發揮自己的專業優勢和特點，滿足農民工的各項技能培訓需要；(2)職業學校的龐大教師隊伍能夠為農民工培訓提供強大的師資力量保證；(3)職業學校有大量的實驗室、實訓場所和先進的儀器設備；(4)職業學校可以通過其就業服務中心與多家企業簽訂學生實習就業協議。[9]另外，職業學校可以通過開展農民工培訓，探索出一條產學結合和校企合作的新型辦學化模式，從而提高自己的社會地位和影響力。企業基于自身的利益，也有意愿參與農民工培訓。農民工培訓的直接目的之一就是通過提高農民工的職業技能和業務素質，為企業培養一大批能迅速適應和滿足生產及經營需要的員工，促使企業勞動生產率和經濟效益的提高。此外，也只有企業最了解勞動力市場需要什么樣的人才，勞動者應具備哪些職業能力，以及如何在工作崗位中運用這些能力。因此，從提高培訓質量和效果角度來說，只有企業積極投身于農民工培訓中，才能培養出符合企業實際需要的產業工人。

(二)職業學校和企業的實施職責

經過以上的分析可知，職業學校和企業在農民工培訓中既有合作又有分工，要對雙方的職責進行具體詳細劃分，明確雙方角色定位，使其切實承擔起實施職責。

1.以企業為主，共同開發培訓課程。如何開發適合市場需求的農民工培訓課程，是深入持續發展農民工培訓所必須解決的重要問題。目前的農民工培訓課程存在著門類陳舊、內容狹窄、實用性和針對性不強等問題，導致農民工培訓課程不能與市場需求有效對接，難以激發農民工的學習興趣，從而使得培訓參與率較低、培訓質量較差。有調查顯示，農民工對于培訓的滿意率僅為35.7%，對政府培訓的滿意率僅為23.1%。[6]為確保課程內容符合市場需求，農民工培訓的相關課程開發應由企業為主，職業學校為輔。(1)邀請課程專家來進行指導，以企業專家為主，職業學校教師為輔，共同合作進行相關課程開發；(2)采用MES課程模塊化組合方式，通過市場調研和職業分析確定各個模塊，把每個模塊按實際操作步驟劃分為各項技能和知識，進而開發出各學習單元；(3)根據市場需要和農民工的實際情況，靈活設置課時、培訓時間、課程重點和學習進程，充分調動農民工學習的積極性、主動性和創造性，提高培訓的參與率。

2.以職業學校為主，共同提供培訓師資。調查顯示，當被問及“你認為什么是授課教師最重要的素質”時，有36.9%的農民工認為，“要能夠將所學的理論知識和實踐結合起來”，23.9%認為，“要有較強的實踐操作能力”，20.9%認為，“應具有較好的教學技巧”，13.8%認為，“要有專深的專業理論知識”，另有4.5%的人認為，“要信息廣泛、社會關系多”。[10]可見，農民工對授課教師的理論知識、實踐操作能力、教學技巧和信息資源等方面均提出了要求。

目前，既有深厚理論知識，又有豐富實踐經驗和較強教學技巧的“雙師型”教師極為缺乏。職業學校的專業教師有深厚的理論知識和較強的教學技巧，但相應的實際操作技能卻較為缺乏，而企業技術骨干有著豐富的實踐經驗，但卻很難把自己的經驗知識升華成理論，并系統地加以傳授。那么，如何在“雙師型”教師極為缺乏的情況下，通過職業學校和企業的通力合作，實現二者的優勢互補呢？(1)職業學校應挑選至少具備2年企業相關崗位工作經驗的專業教師擔負主要的授課任務，企業應挑選相關崗位的技術骨干來擔任兼職培訓教師，配合專業教師完成授課，這些教師均需經過嚴格的考核選拔和資格認定，持證上崗；(2)對專業教師的教學經驗和企業技術骨干的工作經驗進行總結提煉，針對專業特點和農民工培訓需求，共同選擇教學資料、設計教學方案和活動計劃、開發考核評價工具；(3)對所有的專兼職教師進行有針對性地培訓，提高其授課技能，有目的地培養一批高素質的農民工培訓師資隊伍。

3.校企合作，靈活選擇培訓方式。只有經過親身體驗和實踐，農民工才能將所習得的知識內化。調查發現，教師現場指導、邊做邊學的培訓方式最受農民工的歡迎。35.5%的人喜歡師傅帶徒弟式的邊干邊學，31.4%的人喜歡教師現場指導，而喜歡班級授課、集中學習的僅占21.9%。[10]因此，現場觀摩和實踐指導是有效實施農民工培訓必不可少的環節。職業學校應與企業合作，針對不同的農民工，依據培訓的現實條件，靈活選擇培訓方式。(1)職業學校應建立起農民工職業技能培訓中心，為農民工工作提供必要的培訓場地和設備保障；(2)企業也應提供專門的設備和實習場所，組織農民工進行現場觀摩和實踐操作，并安排技術人員進行講解和示范；(3)根據農民工的具體情況和培訓的現實條件，采取全日制、半日制或靈活學時等培訓方式進行培訓。

三、農民工培訓協作主體：非政府組織(NGO)

NGO(Non-government Organization)即非政府組織，它是一種獨立于政府和企業之外，被稱為“第三部門”，是由公民自發形成、自愿參與的社會組織。美國薩拉蒙教授將NGO概括5個特性，為組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性。[11]近年來，越來越多的非政府組織，如工會、青年聯合會和富平學校等開始參與到農民工培訓中來，取得了顯著的培訓成果，也對農民工培訓工作的有效開展起了巨大的推動作用。

(一)NGO參與農民工培訓的原因分析

NGO作為“第三部門”，它的出現有效彌補了政府和市場在社會公共物品有效供給方面的不足，能夠在協助政府幫助弱勢群體、救災、發展社會公益和促進社會公平等方面發揮其獨特作用。隨著改革開放后大批農民工進城務工，顯示出對城市的種種不適應，一些NGO便開始以農民工為服務對象，致力于解決農民工的各種問題。著名的“富平模式”就是以富平學校為依托，開辟出的一條“民辦公助”的培訓—就業—權益保障一體化的農民工培訓就業新模式。[12]

(二)NGO的協作職責

NGO正逐漸成為農民工培訓的協作主體，明確他們的職責和定位，能夠更有效地發揮其應有的作用。

1.協助政府供給培訓。NGO可以憑借自身的資源優勢，通過以下方式與政府合作完善培訓供給：(1)協助籌集培訓資金。由于農民工培訓具有鮮明的社會公益性質，NGO能夠通過呼吁全社會參與農民工培訓資金的籌集，有效補充政府資金投入的不足；(2)協助提供宣傳、咨詢和就業服務。部分NGO如行業協會和工會，可以協助政府進行招生宣傳工作，并為農民工提供信息咨詢和就業服務；(3)協助提供心理輔導、法律援助和子女教育服務。NGO在農民工的勞動和社會保障方面也發揮著重要作用，它們能夠為農民工提供心理輔導和法律援助，并且心系農民工的隨遷子女教育問題，開展一系列活動幫助他們更好的融入城市。

2.協助職業學校和企業實施培訓。(1)NGO可以通過提供志愿參與農民工培訓的具有教育培訓資歷的專兼職培訓教師及培訓設備、場地，協助職業學校和企業實施培訓；(2)NGO還可以提供一些輔助性的培訓服務，為農民工提供一些法律知識和基本技能的培訓；(3)NGO通過各個組織間的共同努力以及其無私奉獻的榜樣力量，不僅能夠有效促進學校、企業參與農民工培訓，還能鼓勵全社會關注并加入到農民工培訓工作中，改善培訓效果。

總之，我國農民工培訓工作仍處于初級階段，完成的農民工培訓體系尚未建立，通過建立起政府供給—職業學校、企業實施—NGO協作的培訓承擔模式，可以充分發揮三類承擔主體的協同作用，形成全社會參與的聯動機制。

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