從杭州看企業外遷的有序引導

蔡舒

從杭州看企業外遷的有序引導

蔡舒

近幾年，隨著經濟全球化深入發展，城市化進程和產業結構調整不斷加快，杭州企業外遷數量增加，步伐加快。通常情況下，企業因產業結構調整、生產規模擴張和資源優化配置等原因外遷，有利于產業優化升級，應積極鼓勵并引導，但盲目遷移、惡性競爭以及無序流動會導致資源浪費，導致稅收流失，影響區域經濟健康平穩發展。要從根本上解決企業外遷問題，應著力做強企業、做活資本、做優環境。

企業外遷數量增加

所謂企業外遷，指的是企業從一個地域轉移到另一個地域。從杭州情況來看，外遷可分為整體外遷、部分外遷和隱性外遷。其中整體外遷和部分外遷屬于實體外遷，涉及企業經營生產場所變化，而隱性外遷不發生整體和部分實體轉移，只是發生在企業內部的關聯交易。不同類型的外遷主體不盡相同，整體外遷絕大部分是中小微企業，部分外遷和隱性外遷以中型、大型企業為主。這三類外遷均會對當地的GDP和稅收產生影響。

整體外遷。數據顯示，2010年到2014年5月，杭州市共有370家企業整體外遷至大杭州范圍外。整體外遷的企業絕大多數是中小微企業，占90%以上。從外遷時間來看，近年呈加速之勢，2010—2013年外遷企業分別為62家、84家、92家和103家。外遷企業中在杭年納稅總額超過100萬元的有10家，超過1000萬元的只有2家。外遷行業類型以傳統制造業和類金融業企業為主，傳統制造業共遷出163家，占全部外遷企業的44.0%；金融和類金融業共遷出91家，占全部外遷企業的24.6%。外遷地主要集中在浙江省內地市，有266家，占71.9%；遷往省外的企業有104家，占28.1%。

部分外遷。隨著土地供給、環境容量日益緊張，許多企業將產能轉移到更加具有資源優勢的地區。從調研看，生產基地外遷占多數，其次是外地投資辦廠，總部外遷很少。2013年，杭州有26家大企業大集團營收和納稅同比均出現下降，其中不少大企業大集團生產基地外遷或在外投資辦廠。在杭州城市拆遷、淘汰落后產能任務較重的區域，一些中小企業難以找到合適的用地擴大生產規模，不得不在外地新建生產基地將產能轉到其他地區。如拱墅區一些企業將生產基地搬遷至德清，江干區、下沙經開區企業外遷至海寧，其中大多企業總部保留在杭州。調研中，很多企業反映在外遷地雖然可以獲得發展所需的土地等資源要素，但產業配套相對滯后，當地政府服務水平不高，企業的綜合成本相比杭州沒有多少優勢可言，企業回歸愿望普遍強烈。

隱性外遷。隱性外遷發生在同一集團控制或者擁有的企業之間。當總部企業所在地與其子公司所在地的稅率、優惠政策不同時，總部企業通過關聯交易，以轉讓定價方式在不同地區之間實現稅收優惠。企業內部轉讓定價具有較強的隱蔽性，主要方式有：一是生產基地在杭州，銷售總部在外地，稅收流向外地；二是管理總部在杭州、生產基地在外地，主要稅種在外地繳納。

企業為何要外遷

地區之間政策競爭，導致資本和稅收流失。對于一些企業隱性外遷和股權投資企業外遷而言，地方出臺的優惠政策往往是企業外遷的主因。近年兄弟城市制定的政策體系完備，操作性強，獎勵補助力度大，修訂頻率高，在區域經濟競爭中具有很強的優勢。如嘉興南湖區、寧波北侖區等地出臺優惠政策吸引杭州多家股權投資企業落地投資。總部經濟在區域政策競爭中更加明顯，總部企業可以通過轉讓定價方式把稅收轉移到政策更優惠的地區。雖然近年杭州市也出臺過鼓勵股權投資業和總部經濟發展的意見，但對于股權投資企業和總部企業的認定標準較高，政策落地過程中有難度，政策的比較優勢不明顯。

生產要素制約發展，企業外拓以降低成本。近年來，杭州土地、資本、勞動力等生產要素成本不斷提高。目前全市實際耕地保有量和城鄉建設用地規模已經“見底”，城市化進程加快推進，部分工業區域整體功能發生變化，大量工業企業被迫外遷新建生產基地，同時圈而不用、用而不盡現象較為多見，廠房租金偏貴；資本“去工業化”趨勢較為明顯，工業企業效益上升很大一部分來自投資收益增長，個別地區不同程度地出現了“資金鏈”和“擔保鏈”問題；杭州市調整了一系列政策，工資、福利和社保費用較高。而周邊城市如湖州、嘉興、紹興等地的剩余勞動力成本充足，土地成本較低，因此企業逐漸將生產基地轉移到外地以降低企業成本，從而提高利潤率。過多的生產基地外遷在流失稅收的同時還會帶來“產業空心化”風險，迫切需要杭州市破解生產要素制約，增強區域經濟競爭力。

創新創業環境有待完善，高端要素難以集聚。相比北京、上海和深圳等地，杭州創新創業的綜合環境競爭力不強。一是規上企業高新技術培育引導不夠。目前全市1656家國家級高新技術企業中，只有60%是規上企業（包括規上工業、限上批零業、資質內建筑業和重點服務業），占全部規上企業數的6.5%；147家工業大企業大集團中，高新技術企業只有29家。一些企業認為杭州市對規上高新企業認定重視程度不夠，一些企業通過母子公司或分支機構將稅收轉移到外地高新技術子公司，或者到外地申請高新技術企業，以享受15%的企業所得稅政策。二是高層次人才宜居環境尚未形成。杭州市缺少國際化的醫院、學校和居住區，一些大企業總部雖然在杭州，但海外高層次人才生活在上海、北京等地，總部“形在神不在”。三是政府管理和服務水平有待提高。企業擴大生產規模時，政府缺少統一的規劃引導，導致一些優質項目沒有在市域范圍內落地，而是遷往外地。此外，部分投資項目審批慢落地難，也影響了企業在本地投資的積極性。

做強企業、做活資本、做優環境

實施規上企業高新化行動。加快推動規上企業高新技術企業認定工作，使更多的規上企業享受15%的企業所得稅優惠政策。一是開展“規上新”專項調查，引導規上企業在認定高企上下功夫，按照國家高新技術企業要求加大研發投入、申報專利和軟著，篩選部分有條件的企業列入重點培育對象。二是研究制定“規上新”實施意見。以6082家規模以上工業企業和147家工業大企業大集團為重點培育和服務對象，在技術研發投入、稅收減免、基本養老保險等關鍵環節予以扶持，強化金融、公共服務等配套支持。

加快發展企業總部經濟，支持企業做大做強。一是完善杭州總部經濟發展政策。進一步修訂杭州市總部經濟發展意見，將經認定和新遷入的總部企業、在杭總部企業提升能級、有突出貢獻的中介組織統籌納入發展促進范圍之內。二是打造企業總部經濟中心。以錢江新城和錢江世紀城為總部集聚區核心，打造標志性“企業總部基地”，強化總部企業的服務保障。三是建立健全配套服務和保障機制。制定《杭州市重點總部企業名錄》和《杭州市總部經濟中介組織機構庫》，將重點總部企業重大建設項目納入市政府固定資產行政審批綠色通道。嚴格依據政策標準，所涉及的獎勵或補助1年兌現1次。

吸引浙（杭）商資本回歸，服務實體經濟發展。一是加大股權投資行業發展。根據已出臺的促進杭州市股權投資業發展的意見，落實所得稅、營業稅等方面的優惠政策。支持股權投資企業加大對規上高新技術企業的投資力度，按投資額的一定比例抵扣部分應納稅所得額。加強對企業兼并重組的引導和政策扶持，鼓勵杭州市股權投資基金以及產業投資基金等參與企業兼并重組。二是鼓勵民間資本進入更多領域。加快推出一批符合產業導向、有利于轉型升級的合資合作項目，細化相關政策方案，明確民間資本投資回報期限和效益。鼓勵民間資本通過PPP等方式參與公共事業和社會性基礎設施以及通訊網絡等其他經營性服務。三是建設金融要素市場體系。加快推進杭州與平安集團共建新型金融資本交易市場，發揮浙江股交中心、杭州產權交易作用，利用差異化優勢與其它金融機構合作創新金融產品或市場。

加強政府服務和管理，提升政府效能。一是加強對“大企業大集團”的統計監測。由統計、國稅和地稅部門合作，實現大企業大集團“資產、營收、納稅”三表合并，定期反映營業收入和稅收下降企業情況，加大對問題企業的協調服務力度。二是建立“總部企業在杭發展”統計分析體系。由發改、統計、國稅和地稅部門合作，制定總部企業統計標準，建立反映總部企業發展情況的統計指標體系和報送制度，完善運行監測機制。三是建立企業外遷追蹤和對接服務機制。由市經信、國土、經合辦等部門聯合開展杭州市企業擴大生產規模情況和浙（杭）商企業回歸調查，推動新增項目和回歸項目在市域范圍內落地。

打造國際化營商環境，讓企業、資本和人才“扎根”發展。一是加快行政審批制度改革。加快行政審批事項的清理和下放，重點取消非行政許可事項。探索建立全市固定資產投資項目審批基礎數據共享庫，進一步擴大并聯審批范圍。制定出臺企業投資項目核準清單，確保各類市場主體依法平等進入各個領域。二是加快推進資源要素市場化配置改革。以提高土地畝產效益為核心，以要素資源市場化配置為手段，全面開展工業企業綜合評價，優化土地、能源、資金、人才、環境容量等要素資源配置，建立“高進低退”機制，引導優質企業做強做大，倒逼低效企業轉型發展。三是打造國內領先的人才環境。優化人才居住環境，制定杭州市外國人社區的規范標準，按照國際化標準建造國際社區，規劃配套外籍人員子女學校、國際醫學中心等。

作者單位：杭州市公共政策研究中心