“十三五”規劃將是歷史上一個全新的規劃
——關于“十三五”規劃研究視野和思路的幾個問題

郭占恒

“十三五”規劃將是歷史上一個全新的規劃
——關于“十三五”規劃研究視野和思路的幾個問題

郭占恒

“十三五”規劃將開啟五年規劃編制實施的新篇章。之所以這樣定位，不僅是“十三五”規劃的背景與以往不同，也不僅是我國經濟處在發展階段轉型的關鍵期和轉入新一輪發展的常態期，更重要的是我們的發展理念、發展理論、發展模式以及發展的評價標準等，都發生或將發生重大變化

目前，“十三五”規劃研究工作已全面啟動。研究編制好“十三五”規劃，事關國民經濟和社會發展全局，事關“兩個一百年”目標的實現，也事關中華民族偉大復興中國夢的實現，而編制好“十三五”規劃，關鍵要搞好前期調查研究工作。思路對頭，事半功倍。為此，本文就研究“十三五”規劃的視野和思路談一點粗淺看法，借以拋磚引玉。

第一個問題，與過去五年規劃相比，“十三五”規劃將是歷史上一個全新的規劃

“五年規劃”是我國國民經濟規劃體系的重要組成部分，是介于年度短期規劃和十年、二十年長期規劃之間的一個重要規劃，包括綜合規劃、專項規劃和地區規劃等，具有承上啟下的重要作用。其主要使命是，根據黨和國家提出的長遠發展目標任務，如實現“四個現代化”、實現小康和全面小康、實現“兩個一百年”和實現中華民族偉大復興中國夢的目標，研究提出五年中期國民經濟和社會發展的目標、任務和工作舉措，以期一步一步推進長遠目標任務的實現。

我國自1953年開始研究編制第一個五年計劃。迄今為止，已編制實施了十二個五年計劃或規劃。目前，正在著手編制第十三個五年規劃。60多年來，五年規劃的編制大致可以分為兩大時期和三大階段。第一個時期也即第一個階段，是改革開放以前，主要是1953年到1980年在傳統計劃經濟體制下編制實施了五個五年計劃。第二個時期是改革開放以來，這一時期又可分為兩個階段，第一個階段是從1980年到2005年探索建立社會主義市場經濟體制條件下編制實施了五個五年計劃；第二個階段是從2006年編制實施第十一個五年計劃開始，把計劃改為規劃，雖說是一字之別，但開啟了五年規劃編制的新探索，尤其是規劃中把主要指標區分為預期指標和約束指標，表明我們對計劃與市場或政府與市場關系的認識向前邁進了一大步。到2015年為止，我國已經編制實施了兩個“五年規劃”。

當前，我國正在研究編制的第十三個五年規劃，即2016到2020年的規劃，可以說將是一個具有重大標志性意義的全新規劃，將開啟五年規劃編制實施的新篇章。之所以這樣定位，不僅是“十三五”規劃的背景與以往不同，也不僅是我國經濟處在發展階段轉型的關鍵期和轉入新一輪發展的常態期，更重要的是我們的發展理念、發展理論、發展模式，以及發展的評價標準等，都發生或將發生重大變化。具體而言，就是黨的十八大以來以習近平為總書記的黨中央一系列全新的治國思想和治國之道，將在“十三五”規劃中得到體現并貫徹實施。因此，研究“十三五”規劃，在指導思想上，必須深入學習領悟以下精神和要求：一是黨的十八大精神及十八屆三中全會關于全面深化改革的精神、十八屆四中全會關于依法治國的精神、十八屆五中全會關于制定“十三五”規劃建議的精神等；二是習近平總書記的系列重要講話精神和重大戰略思想；三是黨的十八大以來中央關于國民經濟和社會發展的決策部署和調控政策；四是人民群眾的新期待和新要求等。

第二個問題，“十三五”規劃的背景將面臨八期融合的機遇和挑戰

2008年國際金融危機以來，全球經濟急劇震蕩，陷入深度的結構調整之中。這種深度調整目前尚未結束，很可能將延續到“十三五”期間。雖說今后一個時期，我國仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，但其內涵和條件已發生了深刻變化。總體來看，“十三五”規劃的背景將面臨八期交織與融合的復雜形勢，這里有機遇，也有挑戰。

所謂“八期融合”，也可以說是三期加五期的融合：一是經濟增長換檔期。二是結構調整陣痛期。三是前期刺激政策消化期。這三期是中央做出的判斷，也是大家的共識。問題是這三期疊加不是短期的，可能要經歷一個比較長的過程。除此之外，影響未來經濟發展的還有五期：一是社會矛盾凸現期。貧富差距是社會矛盾的集中體現，也是判斷改革成敗的重要標準。從反映貧富差距的基尼系數看，2003年到2013年這十年，我國基尼系數始終保持在0.47以上，達到了聯合國有關組織認為收入差距較大的0.4—0.5的警戒線。同時還有腐敗、特權、壟斷等引發的問題，社會道德和誠信缺失問題，安全生產事故頻發問題，食品藥品安全問題，以及宗教極端勢力、民族分裂勢力、國際恐怖勢力的侵擾問題。解決這些問題很大程度上取決于傳統粗放型發展模式的改變。二是環境治理緊迫期。過去長期實行的“高投入、高排放、高污染、低效益”的粗放型增長方式，造成大氣污染、水體污染、土壤污染等問題累積性爆發，空氣霧霾重重，河道發黑發臭，土壤毒化嚴重，藍天白云、山清水秀越來越遠離人們的生活，生態環境已到了不治理就難以生存和發展的地步。三是全面深化改革攻堅期。30多年來，我國改革開放由淺入深、由易到難、逐步深化，破解了許多影響和制約發展的難題，但也積累了諸多深層次的矛盾和問題。現在改革已進入深水區和攻堅階段，面臨的都是些難啃的硬骨頭。與以往相比，現在面臨改革的全面性、深刻性、復雜性、艱巨性前所未有。許多影響經濟發展的深層次問題，需要通過包括政治、文化、社會、生態以及黨的自身制度改革來破解和推進。四是國際市場低迷常態期。過去我國的高速增長既得益于改革，也得益于經濟全球化的擴散效應，得益于發達國家的投資、產業、技術轉移和消費升級帶來的市場擴張，而這一進程被2008年的國際金融危機所打斷。目前市場成為最稀缺的資源，世界經濟低迷將成為一種新常態。世界經濟已由危機前20年的年均5%左右的增長，下滑到2008年以來年均不到3%的增長，預期今后一個時期也很難恢復到危機前的水平。加上新科技革命的大規模產業化有待形成，全球人口、資源、環境、糧食、氣候等問題頻發，全球經濟治理同床異夢，比如美國有意排斥中國主導跨太平洋伙伴關系協議（TPP）等，這些都制約了世界經濟的恢復和快速增長。五是國際地區沖突頻發期。經濟發展有賴于穩定的和平環境。進入新世紀以來，國際地區沖突不斷。先是伊拉克戰爭，后是突尼斯、埃及、利比亞、敘利亞等國相繼動蕩，使這些國家經濟不僅沒有增長，反而出現倒退，縮減了市場需求。最近巴以沖突，特別是烏克蘭局勢愈演愈烈，將使大國關系發生重大變化，相互制裁迭起，勢必影響全球經濟合作和經濟治理，進而影響全球經濟穩定發展。再有，美國插手我國周邊如釣魚島問題、南海問題，致使中日、中越、中菲局勢緊張。所有這些，不可能不對經濟發展產生影響，政冷經熱也會轉為政冷經冷。

特別值得注意的是，即使美國經濟復蘇和世界經濟弱增長，對拉動我國外貿出口和經濟增長也是有限的。這是因為，近年來由于我國企業受原材料、用地、工資、融資、匯率、商務等綜合成本上漲的影響，中低端產品的市場競爭優勢大為減弱，而高中端產品的市場競爭力還沒有培育起來，面臨著外貿增長方式轉型的陣痛。

最后，需要指出的是，中國是一個正處在工業化、城市化、市場化、國際化進程快速演進和轉型的大國，也是一個正處于成長上升階段的經濟體，其自身的發展潛力、發展空間和回旋余地都很大，加上新型城鎮化解決“三個一億人”帶來的機遇，科技創新和互聯網時代快速發展帶來的機遇，積極推進“一路一帶”戰略帶來的國際空間擴展機遇，以及最遲2016年底中國自動成為市場經濟地位國家帶來的競爭環境改善機遇等，都預示著中國經濟完全有條件在“十三五”期間保持中高速增長，實現經濟持續健康發展的既定目標。

第三個問題，“十三五”規劃應正確看待經濟增長速度，把握平衡點，尊重規律性，按客觀規律辦事

中共中央政治局在2014年7月29日召開的會議上，對經濟增長速度和如何發展問題釋放新的信息、提出新的要求，一是正確看待經濟增長速度。深刻指出這“對做好經濟工作至關重要，對做好各方面工作影響很大。實現‘兩個一百年’奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢，必須堅持以經濟建設為中心，堅持發展是黨執政興國的第一要務，堅定不移推動經濟持續健康發展，這是國家繁榮、社會穩定、人民幸福的重要基礎。我國發展必須保持一定速度，不然很多問題難以解決。”二是準確把握平衡點和結合點。主要是“準確把握改革發展穩定的平衡點，準確把握近期目標和長期發展的平衡點，準確把握經濟社會發展和人民生活改善的結合點”。三是尊重規律性。主要是遵循“三大規律和三大發展”，即“發展必須是遵循經濟規律的科學發展，必須是遵循自然規律的可持續發展，必須是遵循社會規律的包容性發展。”

圖/新華網

這些要求雖說是針對當前經濟形勢而言的，但卻有長期的指導性，對研究“十三五”規劃具有十分重要的意義。其一，研究預測合理的經濟增長速度。發展離不開速度，不唯GDP不是不要GDP，速度不是越高越好，也不是越低越好，關鍵是積極爭取符合客觀條件和客觀規律的發展速度，也就是凡是有市場、有質量、有效益、有潛力、有空間的增長速度都要積極爭取。但這不能拍腦袋，而要科學研究和測算包括土地、勞動力、資金、技術、管理、市場等要素在內的潛在增長率，根據潛在增長率預測未來經濟增長速度。其二，研究準確把握發展的平衡點和結合點。中央提出“兩個平衡點一個結合點”，具體到一個省一個市或一個縣的平衡點和結合點在哪里，需要研究。除此之外，還有哪些平衡點和結合點，如三大產業之間、三大需求之間、三大分配之間、城鄉之間、地區之間、進口與出口之間、人口資源環境之間等，也都有一個平衡點或結合點問題，也需要深入研究。其三，研究“三大規律三大發展”的內涵和作用機制。發展是硬道理，也是永恒的主題，問題在于如何發展和怎樣發展，是遵循規律的發展，還是違背規律的發展。中央提出了“三大規律三大發展”的課題，需要在理論和實踐上進一步探索經濟規律、自然規律、社會規律的內涵和作用機理，以及如何實現科學發展、可持續發展和包容性發展。如在遵循經濟規律方面，要弄清遵循哪些經濟規律，著重研究如何推進“使市場在資源配置中起決定性作用”的踐行；在遵循自然規律方面，要弄清遵循哪些自然規律，著重研究如何推進“山水林田湖是一個生命共同體”和“綠水青山就是金山銀山”的踐行；在遵循社會規律方面，要弄清遵循哪些社會規律，著重研究如何推進“國家治理體系和治理能力現代化”以及“創新社會治理體制”的踐行等。當然，還需要研究人口、資源、環境相互協調發展的規律等。

第四個問題，“十三五”規劃的內容不僅是經濟和社會，而應包括經濟、政治、文化、社會、生態“五位一體”建設的各個方面

過去編制五年計劃或規劃，其規劃的內容主要是經濟和社會方面，故曰國民經濟和社會發展規劃。而黨的十八大報告提出，建設中國特色社會主義，總布局是經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”，并對全面協調推進“五位一體”建設作出了重大部署。“五位一體”總布局標志著我國社會主義現代化建設進入新的歷史階段，體現了我們黨對中國特色社會主義的認識達到了新境界。

“五位一體”總布局是一個有機整體，其中經濟建設是基礎、政治建設是保障、文化建設是支撐、社會建設是條件、生態文明建設是根本。只有堅持“五位一體”建設全面推進、協調發展，才能形成經濟富裕、政治民主、文化繁榮、社會公平、生態良好的發展格局，把我國建設成為富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。而要把“五位一體”總布局建設好，首先應納入國民經濟規劃，尤其率先納入“十三五”規劃，使“十三五”規劃成為第一個按照“五位一體”總布局建設的規劃。

由此，“十三五”規劃內容的研究視野，應從“五位一體”總布局建設的各個方面展開。如在經濟建設方面，著力圍繞適應經濟發展新常態和轉變經濟發展方式的動力機制及制度環境，研究潛在經濟增長率，理性預期經濟增長速度，明確創新驅動的突破口和戰略支點，提高綜合成本上升條件下的市場競爭力，培育有機農業、節能環保產業、大健康產業、文化創意產業等新的經濟增長點，推動以大數據、云計算、物聯網、智能制造為代表的信息化與工業化的深度融合等。在政治建設方面，著力圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，研究如何讓權力在陽光下運行，切實防止出現人民形式上有權、實際上無權的現象，加快轉變政府職能，使各級政府由為民做主、替民做主轉變為更好地讓民做主、由民做主，保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監督。在文化建設方面，著力圍繞建設社會主義核心價值體系和提高文化軟實力，研究解析具有民族共性和地方特點的文化基因、文化根基和文化傳承，大力培育和弘揚理想信念、道德情操、誠實守信、積極進取的民族精費神和時代精神，推動文化事業全面繁榮、文化產業快速發展。在社會建設方面，著力圍繞解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，研究如何抓緊解決公平教育、創業就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、居住條件、城鄉戶籍、公共安全等問題，改進社會治理方式，激發社會組織活力，增強社會發展活力。在生態文明建設方面，著力圍繞加快生態文明制度建設，全面貫徹新修訂的《環境保護法》，打造天藍、水清、山綠、地凈的目標，研究環境治理重點、政策舉措及模式創新，加大自然生態系統和環境保護力度，大力發展節能環保產業和綠色低碳經濟，真正使綠水青山成為金山銀山。

第五個問題，“十三五”規劃將推進“兩個根本性轉變”的破題和取得實質性進展

轉變經濟發展方式一直是一個困擾我國發展的重大理論和實踐課題。早在改革開放初期的1982年，黨的十二大就明確提出，要把全部經濟工作轉到以提高經濟效益為中心的軌道上來。1995年黨的十四屆五中全會在關于“九五”計劃《建議》中，提出了著名的兩個根本性轉變：一是經濟體制從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，二是經濟增長方式從粗放型向集約型轉變。2007年黨的十七大又把“經濟增長方式”改為“經濟發展方式”，明確提出實現未來經濟發展目標，關鍵要在加快轉變經濟發展方式、完善社會主義市場經濟體制方面取得重大進展。2012年黨的十八大報告又專門把“加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發”作為一大部分加以論述和部署。

30多年來，我們一直致力于經濟發展方式轉變，也取得了一些進展，但總體上說很不理想，尚未根本轉變，主要是資源消耗過多、環境污染過大、塵肺病等職業病居高不下、安全生產事故頻發等嚴峻形勢尚未扭轉。可以說，過去雖然經濟速度增長很快，經濟總量擴張很大，但生產了許多帶泡沫的GDP、帶血的GDP、貽害子孫的GDP。這個問題，預計在“十三五”期間有望得到緩解甚至逆轉。這是源于，一方面中國經濟發展階段已發生拐點性變化，形成了國內外倒逼轉型的環境；一方面在全面深化改革的促動下，“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”，完善主要由市場決定價格的機制，由市場經濟體制推動經濟發展方式轉變的時機和條件已經成熟。

更重要的是，中央淡化了對GDP的考核，改變了片面追求經濟高增長的指揮棒。2013年底，中組部印發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，指出：不能僅僅把地區生產總值及增長率作為考核評價政績的主要指標，不能搞地區生產總值及增長率排名，對限制開發區域不再考核地區生產總值等。2014年國務院《政府工作報告》也提出要完善政績考核評價體系，切實把各方面積極性引導到加快轉方式調結構、實現科學發展上來。政績考核歷來是各級政府及領導的風向標和指揮棒。習近平總書記提出不以GDP論英雄、李克強總理提出要完善政績考核評價體系、中組部提出不搞GDP排名等，說明我們對政績考核的標準正在發生實質性改變，這無疑會矯正過去那種片面追求經濟增長速度和粗放擴張的行為。從這個意義上說，2014年不僅是全面深化改革的元年，也是加快轉變經濟發展方式的元年，而這兩個元年的部署和要求，必然要體現在“十三五”規劃中。

第六個問題，“十三五”規劃將按照經濟發展“新常態”做好各方面的再平衡工作

2014年5月，習近平總書記在河南考察時說，“我國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。”7月29日，在中南海召開的黨外人士座談會上，習近平總書記再一次提出，“要正確認識我國經濟發展的階段性特征，進一步增強信心，適應新常態，共同推動經濟持續健康發展。”習總書記在兩個月內兩次提到“適應新常態”，表明我們黨對我國經濟發展的階段性特征已經有了一個十分清醒的認識、判斷和應對方案。

“新常態”作為近年來一個重要的經濟術語，2010年初最先由美國太平洋基金管理公司總裁埃里安(Mohamed El-Erian)提出。盡管在不同領域有不同含義，但“新常態”在宏觀經濟領域被西方輿論普遍形容為危機之后經濟恢復的緩慢而痛苦的過程。我國經濟界借用了這一概念，并結合中國經濟發展的階段性變化賦予了新的涵義，其核心內涵是經濟增長換擋后的狀態，即由過去經濟高增長的“常態”轉換為中高速增長的“新常態”。

經濟發展“新常態”并非一個簡單的概念，而是有著十分豐富的內容，關系到發展方式或發展模式的根本性轉變，關系到各個方面的再平衡問題。比如說，在經濟發展“新常態”條件下，速度下臺階與質量上臺階、數量擴張放緩與質量提升加快、勞動增加率減弱與全要素生產率提高，實現經濟增長由速度效益型向質量效益型轉變，將是經濟發展所追求定的目標。

因此，經濟發展“新常態”，說到底是一個結構調整和再平衡問題，也就是把過去經濟高速增長造成的結構失衡矯正過來，建立一種新的可持續的新平衡。這里需要研究的問題很多，比如說，在三大產業方面，過去高增長“常態”主要依靠制造業，今后中高速增長“新常態”可能在提升制造業的同時，更多依靠服務業尤其是生產性服務業；在三大需求方面，過去高增長“常態”主要依靠投資和出口，今后中高速增長“新常態”可能在改善投資和出口結構的同時，更多依靠內需尤其是消費；在三大收入方面，過去高增長“常態”時國家和企業收入增長較快，今后中高速增長“新常態”可能會減緩國家和企業收入增長，更多提高勞動者收入增長，同時改變過去政府大包大攬社會事業建設和福利保障剛性增加問題，防范和化解政府債務風險和金融風險；在對外開放方面，過去高增長“常態”時主要依靠引進外資和擴大出口，今后中高速增長“新常態”可能更多鼓勵企業“走出去”投資和增加進口，把辛辛苦賺來的巨額外匯保護好使用好，以增強綜合實力和國際競爭力。

作者為中共浙江省委政策研究室副主任、研究員