立法過程研究述評

孫瑩

立法過程研究述評

孫瑩[1]

本文梳理了海外學者對于中國立法研究的理論演進，比較了中外學者在立法研究領域的問題意識的不同及成因，并為立法過程研究領域的發展方向提出了建議。本文提出海外的中國立法過程研究分為舊制度主義、行為主義、理性選擇制度主義三個階段，總體傾向于把中國立法過程看作觀察中國政治法律發展的一個窗口。而國內的立法過程研究則關注立法中的利益沖突等實際的法制問題。本文建議國內的立法過程研究重點探討民主立法的理論與實踐，以及如何透過立法民主的構建疏通立法中的利益表達。

立法過程;海外中國研究;利益表達;民主立法

一、海外學者筆下的中國立法過程

海外學者對中國立法機關的研究可分為三個階段。第一個階段是舊制度主義的研究,即“僅僅從形式主義的制度和法律文獻上來認識和分析千變萬化的政治活動”[1]王滬寧:《比較政治分析》，上海:上海人民出版社，1987年，第91頁。。學者們關注憲制安排中立法機關在形式上的結構和功能,所以也可以被稱為結構功能主義的研究路徑。這一階段中對立法過程的研究是很少的。稱其為舊制度主義的研究,因為這個時期的研究重點關注紙面上的條文規定,對中國的立法制度進行靜態的研究,學者們很少對于人大這一中國的立法機關進行實證調查,最多是在對中國政治體制的整體描述中,簡要介紹中國人大的結構和功能。[2]這種現象多見于入門級的介紹中國政治的教科書或專著。事實上這種研究視角持續到現在，并不局限于早期的中國政治研究。例如 2012年出版的 Neli Collins and Adrew Cotty，Understanding Chinese Politics:Anintroduction to Government in the People's Republic of China，Manchester and New York:Manchester University Press，2012。這種研究思路的形成,一方面是受到比較立法機關研究傳統的影響。在對發展中國家的立法機關進行比較研究時,學者們傾向于將立法機關視為一個獨立的、隔離的制度實體,不認為其與其他政治機構有諸多互動,也不認為其在立法中有實質作用,因而轉向發掘發展中國家立法機關的其他政治功能,例如政治動員、精英錄用、國家整合、政權合法性象征等。[3]Michael L.Mezey，Comparative Legislatures，Durham，NC:Duke University Press，1979.另一方面的原因是學者們認為在這一階段(大致認為從新中國成立后到“文革”結束),法律不是中國治理的主要工具或者手段,立法過程也不是中國的主要政治決策過程。他們認為中國的政治文化傾向于利用不成文的規則,而不是通過制定法來控制社會。[4]Kenneth Lieberthal，Governing China:from Revolution through Reform，New York:W.W.Norton，1995.法律即使被制定出來,也是為了迎合政策。因而研究立法和法律都是意義不大的。

第二個階段是行為主義的研究,學者們開始注意到立法的過程,尤其是立法的程序、決策主體、權力歸屬。學者們普遍認為,自1979年中國開始了法制的重建。由于法律的地位上升,相應的,立法者和立法過程也得到重視。遵循政治學研究的核心問題“誰得到什么?何時和如何得到?”[5][美]拉斯韋爾:《政治學:誰得到什么?何時和如何得到?》，北京:商務印書館，1992年。,立法過程中的角色主體、權力分配、各個角色主體在各個階段對法律草案所產生的影響、各行為主體之間的互動關系等,成為海外中國立法研究的重點。對此,Tanner總結了前人使用的四種模型,來描述中國的立法過程。第一種是“命令模式”(the Command Model)。這種模型把立法過程描述為一種“統一的、被嚴格控制的、自上而下的過程”[1]Murray Scot Tanner，the Politics of Lawmaking in Post-Mao China:Institutions，processes and Democratic Prospects，Oxford:Clarendon Press，1999，p.15.。這一模型認為中國的立法過程是無沖突的,是簡單的命令—服從,自上而下一氣呵成,而黨與人大之間是委托—代理關系。Tanner指出,這就是“命令模型”的缺陷。它把人大看成沒有任何自主意識的“橡皮圖章”,又把黨看成是頭腦劃一的。這種分析模式難以解釋為什么人大有時會否決、修改、或者推遲通過黨已經批準的法律草案。[2]Murray Scot Tanner，the Politics of Lawmaking in Post-Mao China:Institutions，processes and Democratic Prospects，Oxford:Clarendon Press，1999，p.15.作為對“命令模式”的彌補和改進,“領導權爭奪模式”(the Leadership Struggle Model)被提出。在該研究視角下,人大這一立法機關成為頂層政治精英進行權力斗爭的場所之一,人大的領導層有其自身的政策議程設定,并期待通過加強人大的地位作用來鞏固和提升其本人的政治影響力,落實其矚意的政策議程。這一模型首先認為在黨的領導層內部是有路線和派系分歧的,影響中央領導人思維的因素包括信仰、文化心理、宗派忠誠、同僚競爭、官僚組織意識形態、政策目標等,在不同因素的激發下,領導人會有不同的政策取向。其次,這些頂層精英分別管轄特定政策領域,而他們各自分管領域的部門組織和職業官僚也唯其馬首是瞻。在立法過程中,他們對各自分管的領域有一言九鼎的發言權和決定權。所以立法過程中的辯論不是以部門利益為依據,而是以中央領導人的個人看法為準。“領導權爭奪模式”比“命令模式”進步在看到了中國政治生態的復雜性,指出了領導層面的路線選擇并不單一,并且指出了人大是一個重要的公開討論和議定政策的平臺。但是“領導權爭奪模式”過分強調赤裸的權力斗爭,而忽視了理念理論、部門利益對于立法辯論的重要性,進而忽視了法律草案的具體內容。根據這種模式的理解,制定法律的意義在于鞏固加強了某位領導人或者某個派系的地位,而不在于解決了某個社會問題。該模式也過度解讀了領導人的權力,而事實上在冗長煩瑣的立法過程中,即使高層領導人,其注意力和控制力也都是有邊界的。[1]對“領導權爭奪模式”的描述和評價，參見Tanner，the Politics of Lawmaking in Post-Mao China，pp.19 -22。

與“領導人中心主義”的“領導權爭奪”的模式不同,第三種立法過程模型“官僚政治模型”將中央和地方政權機關作為立法過程的關鍵角色。如果說“領導權爭奪模式”(精英主導模式)刻畫了一幅權力高度集中于中央層面的圖景,“官僚政治模式”則著力描繪權力在國務院各部委司局、地方政府及其組成部門之間的分散。各個組織機構都具備獨有的權力資源包括金錢、物品、土地、人員、與中央領導的關系、在官僚系統中的級別等都可以作為討價還價的籌碼。這些官僚機構的動機包含地方經濟增長、獲取中央資源、地方領導的升遷等,這些動機形塑了其在立法過程中的表現。官僚政治模型的優勢在于點明了政策或法律草案與各官僚機構之間的聯系,官僚機構提出某項政策或立法,是為了完成該部門載負的使命任務。看重官僚機構在立法中的作用,該模型指出一部中國法律的基本框架,成形于官僚機構之間的討價還價階段,而非黨或人大的評審階段。片面強調政府機關,將黨和人大對立法的影響邊緣化,削弱了該模型的解釋力。即使將人大納入該模型的分析,該模型假設各個官僚機構都具備一以貫之的文化、目標、意識形態,這種假設很難應用于由各地區各行各業的代表組成的全國和地方各級人大。[2]對“官僚政治模式”的描述和評價，參見Tanner，the Politics of Lawmaking in Post-Mao China，pp.22-27。

上述三種模型分別揭示了中國立法過程的某個側面。的確,一部法律從提出到通過,期間有黨、領導人、相關部門的介入,但立法的過程和結果并不是由單個變量完全主導的。至此,集大成者“垃圾桶模型”應運而生。“垃圾桶模型”不認為組織有清楚的需要解決的問題、明確的目標、清晰的策略,相反,組織大多是一種“組織化的無政府狀態”(organized anarchy),缺乏清晰的可預測的行動方向、規則和領導。決策過程不是先認識到問題所在,對目標和價值進行排序,衡量供選擇的方案,然后擇優而用;相反,組織化的無政府狀態下決策過程是雜亂無章的,各種問題、目標、策略、方案就像許多支流一樣涌進組織。[1]對“垃圾桶模式”的描述和評價，參見Tanner，the Politics of Lawmaking in Post-Mao China，pp.28-29。“垃圾桶”的形容可以說是行為主義應用于中國立法研究的極致,它低估了制度、規則在立法過程中的存在和用途。

第三個階段是理性選擇制度主義的研究。學者們依然關注權力的實際運行狀況,但也重視制度規則對于政治活動的塑造功能。[2]理性選擇制度主義認為人們受制度的約束，在制度給出的機會和限定內作出選擇并追求利益的最大化。政治行為人是理性的，被偏好和目標激勵著，但是他們追其目標的實現過程，必須或必然在一定的制度背景環境下(institutional context)進行。學者們開始認真檢視成文法中關于立法權限的劃分,正式與非正式的立法程序規則,以及制度背后的權力關系。例如Laura Paler指出中國《立法法》構建了一個等級井然的立法體系,全國人大通過該法鞏固了它凌駕于其他立法機構之上的權威,并指出《立法法》關于立法聽證的規定使得中國的立法過程更加開放更有利于公民的參與。[3]Laura Paler，“China's Legislation Law and the Making of a More Orderly and Representative Legislative System”，The China Quarterly，182(2005)，pp.301-318.O’Brien、Randall Peerenboom、Da Li Yang,Ming Xia、Young Nam Cho、An Chen、Min Xin Pei等人都注意到全國人大和地方人大作為立法機關的地位與作用的增強。[4]Kevin J.O'Brien，Reform without liberalization:China's National People's Congress and the Politics of Institutional Change，New York:Cambridge University Press，1990;An Chen，Restructuring Political Power in China:Alliances and Opposition，1978-1998，London:Lynne Rienner Publishers，1999; Randall Peerenboom，China's Long March toward Rule of Law，Cambridge:Cambridge University Press，2002;Da li Yang，Remaking the Chinese Leviathan:Market Transition and the Politics of Governance in China，Stanford，Calif.:Stanford University Press，2004;Ming Xia，The People's Congresses and Governance in China:Toward A Network Mode of Governance，London;New York:Routledge，2008;Min Xin Pei，China's Trapped Transition:the Limits of Developmental autocracy，Cambridge，Mass.:Harvard University Press，2006;Young Nam Cho，Local People's Congresses in China:Development and Transition，Cambridge;New York:Cambridge University Press，2009.從“橡皮圖章”到“鋼鐵圖章”是普遍的對人大的認識和印象。O’Brien可以說是西方學界以中國全國人大作為問題中心主要研究對象的第一人,他指出在鄧小平時代全國人大及其常委會在立法的每個階段包括立法預測、立法規劃、立法調研、立法解釋、立法協調等環節都起著關鍵作用。[5]Kevin J.O'Brien，Reform without Liberalization:China's National People's Congress and the Politics of Institutional Change，New York:Cambridge University Press，1990，pp.161-163.Young Nam Cho指出從90年代后期開始省級人大就在立法過程中扮演了兩個角色:沖突利益的協調者和不同社會組織的代言人。[1]Young Nam Cho，“The Politics of Lawmaking in Chinese Local People's Congresses”，The China Quarterly，187(2006)，p.594.Oscar Almen從另一個角度指出人大的作用:“人大運用法定程序和制度進行統治,這便使得黨的統治更具有可預見性和穩定性的特質。”[2]Oscar Almen，“China's Local People's Congresses，Interest Groups and the Development of Rule of Law”，in陳明明、何俊志編:《中國民主的制度結構》，上海:上海人民出版社，2008年，第31頁。Ming Xia逐個分析了黨委、人大、政府、專家、公眾等各自在立法中的活動,透過他對中國省級人大的研究指出中國已經走向一種網絡狀的治理模式。[3]Ming Xia，The People's Congresses and Governance in China:Toward A Network Mode of Governance，London;New York:Routledge，2008。

立法過程研究領域的理論演進就像是時代的側影,符合海外學界對中國的整體印象。起初的中國研究學者戴著對社會主義國家的有色眼鏡,單憑有限的資料將中國定義為一種威權政體。改革開放打開國門,外國學者有了更多的渠道接觸中國實際的政治運作,發現威權主義不能作為分析中國的理論工具,于是對中國的治理模式的探索更加深入和豐富。Kenneth G.Lieberthal提出“碎片化的威權主義”(fragmented authoritarianism)、Andrew Nathan提出“韌性威權主義”(Resilient Authoritarianism)、Min Xin Pei提出“非自由主義的調適”(illiberal adaptation)、Steve Tsang提出 “協商式列寧主義”(consultative Leninism)等等。[4]Kenneth G.Lieberthal and David M.Lampton(eds.)，Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post -Mao China，Berkeley:University of California Press，1992;Andrew J.Nathan，“Authoritarian resilience，”Journal of Democracy，1(2003)14，pp.6-17;Min Xin Pei，China's Trapped Transition:the Limits of Developmental Autocracy，Cambridge，Mass.:Harvard University Press，2006;Steve Tsang，“Consultative Leninism:China's New Political Framework”，Journal of Contemporary China，18(2009) 62，pp.865-880.總體來說,是看到了中國國家和社會正在向多元、平等、自由。

二、國內學者眼中的人大立法過程

如果說西方學者對中國立法過程的研究長在理論,則中國本土的立法過程研究長在實證。正如筆者若干年前的點評[1]孫瑩:《簡評中外人大研究現狀》，《人大研究》2009年第3期。(《人大研究》將作者姓名誤刊為孫英，已在《人大研究》2009年第12期第38頁作出了更正。):

國內的人大研究，傾向于從人大的設計原理和相關法律條文出發，或是對人大制度產生及發展進行全面的描述和解讀[2]如，蔡定劍:《中國人民代表大會制度》，北京:法律出版社，1998年;何華輝主編:《人民代表大會制度的理論與實踐》，武漢:武漢大學出版社，1992年;張式軍主編:《地方人大工作研究》，長沙:湖南人民出版社，1988年;蔡定劍、王晨光主編:《人民代表大會二十年發展與改革》，北京:中國檢察出版社，2001年;全國人大常委會辦公廳研究室編著:《人民代表大會制度建設四十年》，北京:中國民主法制出版社，1991年;敬延年等編著:《現階段的地方人大》，北京:中國民主法制出版社，1991年;吳昌期、陳基余主編:《地方人大制度》，合肥:安徽教育出版社，1994年;等等。，或是對人大制度的具體某個的運行和完善系統分析提出建議[3]如，鄒平學:《中國代表制度改革的實證研究》，重慶:重慶出版社，2005年;林伯海:《人民代表大會監督制度的分析與構建》，北京:中國社會科學出版社，2004年;李步云主編:《地方人大代表制度研究》，長沙:湖南大學出版社，2002年;康子明:《地方人大代表議案研究》，天津:天津人民出版社，2001年;等等。，或者對實際中的人大工作，進行大量的案例積累和文獻匯編。[4]如，全國人大常委會辦公廳研究室編:《地方人大是怎樣行使職權的》，北京:中國民主法制出版社，1992年;曹啓瑞、黃士孝、郭大材主編:《地方人大代表是怎樣開展工作的》，北京:中國民主法制出版社，1996年;全國人大常委會辦公廳研究室編:《地方人大20年》，北京:中國民主法制出版社，2000年;北京市人大常委會辦公廳編:《北京市人民代表大會文獻資料匯編:1993—2003》，北京:北京出版社，2006年;以及各地的人大志、地方志，等等。這樣的研究進路，操作性強，現實性強，但似乎有片面重視規范分析和對策研究，忽視理論的升華之嫌。反觀國外人大研究，往往從一個假設的分析框架出發，觀察和總結實際中的權力博弈，提升為理論。——這種研究模式的不同，很大程度上是研究者本身的知識結構和學科背景造成的。很多研究人大的外國學者，都是政治科學的教授，他們正是利用政治學的理論框架，來分析我國的立法機構的運作。而國內研究人大的學者基本上是憲法學專家或人大機構的實際工作者，他們關注的是人大的憲法學原理，人大制度在實際運行中有哪些不足，以及法律制度應該怎樣健全的問題。還有一個原因，就是中外學者研究的出發點不同。怎樣把人大代議制度用好，對中國的民主法治建設有緊迫的現實意義，所以這個制度在實踐中遇到什么樣的問題，怎樣去克服問題，改進制度，使制度的運行更加符合人大制度的使命，是中國學者最為關心的。而對外國學者而言，人大是觀察中國政治走向的一個窗口，是為他們觀察中國共產黨統治模式的變化，中國各政治機構之間關系的演變服務的。所以，把人大與黨和政府的關系歸納為一個理論模型，節約信息，節省成本，方便他們觀察中國政治。

近年來中國學者尤其注意立法過程中的利益表達、利益沖突與協調問題,利益集團、游說活動等進入學者的視野。學者們的研究進路是發現問題、分析問題、解決問題。例如,有學者分析了我國立法過程中的利益表達存在的問題,包括利益集團尚無明確的法律地位、表達渠道不夠暢通、立法腐敗尤其是政府俘獲現象逐漸增多等;[1]王保民、王炎:《當代中國利益集團多元利益立法表達的問題及對策》，《河北法學》2011年第2期，第52—54頁。例如有人指出立法中的“行政權力部門化,部門權力利益化,部門利益法制化”現象;[2]舒圣祥:《立法招標要避免搞成“專家立法”》，《政府法制》2008年第9期，第17頁。有學者指出專家立法對人民立法的沖擊;[3]孟勤國:《專家不能代替人民立法》，《法學評論》2008年第5期，第156—160頁;柏文學:《22萬條民意撼不動專家的傲慢與偏見》，《今日中國論壇》2011年第6期，第94頁。等等。對于問題的成因,有學者分析立法中的利益沖突是由于改革帶來的社會分層、利益分化、利益多元;利益群體和利益集團“必然要向立法機關提出利益主張,要求立法保障,從而影響立法決策”[4]楊煉:《我國現階段利益集團的特征及其在立法中的利益表達》，《中共山西省委黨校學報》2010年第5期，第71頁。。關于解決問題的途徑,有學者建議對利益集團立法,規范利益集團的法律地位、建立立法游說制度[5]王保民、王炎:《當代中國利益集團多元利益立法表達的問題及對策》，第54—56頁。;有學者建議加強立法中的協商溝通、立法認同,完善公眾參與機制,優化配置立法的人力資源;等等[6]楊煉:《立法過程中的利益衡量研究》，北京:法律出版社，2010年，第197—199頁。。

三、對立法過程研究前景的展望

筆者預測,在未來的立法過程研究中,海外學者依然會把立法過程當作中國政治發展的風向標,根據立法過程中的主體及其互動,來判斷中國政治是否更加多元、開放,政治權威是更加集中還是更加分散。對于中國學者而言,筆者認為不妨多在民主立法的理論和實證研究中耕耘。

何謂民主立法?顧名思義,民主立法就是將民主的理念、原則、規則引入立法的領域。“民主立法作為一個系統工程,是由有關民主的立法價值、立法實踐、立法保障組成的有機系統。”[1]尹中卿:《民主立法的功能和實現形式》，《新疆人大》2007年第5期，第29頁。民主有程序民主和實質民主之分。實質民主關注后果,側重于從目標層面上判斷和界定民主,并從政治過程的后果來判斷政治體系的民主程度。而程序民主關注過程,側重于從程序上確保民主的實現,認為民主需要在政治過程中得到體現。實質民主強調民主的目標、內容、主體與價值,程序民主強調民主的機制、規則和程序。沒有程序民主的保障,實質民主就難以落實。民主立法的內涵包括了程序民主和實質民主。從程序民主的角度來看,民主立法意指多元主體參與立法過程。這種參與是多元的。立法的參與主體包括立法機關、政府部門、政黨、媒體、利益集團、社會組織、專家、公民個體等。“民主過程的價值就是多重的集團共同參與政府決策。”[2]王詩宗:《治理理論及其中國適用性》，杭州:浙江大學出版社，2009年，第68頁。這種參與是平等的。“民主意味著在形式上承認公民一律平等,承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利。”[3]《列寧選集》第3卷，人民出版社，1972年，第257頁。這種參與是公開的。“民主應該提倡公民與公民之間,公民與政府之間就對全社會最為有利的問題進行公開的討論和協商,并以此作為決策的基礎。”[4]於興中、葛洪義:《尋求法律與政治的平衡——國際法哲學與社會哲學協會(IVR)第21屆世界大會評述》，《中外法學》2003年第6期。從實質民主的角度來看,立法民主體現一種民本思想,權利本位。“立法保障權利的多寡、強弱,是衡量立法內容民主化程度的一個標尺。”[5]陸靜:《中國共產黨領導下的民主立法歷程及基本經驗》，《紅旗文稿》2011.20。

“民主立法”的理念在官方意識形態中逐漸得到固化。第九屆全國人大第四次會議的常委會工作報告提出“力爭做到立法決策的民主化、科學化”。第十屆全國人大第二次會議的常委會工作報告提出“堅持立法為民,以人為本”。第十屆全國人大第四次會議的常委會工作報告提出“立法質量不斷提高,立法民主化邁出新步伐”。第十屆全國人大第五次會議的常委會工作報告提出“科學立法、民主立法繼續推進,立法質量進一步提高”。第十一屆全國人大第一次會議的常委會工作報告提出“堅持走群眾路線、充分發揚民主、擴大公民對立法工作的有序參與……廣泛聽取各方面尤其是基層群眾的意見”。第十一屆全國人大常委會的五年立法規劃強調“要繼續推進科學立法、民主立法……常委會審議的法律草案,除了不宜公開的以外,原則上都要向社會公布,這是不斷擴大公民有序參與立法的又一項重要舉措。要認真傾聽群眾呼聲,如實反映群眾意見”。黨的十七大提出立法工作“要堅持科學立法、民主立法”。[1]李林:《民主立法與公眾參與》，http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=49068。黨的十八大報告提出“拓展人民有序參與立法途徑”。

作為群眾路線在立法領域的體現,民主立法在實踐中從新中國成立伊始就有跡可循。1954年憲法的誕生就經歷了多達1.5億人的討論。盡管如此,立法民主的制度化不是一蹴而就的。立法民主,從縱向來看,經歷了從集權到放權的過程。1954年憲法設計了高度集中的立法體制,立法權僅由全國人大享有,國務院只有事實上而無名義上的立法權,地方無權立法(民族自治地方除外)。[2]周旺生:《中國立法五十年(上)——1949—1999年中國立法檢視》，《法制與社會發展》2000年第5期，第3—4頁。一年一度的全國人民代表大會顯然不能完全勝任泱泱大國的全部立法事務。之后,立法權開始逐步地分置、下移。1955年全國人大授權其常委會制定單行法規。1979年《地方組織法》授予省級人大及其常委會享有地方性法規的制定權。1982年《憲法》不僅確認了地方立法權,也從憲制上確立了國務院的行政法規立法權。1982年及1986年《地方組織法》的修改將地方性法規的制定權擴大到省級政府所在地的市和經國務院批準的較大的市(包括省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市)的人大及其常委會。此外,1981年起全國人大及其常委會開始授予經濟特區立法權,1981年五屆全國人大常委會授權廣東省、福建省人大及其常委會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規,1988年七屆全國人大授權海南省人大及其常委會制定所屬經濟特區的法規,1992年七屆全國人大常委會授權深圳市人大及其常委會和深圳市政府分別制定在深圳經濟特區實施的法規和規章, 1994年八屆全國人大授權廈門市人大及其常委會和廈門市政府分別制定在廈門經濟特區實施的法規和規章,1996年八屆全國人大授權汕頭市和珠海市人大及其常委會、政府分別制定在各自的經濟特區實施的法規和規章,等等。[1]Ying Sun，“Constraining or Entrenching the Party-state?The Role of Local People's Congresses in the PRC”，，Hong Kong Law Journal，Vol.40 pt3.2010，pp853-854.2000年《立法法》系統地描述了這種中央與地方的立法分權體制,即全國人大及其常委會行使國家立法權;國務院即中央人民政府行使行政法規立法權;國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構行使部門規章立法權;省、自治區、直轄市和較大的市的人大及其常委會行使地方性法規的立法權;省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府行使規章立法權;經濟特區所在地的省、市的人大及其常委會的經濟特區立法權;自治區、自治州、自治縣的人大的自治條例和單行條例立法權;以及香港、澳門特別行政區的特區立法權。2014年《立法法》修改案草案擬將過去49個較大的市才享有的地方立法權擴大至全部282個設區的市。這些設區的市可就城市管理方面的事項制定地方性法規。

從橫向看,立法民主的主體和形式呈多樣化的趨勢。關于立法的主體,下文有詳細的討論,這一部分只回顧民主立法的手段方式的制度化過程。下述的民主立法平臺,為不同主體的參與提供了制度框架。目前民主立法的主要形式包括:

1.就立法工作公開征求公眾立法意見,包括向社會公布法律法規草案以征求意見;向公眾公開征集法規草案建議文本;向公眾征集五年立法規劃項目和年度立法計劃項目建議等。在中央層面,1989年4月七屆人大二次會議通過的《全國人民代表大會議事規則》規定草案的公布。《立法法》規定重要的法律案草案可以被公布以征求各機關、組織和公民提出的意見。從1979年到2006年12月全國人大常委會先后公布了12部法律草案。截至2008年6月,我國先后共公布過2部憲法草案和16部法律草案進行公開征求意見。2008年4月15日,十一屆全國人大常委會第二次委員長會議決定,今后法律草案一般都向社會公布。[2]陳斯喜:《科學民主立法十大事件》，《海南人大》2008年第12期，第56頁。在地方層面,北京市人大常委會從1993年起開始就地方性法規草案征求公眾意見。廣州市人大常委會決定從2004年所有的立法項目都會在提交常委會一審以后,在人大網上征集民意,以供常委會二審參考。香港特別行政區政府歷次修改行政長官選舉辦法及立法會產生辦法都會展開公眾咨詢。

2.公民列席、旁聽人大有關立法工作的會議。90年代后期一些地方人大開始從制度上安排普通公民旁聽人大及其常委會的會議。例如從1999年起,北京市人大開始實行公民旁聽人大常委會會議。2002年1月廣州市人大常委會正式實行公民旁聽制度。2002年7月廣東省人大常委會通過《公民旁聽廣東省人民代表大會常務委員會會議試行辦法》,當年12月廣東省人大常委會第一次在常委會會議上設立公民旁聽席。此外,地方人大關于公民旁聽的制度化嘗試還包括2003年《上海市人大常委會辦公廳關于公民旁聽上海市人民代表大會常務委員會會議的規定》,1999年《石家莊市公民旁聽市人民代表大會常務委員會會議的規定》。2003年《山東省人民代表大會常務委員會會議公民旁聽辦法》,2004年《黑龍江省人民代表大會常務委員會會議公民旁聽辦法》等。

3.立法聽證與座談。《立法法》對立法聽證、立法座談等公眾參與立法的方式做了專條規定:“列入常務委員會會議議程的法律案,法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”(《立法法》34條) 2001年上海市人大常委會就《上海市中小學生傷害事故處理條例(修改建議稿)》首次舉行立法聽證會。2004年北京市人大法制委員會就《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法(征求意見稿)》舉行了北京市的首次立法聽證會。2005年全國人大法律委員會、財經委員會和全國人大常委會法制工作委員會聯合舉行全國人大的第一次立法聽證會,就《個人所得稅法(修正案草案)》“起征點”舉行聽證會。2007年濟南市人大常委會就《濟南市城鎮職工基本養老保險條例(修訂草案)》首次組織立法聽證會。2012年廣州市人大常委會就《廣州市社會醫療保險條例(草案)》(下稱《條例》)首次舉行網上立法聽證。立法聽證也是各級政府法制辦經常采取的咨詢形式。2013年廣州市政府法制辦發布了《廣州市行政立法聽證會規則》。

4.委托社會立法。一些地方人大委托政府系統之外的社會主體(一般是中立的專業人士或組織)來起草地方性法規。例如2004年青島市人大常委會委托山東德衡律師事務所和山東文康律師事務所分別起草《青島市物業管理條例(修訂草案)》和《青島市城市房地產開發經營條例(草案)》。2013年廣東省人大委托中山大學等高校起草《廣東省信訪條例(草案)》。上述各種方式都是由立法機關主動邀請公共參與立法過程。此外,公民還可以主動地表達自己對立法的意見。例如2010年《廣州市規章制定公眾參與辦法》規定“公眾可以通過信函、傳真、電子郵件等書面方式向市政府法制機構提出規章制定、修改或者廢止的意見,意見應當包括規章的名稱,制定、修改或者廢止的理由,可行性和必要性,需要解決的主要問題和措施等內容”。2013年《甘肅省公眾參與制定地方性法規辦法》規定公眾參與地方性法規制定活動的方式除應邀參加座談會、論證會、聽證會外,還包括向地方性法規制定機關提出立法項目建議或者法規草案建議文本、受地方性法規制定機關或者起草單位委托,提出法規草案建議文本、通過信函、傳真、電子郵件、電話等,提出具體意見和建議等。

盡管在意識形態、縱向分權、橫向形式等方面民主立法有了上述的諸多進展,但是前文所提到的立法過程中的利益沖突、利益協調、利益表達問題依然存在。如何通過民主立法化解這些矛盾以達到善治,立法研究應該為此作出貢獻。

(初審:謝進杰)

[1] 作者孫瑩，女，中山大學法學院講師，中山大學法學理論與法律實踐研究中心研究員，香港大學法律學院博士，研究領域為憲法學、立法學、港澳基本法，代表作有《香港特別行政區區議會在香港政制架構中的地位作用》《論我國人大代表結構比例的調整優化——以精英主義和多元主義為分析框架》，Constraining or Entrenching the Party-state?:The Role of Local People's Congresses in PRC China，Municipal People's Congress Elections in the PRC:A Process of Co-option，等，E-mail:sunyingsysu@126.com。