法治中國建設背景下黨的領導與人大立法的關系

陳俊

法治中國建設背景下黨的領導與人大立法的關系

陳俊[1]

黨的十八屆三中全會提出了“推進法治中國建設”的時代新要求。推進“法治中國建設”，是一項偉大的系統工程，涉及國家、政府、社會領域的方方面面，需要有黨的堅強領導，也需要發揮體現人民群眾意志的人民代表大會的作用，共同推進依法治國、依法執政、依法行政，推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設。本文對法治中國建設背景下黨的領導與人大立法間的關系作了理論梳理和完善化探討，從黨的領導與人民當家做主是“法治中國建設”題中應有之義，黨領導立法的原則、特點和途徑，黨的領導與人民代表大會立法間的關系三個方面作了闡述，并對如何完善黨對人大立法的領導作了探討。

法治中國建設;黨的領導;人大立法

引言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)在黨和國家重要文獻中第一次正式使用“推進法治中國建設”的概念,并提出了“建設法治中國,必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”[1]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京:人民出版社，2013年，第31—32頁。的時代新要求。

“法治國家主要是國家層面的法治,而法治中國則不僅包括國家層面的法治,而且包括政府層面、社會層面的法治,是全方位、立體化的法治概念。”[2]張文顯:《全面推進法制改革，加快法治中國建設——十八屆三中全會精神的法學解讀》，《法制與社會發展》2014年第1期。因此,推進“法治中國建設”,是一項偉大的系統工程,涉及國家、政府、社會領域的方方面面,需要有一個強有力的領導力量,需要廣大人民群眾的支持和參與,也需要發揮體現人民群眾意志的人民代表大會的作用,形成合力,共同推進依法治國、依法執政、依法行政,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

顯而易見,推進“法治中國建設”,需要各方面的共同努力。特別是,“法治中國建設”,離不開中國共產黨的正確領導,也離不開體現廣大人民意志的人民代表大會通過立法等方式作出的有力保障。基于此,下文對法治中國建設背景下黨的領導與人大立法間的關系作幾點理論梳理分析和完善化探討,以期更好地堅持和完善黨對立法的領導,更好地堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一,進而推進“法治中國建設”。

一、黨的領導與人民當家做主是“法治中國建設”題中應有之義

馬克思曾經指出,民主作為一種國家形態和基本制度,其特點在于人民是國家的主體:“在民主制中,國家制度本身只表現為一種規定,即人民的自我規定。……然而民主制獨有的特點是:國家制度在這里畢竟只是人民的一個定在環節,政治制度本身并不構成國家。”[3]《馬克思恩格斯全集》(第三卷)，北京:人民出版社，2002年，第39—40頁。

立足中國,中國特色社會主義民主的實質是人民當家做主。黨的十八大明確指出:“人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟。必須堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一,以保證人民當家做主為根本。”[1]《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京:人民出版社，2012年，第25頁。

在此基礎上,黨的十八屆三中全會進一步提出:“緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一深化政治體制改革,加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化,建設社會主義法治國家,發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[2]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第4頁。由此可見,十八屆三中全會的《決定》對發展人民民主,提出了新的更高的要求。

而我國的歷史和現實一再證明,堅持黨的領導,是發展人民民主、實現人民當家做主、推進依法治國的根本保證。

(一)黨的性質

中國共產黨自成立以來,其在性質上的表述是“中國工人階級的先鋒隊”。《中國共產黨章程》明確指出:“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊,是中國各族人民利益的忠實代表,是中國社會主義事業的領導核心。”

時代的變遷和依法治國的推進,對黨提出了新要求、新任務。為了進一步增強黨的階級基礎和擴大黨的群眾基礎,團結和動員最廣泛的社會力量為實現中華民族的偉大復興和建設中國特色社會主義共同奮斗,黨的十六大對黨的性質的表述作了補充,即在“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊”之后加上了“同時是中國人民和中華民族的先鋒隊”的內容。這一表述,對黨的性質賦予了新的時代內容,強調把黨的階級基礎和群眾基礎統一起來,有利于保持黨的先進性和群眾性。

中國共產黨第十七次全國代表大會部分修改并于2007年10月21日通過的《中國共產黨章程》開篇明旨,明確了黨的性質:“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊,同時是中國人民和中華民族的先鋒隊,是中國特色社會主義事業的領導核心,代表中國先進生產力的發展要求,代表中國先進文化的前進方向,代表中國最廣大人民的根本利益。”[1]《中國共產黨章程》(中國共產黨第十七次全國代表大會部分修改，2007年10月21日通過)，《人民日報》2007年10月26日，第1版。并且,《中國共產黨章程》還明確:“堅持全心全意為人民服務。黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益,沒有自己特殊的利益。”[2]《中國共產黨章程》，《人民日報》2007年10月26日，第1版。

(二)黨的領導地位

人類歷史上任何一項偉大的事業,都必定要有領導該項事業的核心力量。近現代中國的歷史充分證明:國家能否富強,社會能否穩定,人民能否安居樂業,關鍵在于有沒有一個堅強的先進政黨的正確領導。

自建黨以來,中國共產黨作為中國人民和中華民族的先鋒隊,肩負著謀求民族獨立和人民解放、實現國家繁榮富強和人民共同富裕的歷史重任。黨領導全中國人民進行了革命、建設和改革的偉大事業,戰勝了各種艱難險阻和風險挑戰,把一個四分五裂、貧窮落后的舊中國建設成了人民生活總體上達到小康水平、整個社會保持穩定、正在蓬勃發展的新中國,取得了舉世矚目的成就。

“我們黨九十多年來之所以得到人民擁護和支持,從根本上說,就是因為能始終代表中國最廣大人民根本利益,就是堅持群眾是真正的英雄,尊重人民首創精神,最廣泛動員和組織人民投身到黨領導的偉大事業中來。”[3]中共中央宣傳部:《習近平總書記系列重要講話讀本》，北京:學習出版社、人民出版社，2014年，第23頁。

歷史和現實也一再證明:“中國共產黨的堅強領導是中國實現社會主義現代化的根本保證,是維護中國國家統一、社會和諧穩定的根本保證,是把億萬人民團結起來、共同建設美好未來的根本保證。這是中國各族人民在長期革命、建設、改革實踐中形成的政治共識。”[4]國務院新聞辦公室:《中國的政黨制度》，《人民日報》2007年11月16日，第15版。

(三)黨的領導與人民當家做主是“法治中國建設”的題中應有之義

首先,黨的領導,是實現人民當家做主的根本保證,也是推進“法治中國建設”的根本保證。

從中國共產黨的宗旨來說,全心全意為人民服務是中國共產黨的根本宗旨。毛澤東同志曾指出:“我們共產黨人區別于其他任何政黨的又一個顯著的標志,就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯系。全心全意地為人民服務,一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發,而不是從個人或小集團的利益出發;向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性;這些就是我們的出發點。”[1]《毛澤東選集》(第三卷)，北京:人民出版社，1991年，第1094—1095頁。鄧小平同志也曾經強調,做一切事情都要以人民擁護不擁護、贊成不贊成、滿意不滿意、高興不高興作為判斷是非得失的根本標準。

從1921年中國共產黨成立到1949年新中國成立的二十八年,是新民主主義革命階段。在這一階段,中國共產黨作為革命的黨致力于領導人民奪取政權。從1949年中華人民共和國成立以來,中國共產黨作為執政黨,處于執政地位,致力于領導人民進行社會主義建設。中國共產黨90多年的奮斗歷史,無論是爭取民族獨立和解放,還是建立社會主義制度、進行社會主義現代化建設,都是為了實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益,保障人民當家做主。

其次,以人民代表大會制度為載體的人民當家做主,是推進“法治中國建設”之必須。

在我國,人民代表大會制度是實現人民當家做主的根本途徑和有效形式,是實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益的可靠保證。通過人民代表大會制度,能夠切實保證人民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的各項權利,能夠保證國家的立法等工作很好地體現人民的意志、維護人民的利益,從而保障人民當家做主。而這也是推進“法治中國建設”之必須。

因此,堅持黨對人民代表大會制度的領導,堅持黨對人大立法的領導,發揮人大立法的作用,是推進“法治中國建設”的重要內涵和時代要求,也是實現人民當家做主和“發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”[2]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第4頁。的重要保障。

二、黨領導立法的原則、特點和途徑

(一)黨的領導的基本含義及途徑

領導通常指由特定政黨組織及其代表人物率領和引導一個國家、一定區域的公眾朝著所指引的方向和道路前進。《中國共產黨章程》明確規定:“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。”因此,中國共產黨對國家政權的領導,包括政治領導、思想領導和組織領導;中國共產黨對人民代表大會立法的領導,也應包括政治領導、思想領導和組織領導。

1.政治領導

黨的政治領導主要是對政治原則、政治方向、重大決策的領導,是對路線、方針、政策的領導。具體地說,黨的政治領導就是由依法執政的主體即中國共產黨的中央委員會和地方黨委領導制定適合國家和地方實際情況的政策,來引領和指導人民的行動。通常情況下,中國共產黨是通過政策的法律化來實現自己的政治領導的。

2.思想領導

黨的思想領導,主要是指用馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和科學發展觀等指導全黨和全國人民,使其在行動中堅持正確的思想路線,同黨中央保持思想上政治上的高度一致。

黨在馬克思主義世界觀和方法論指導下,在長期的革命和建設實踐中,逐漸形成了“一切從實際出發,理論聯系實際,實事求是,在實踐中檢驗真理和發展真理”的辯證唯物主義和歷史唯物主義的思想路線。

3.組織領導

黨的組織領導,主要是指制定和執行黨的組織路線,做好黨的組織工作和干部工作。具體地說,就是堅持黨的民主集中制原則,根據黨的政治任務的需要,做好領導干部的選拔、使用、監督工作,發揮黨的各級組織和共產黨員的先鋒模范作用,以身作則地影響和動員廣大人民群眾完成黨的各項政治任務。

黨的組織本身是民主的,實行的是委員會制的領導體制即集體領導體制。不能將黨的組織領導,等同于黨的書記個人的領導。因此,黨的領導只能是組織行為、集體行為,而不是個人的行為;黨委領導是集體領導,而不是書記個人的領導。

從整體上說,黨的領導是政治領導、思想領導和組織領導的統一。其中,黨的思想政治領導又是根本。正如彭真曾經總結指出的:“黨的領導,最根本、最重要的是思想政治領導,靠黨的路線、方針、政策的正確;靠黨和群眾的密切聯系,靠廣大黨員的帶頭和模范作用。一個地方的民主與法制搞得怎么樣,人大常委會當然有責任,但首先是黨委要負責。”[1]《彭真傳》(第四卷)，北京:中央文獻出版社，2012年，第1609～1610頁。

綜上,黨的領導最本質的內容,就是保證和支持人民當家做主,“為全面建成小康社會、不斷奪取中國特色社會主義新勝利、實現中華民族偉大復興的中國夢而奮斗!”[2]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第60頁。

(二)黨領導立法的原則、特點和途徑

1.黨領導立法的原則

堅持黨對立法的領導,是一項根本性原則。堅持黨對人大立法的領導,是推進“法治中國建設”的重要內涵和時代要求。要把堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一起來,首先就是要堅持黨的領導。在我國國情下,黨的領導是做好人大立法工作的根本保證。

在當代中國,立法要遵循法治原則、民主原則和科學原則等原則。與此相應,就黨領導立法的基本原則而言,也需要遵循法治原則、民主原則和科學原則等原則。

2.黨領導立法的特點

(1)以執政黨身份領導立法

就黨對國家政權的領導而言,毛澤東曾經總結指出:“以后黨要執行領導政府的任務;黨的主張辦法,除宣傳外,執行的時候必須通過政府的組織。國民黨直接向政府下命令的錯誤辦法,是要避免的。”[3]《毛澤東選集》(第一卷)，北京:人民出版社，1991年，第73頁。

新中國成立以后,就黨與國家政權的關系而言,黨的第八次全國代表大會提出,要注意分清黨和政府工作應有的界限。但是,后來左傾思想主導了黨的指導思想,黨政不分、以黨代政的傾向愈演愈烈,在“文化大革命”中,發展到了極端,形成了革命委員會領導一切的黨政合一體制。因此,黨實際是以革命黨身份領導一切,包括以革命黨身份領導人大立法工作。

中國共產黨作為執政黨,有別于革命黨的一個重要方面,是要實現黨對國家、社會生活領導的法制化。因此,落實依法治國方略、推進“法治中國建設”,勢必要求黨以執政黨身份進行執政和領導立法。

(2)黨領導立法是組織行為、集體行為

恩格斯曾指出,共產黨作為先進的政黨,其組織本身是完全民主的,實行的是委員會制的領導體制即集體領導體制。立足中國,黨對國家政權的領導以及對人大立法工作的領導,也是一組織行為、集體行為,而不是個人的行為。

對此,周恩來也曾指出:“大家都承認共產黨是領導黨,共產黨的領導是指黨的集體領導,黨的中央和黨的各級領導機構的領導。起領導作用的,主要是黨的方針政策,而不是個人。個人都是平等的。”[1]《老一代革命家論人民政協》，北京:中央文獻出版社，1997年，第284頁。

由于立法活動在我國國家和社會生活中的重要性,也由于立法活動是一項科學活動,黨作為執政黨領導立法,為避免犯錯和少犯錯,就需要通過集體領導,運用集體的智慧和力量,制定正確的路線方針政策,領導國家立法。

(3)由黨的中央委員會和相應的地方黨委領導立法

黨的組織結構,有中央、地方和基層之分。就地方而言,有省、市、縣等層級;在基層還有基層黨委、黨總支和黨支部之分。目前,黨的基層組織已達幾百萬個。這些不同層級結構的黨組織,是否都是領導立法的合適主體?不作區分的一概肯定式的思路,是不準確的。

黨對立法的領導,主要應定位在中央和省級的地方,基層黨委不一定都要起領導作用。中共中央通過大政方針指引全國性立法,地方黨委也需要通過政策指引地方立法。由于立法調整具有普遍性和非個別性,這對黨的政策的宏觀性、指導性,提出了覆蓋面上的要求。

在當代中國,地方立法權的行使主體,一般是由地方較大市以上的主體行使的。因此,主張由一定層級以上的地方黨委特別是省級地方黨委領導立法,更符合實際。

(4)通過國家權力機關進行立法

中國共產黨與國家權力機關的性質不同,職能不同,組織形式和工作方式也不同,兩者不能相互代替。因此,黨領導國家立法,進行依法執政,就不能繞過國家權力機關或代替權力機關立法,而應積極支持和尊重人民代表大會履行職能,依照法定程序,開展各項立法活動。

正如彭真曾經總結指出的:“雖然黨是代表人民、全心全意為人民的,但黨員在十億人民中只占極少數,絕大多數是非黨員。我們不僅有黨,還有國家。黨的政策要經過國家的形式而成為國家的政策,并且要把實踐中證明是正確的政策用法律的形式固定下來。有些同志對經過國家的形式不習慣,嫌麻煩。民主就不能怕麻煩。一言堂不行,幾個人說了算不行。凡是關系國家和人民的大事,光是黨內做出決定也不行,還要同人民商量,要通過國家的形式。”[1]《彭真傳》(第四卷)，北京:中央文獻出版社，2012年，第1573頁。

3.黨領導立法的途徑

從領導途徑上看,黨對立法工作的領導是政治領導、思想領導和組織領導的統一。《中國共產黨章程》明確:“黨必須按照總攬全局、協調各方的原則,在同級各種組織中發揮領導核心作用。”就黨領導立法而言,黨的領導是總攬全局的領導,不是包辦具體立法事務的領導,也不是代替立法機關從事立法活動。

(1)黨的政治領導。具體途徑主要表現在黨總攬全局、協調各方,在充分發揚民主的基礎上,提出大政方針,并以建議的形式向人民代表大會提出立法建議。

(2)黨的思想領導。具體途徑主要表現為以與時俱進的、中國化的馬克思主義指導中國立法工作。

(3)黨的組織領導。具體途徑主要表現為向國家政權機關推薦重要干部特別是本黨的優秀黨員,并對進入國家立法機關的本黨黨員以及國家立法機關內部的本黨黨組織實施領導,從而保證黨的大政方針、政策的貫徹落實。

三、黨的領導與人民代表大會立法的關系

近些年,國內出現了一股否定黨的領導以及把黨領導人大立法與人大發揮作用對立起來的思潮。對此,需要予以澄清的是:黨的領導與人民代表大會立法不是對立和沖突的,是可以和諧共進并推進“法治中國建設”的。

(一)黨與人民代表大會都代表著人民的利益和意志

在當代中國,“共產黨執政,首先需要處理好執政黨與人民代表大會機關的關系。因為共產黨是由工人階級先進分子組成的代表最廣大人民根本利益的政黨組織,人民代表大會是由全國各族人民選舉的代表組成的國家權力機關,代表著全國人民的意志和利益,在與人民的關系方面,兩者的共同點在于:都不容置疑地代表著人民的利益和意志”[1]張恒山、李林等著:《法治與黨的執政方式研究》，北京:法律出版社，2004年，第180頁。。

從實質上說,中國共產黨的主張與人民群眾的意志是一致的。憲法和法律是人民群眾意志的體現,也是黨的主張的體現。實施憲法和法律,就是按廣大人民群眾的意志辦事,就是在貫徹黨的主張和政策。因此,要體現廣大人民群眾的利益和意志,一個基本的方面就是堅持使黨的政策和主張,經過法定程序,通過人民代表大會立法,轉化為憲法和法律。

(二)區分黨的執政權力和人民當家做主的統治權力

在當代中國,一方面,中國共產黨是執政黨,掌握執政權力;另一方面,廣大人民群眾通過各級國家權力機關來執行自己的意志和體現當家做主的地位。黨的執政權力和人民當家做主的統治權力,是兩種職能不同、不能互相替代的權力。

質言之,要將黨的執政轉化為人民群眾的自覺行動,就必須使黨的路線、方針、政策通過國家權力機關,轉化為體現人民群眾意志的具有普遍約束力的法律加以貫徹執行。在當代中國,黨的領導機關不是由人民選舉產生的國家政權組織,黨的領導人也不是由全體社會成員選舉產生的。黨與全體社會成員間的這種關系,決定了黨對廣大人民群眾的領導,必須通過國家政權機關,才能更好地實現。

黨領導人民建設社會主義民主,不是為了民主的形式,而是為了讓人民通過各級人民代表大會當家做主,成為國家和社會的主人。因此,要實現人民當家做主,就必須堅持和完善人民代表大會制度,切實保證人民代表大會及其常委會依法履行國家權力機關的職能,滿足人民群眾管理國家和社會事務的需要。

(三)黨兼具領導黨和執政黨兩種政治屬性

有別于大多數西方國家的執政黨,在我國,由于共產黨兼具領導黨和執政黨兩種政治屬性,其地位相對高于大多數西方國家的執政黨,其權力也相對大于大多數西方國家的執政黨。

大多數西方國家的執政黨,并不兼具作為國家和社會領導黨的政治屬性。西方國家的執政黨,一般是指組成政府的執政黨,該執政黨未必能在議會中占據多數席位。

中國共產黨是國家政權和整個社會的領導黨,這與大多數西方國家的執政黨僅僅對應于議會或政府的政治地位有著顯著不同。兩者的不同之處簡述如下:

首先,在中國,依法執政的主體是中國共產黨。并且,中國共產黨作為依法執政的主體,具有獨占性、排他性的特點。

其次,黨作為執政黨是歷史的選擇、人民的選擇,是載入憲法的。而多數西方國家的政黨是通過角逐和斗爭,在議會中獲得多數議席或是贏得總統大選之后,確立其執政地位的。

從歷史上看,多數西方國家政黨的產生離不開議會的孕育。特別是,在早期產生議會的西方國家,是先有議會再有政黨,因而,政黨不可能獲得超出議會之上的崇高地位。政黨通常只能通過議會執掌國家政權,實現執政。

再次,在我國,是先誕生中國共產黨,由黨領導中國各族人民,經歷艱難曲折的武裝斗爭和其他形式的斗爭,奪取政權,建立中華人民共和國之后,再建立人民代表大會的。可以說,在我國,是先有執政黨中國共產黨,后有人民代表大會的,這是歷史發展的結果。因此,在政治生活中,我國的人民代表大會服從作為執政黨的中國共產黨的領導,是歷史發展的邏輯使之然。

(四)我國人大不宜實行西方式的議會黨團制

西方國家的政黨,主要通過議會黨團在議會中角逐和競爭,以統一本黨的立場和行動,實現本黨的意志。議會黨團在議會中提出體現本黨利益的議案,討論和協調本黨在重要立法活動中的立場和策略,積極在議會中開展政黨活動。

“在一個多黨議會制中,比如在英國,議會中的多數黨或者一個多黨聯盟必須形成合力支持內閣及政府,以營造出一種憲法理念和壓力,即制定法律的政黨必須保持一致。當議會的多數黨不再支持內閣時,一場政治變革將不可避免。要么是重組內閣,要么是改組議會中原來支持內閣的多數聯盟,或者是解散議會,重新大選。”[1]Paul Allen Beck and Frank J.Sorauf，Party Politics in America，seventh edition，HarperCollins Publishers Inc.(1992)，p.375.一般說來,“少數黨政府能夠在議會政治中得以生存,顯而易見的是由于沒有一個多數黨想要代替它。如果該多數黨想要代替它,是能夠做到的”[2]Cheibub，Jose Antonio，Przeworski，Adam，and Saiegh，Sebastian M.，“Government coalitions and legislative success under presidentialism and parliamentarism，”British Journal of Political Science，Vol.34，No.4，October 1，2004，p.565.。

不同于西方國家政黨的合作方式,在中國,中國共產黨領導的多黨合作具有共同的政治基礎,都堅持社會主義方向。因此,在國家權力機關人民代表大會中不宜實行西方式的議會黨團制。其國情根據和理論依據在于:

第一,西方的議會是各政黨斗爭的場所,各政黨在議會中設置議會黨團,旨在指導競選、指導斗爭,用以維護本黨利益。

第二,中國的人大制度實行民主集中制原則,集體作出決定。這不同于資本主義國家三權分立的政體。

第三,在我國,人民代表大會的代表不是由黨派競選產生的,而是由所在地區選舉產生的。人大代表首先要對選民負責,首先要按照憲法、法律的要求進行活動,實行少數服從多數原則。因此,各黨派沒有必要在人民代表大會中設置西方式的議會黨團。

(五)共同遵循憲法這一最高法律依據

依法治國首先是依憲治國,依法執政關鍵是依憲執政。黨依法執政的最高法律依據是憲法,處理黨和國家政權關系的最高法律依據,也是憲法。

因此,堅持依法執政,規范黨委與人大的關系,處理黨的領導與人民代表大會立法間的關系,都須遵守憲法這一最高法律依據。

(六)共同遵守法律和相關決定

黨對人大立法的領導,主要體現在通過黨的路線方針政策對立法工作進行政治領導、總體指導。黨將自己的主張,通過法定程序,變成國家的意志,變成廣大人民群眾一體遵循的行動準則。這種經過法定程序的產物,主要表現為人大制定法律和對重大問題作出決議和決定。而黨和和全體公民,均須遵守這些法律和相關決議決定。

因此,推進“法治中國建設”,需要各方面主體都遵守人大制定的法律和作出的決議與決定。

四、完善黨對人大立法的領導

在堅持黨對人大立法領導的基礎上,還要完善黨對人民代表大會立法的領導,發揮好人民代表大會的應有作用,促進“法治中國建設”。以下作幾點思考。

(一)依靠正確的政策指引立法

在任何一個國家,執政黨一旦推行了錯誤的政策,對一國的經濟社會發展,對該國的立法,都將產生很不利的后果。可以說,在一個國家執政黨的錯誤政策得以糾正前,該國的相關立法是難有科學性可言的。

1.正確的政策指引在我國革命和建設歷程中發揮了重要作用

在新民主主義革命根據地時期,中國共產黨制定了以工人階級為領導結成鞏固的工農聯盟,團結小資產階級和民族資產階級階級,推翻帝國主義、封建主義和官僚資本主義三座大山,奪取革命勝利的總政策和各項具體政策;在過渡時期,黨制定了逐步實現工業化,完成對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造,建立社會主義社會的政策;在社會主義建設時期,黨制定了以馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平建設有中國特色社會主義理論等為指導,堅持四項基本原則,把我國建設成為富強、民主、文明、和諧的社會主義國家的總政策和各項具體政策。

實踐證明,正是依靠這些正確政策,黨領導人民完成了革命任務,建立了人民民主專政的社會主義政權并繼續領導全國人民取得了社會主義現代化建設的勝利,這是有目共睹的。在這一歷程中,黨領導人民制定憲法和法律,鞏固人民民主政權,保證人民當家做主,實現社會主義現代化,依靠的正是這些正確政策。下文以黨領導新中國立憲為例以點見面地作一分析。

2.黨對新中國立憲的領導

從本質上講,我國憲法是在黨的領導下和廣泛發揚民主的基礎上制定的,反映了黨的路線、方針政策和全國人民的利益和意志,是黨的主張和人民意志相統一的體現。概覽新中國成立以來的立憲(對憲法加以立、改、廢的專門活動)進程,不難發現,廣大人民群眾正是在黨的領導下,以黨的正確政策為指引,逐步實現我國社會主義民主的制度化和法律化的。下面將以時間為序作一實證性分析。

(1)黨領導制定《共同綱領》

1949年6月15日,中國共產黨在北平召開了包括各民主黨派、各人民團體、各界民主人士在內的新政治協商會議籌備會,在以毛澤東為主任的常務委員會領導下完成起草《共同綱領》等各項重要籌備任務。

《共同綱領》的草案初稿,就是由周恩來為組長的籌備會第三組作出決定由中國共產黨負責起草的。1949年9月21日,代行全國人民代表大會職權的中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北京舉行。參加會議的代表共662人,代表著中國共產黨、各民主黨派等45個單位,會議通過了起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》。

《共同綱領》規定的我國的社會制度和國家制度的基本原則與立法原則等內容,與中國共產黨的最低綱領是一致的,實質上與黨的七大通過的毛澤東在《論聯合政府》報告中提出的政治綱領是一脈相承的。黨的綱領、政策被一屆全國政協會議通過后,成為全國人民一致接受和遵守的綱領,體現了黨的意志和國家意志以及廣大人民意志的一致性。此后,《共同綱領》在理論依據上和事實上,成為我國此后立法工作的框架基礎。《共同綱領》的制定,也為黨領導新中國立憲立法積累了經驗。

(2)黨領導制定1954年憲法

1954年,成立了以毛澤東為主席的憲法起草委員會。繼承起草《共同綱領》的做法,由中國共產黨中央委員會起草和提出憲法草案初稿。“當中國共產黨中央提出了憲法草案的初稿后,本會曾會同憲法起草委員會組織了各方面人士進行討論,在討論中曾提供了不少的意見;憲法草案公布后,又曾通知各省、市協商委員會積極參加宣傳和討論。”[1]陳叔通:《中國人民政治協商會議第一屆全國委員會工作報告》，《人民日報》1954年12月22日，第2版。該草案在全民討論的基礎上經過修改、補充后由中央人民政府委員會提交第一屆全國人民代表大會一次會議于1954年9月20日一致通過。

1949年3月召開的黨的七屆二中全會,對新民主主義革命向社會主義革命轉變要實行的社會主義改造的基本方針和政策作了規定。新中國成立后,中共中央提出了我國過渡時期的總任務。這些,都被1954年憲法所肯定和吸收。1954年憲法序言載明:“國家在過渡時期的總任務是逐步實現國家的社會主義工業化,逐步完成對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造。”1954年憲法總綱部分第四條也規定:“中華人民共和國依靠國家機關和社會力量,通過社會主義工業化和社會主義改造,保證逐步消滅剝削制度,建立社會主義社會。”

1954年憲法的制定,是黨的政策主張在第一部社會主義類型的憲法中的成功體現,是黨領導立法建設的重大成果。

(3)黨領導制定1975年和1978年憲法

1975年和1978年的憲法修改草案,也是由中共中央提出的。但是,由于黨在“文化大革命”時期在指導思想上犯了左傾錯誤,社會主義民主與法制建設跌入了低谷。在以階級斗爭為綱的方針政策指引下于1975年1月通過的憲法,不可避免地存在重大缺陷。

在結束“文化大革命”后由五屆人大一次會議于1978年通過的1978年憲法,左傾影響仍舊明顯。比如,1978年憲法的序言寫明:“第一次無產階級文化大革命的勝利結束,使我國社會主義革命和社會主義建設進入了新的發展時期。根據中國共產黨在整個社會主義歷史階段的基本路線,全國人民在新時期的總任務是:堅持無產階專政下的繼續革命。”

(4)黨領導制定1982年憲法

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會,作出了把全黨、全國的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策,確定了健全社會主義民主和加強社會主義法制的基本方針,指出:“從現在起,應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來。”在三中全會的方針、政策指引下,黨重視和加強了對立法工作的領導,首先是對深受“文化大革命”左傾錯誤影響的憲法加以完善。

1980年9月召開的五屆全國人大三次會議,通過了《關于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議》,同意中共中央提出的以葉劍英為主任委員的憲法修改委員會名單,決定由該委員會主持修改1978年憲法,提出修改草案。而在此前,中共中央向五屆人大三次會議主席團提交的建議鄭重指出:“現行憲法,由于當時歷史條件的限制和從那時以來情況的巨大變化,許多地方已經很不適應當前政治經濟生活和人民對于建設現代化國家的需要。因此,需要對憲法作比較系統的修改。”

1981年6月,黨的十一屆六中全會一致通過《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》,全面總結了新中國成立以來社會主義革命和社會主義建設的經驗教訓,對許多重大歷史問題作出了正確的結論。1982年9月,黨的第十二次全國代表大會確定了全面開創社會主義現代化建設新局面的戰略決策和一系列方針政策。這些都為憲法的修改,指明了道路走向。

1982年11月26日,彭真在五屆全國人大五次會議上所作的《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》指出:“中國共產黨去年召開的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》和今年召開的第十二次全國代表大會的文件,得到全國人民的擁護,為憲法修改提供了重要的依據。”隨后,憲法修改委員會第五次會議決定提請五屆全國人大五次會議審議最后修改的《中華人民共和國憲法修改草案》。1982年12月4日,五屆全國人大五次會議表決通過了《中華人民共和國憲法》。

1982年憲法是新中國成立以來最好的一部憲法,它肯定了黨的十一屆三中全會以來所取得的重大勝利成果,是黨在新時期總路線、總政策、總任務的法律化,是黨正確政策的法律化。

(5)黨領導制定現行憲法修正案

1988年4月12日,七屆全國人大一次會議討論了中共中央關于修改1982年憲法個別條款的建議,通過了《中華人民共和國憲法修正案》。

此后,我國的政治經濟生活發生了很大變化,黨的十四大作出了建立社會主義市場經濟體制的決策;中共中央又向全國人大提出了修憲建議。1993年3月14日中共中央《關于修改憲法部分內容的建議的說明》明確指出:“這次修改憲法是以黨的十四大精神為指導,突出了建設有中國特色社會主義的理論和黨的基本路線。”1993年3月29日,八屆全國人大一次會議通過了充分反映黨的政策精神的9條憲法修正案。

1997年,黨的十五大報告提出了“依法治國,建設社會主義法治國家”的治國方略。黨的十五大之后,在接受社會各界修憲建議的基礎上,中共中央成立了憲法修改小組。1999年1月22日,中國共產黨中央委員會向全國人大常委會提出了關于修改中華人民共和國憲法部分內容的建議,提出“以上建議,請全國人民代表大會常務委員會依照法定程序提出憲法修正案議案,提請第九屆全國人民代表大會第二次會議審議”[1]《中國共產黨中央委員會關于修改憲法部分內容的建議》，《人民日報》1999年1月31日，第1版。。

九屆全國人大常委會第七次會議討論了中共中央的建議,依照中華人民共和國憲法第六十四條的規定,提出關于中華人民共和國憲法修正案(草案),提請九屆全國人大二次會議審議。1999年3月15日,九屆全國人大二次會議表決通過了憲法修正案。

黨的十六屆三中全會,根據新形勢新經驗,提出《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》,主張把實踐中取得的、并被實踐證明是成熟的重要認識和基本經驗寫入憲法,發揮憲法作為國家的根本法的作用。2004年3月14日,第十屆全國人民代表大會第二次會議通過了憲法修正案(草案),體現了此次修改憲法總的原則即堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,貫徹十六大精神,體現十三屆四中全會以來的基本經驗,把十六大確定的重大理論觀點和重大方針政策,增寫入了憲法。

例如,憲法修正案在憲法“公民的基本權利和義務”的條款中增加一款:“國家尊重和保障人權。”這樣修改,主要基于兩點考慮:“一是,尊重和保障人權是我們黨和國家的一貫方針,這次把它寫入憲法,可以進一步為這一方針的貫徹執行提供憲法保障。二是,黨的十五大、十六大都明確地提出了‘尊重和保障人權’。在憲法中作出尊重和保障人權的宣示,體現了社會主義制度的本質要求,有利于推進我國社會主義人權事業的發展,有利于我們在國際人權事業中進行交流和合作。”[1]王兆國:《關于〈中華人民共和國憲法修正案(草案)〉的說明——2004年3月8日在第十屆全國人民代表大會第二次會議上》，《人民日報》2004年3月9日，第2版。

回顧黨對新中國立憲的領導歷程,盡管有“文化大革命”時期的曲折,但是黨的正確領導是主流,是起著決定性作用的。從整體上看,我國的立憲過程,充分體現了黨的主張和人民意志的統一,黨在不同歷史時期通過制定大政方針,審時度勢地提出立法建議,正確地領導了新中國立憲。

3.對黨的錯誤政策指引之反思

回顧黨對新中國立憲的領導歷程,黨在不同歷史時期通過制定大政方針,提出正確的政策,成功領導了新中國立憲。這是主流的一面。

從非主流的一面看,我國立憲、立法所依據的政策也有失誤乃至錯誤之處,這又直接影響到國家的發展。例如,立法尤其是國家根本大法要靠自身的相對穩定性來維護其權威性。但是,我國新中國成立后的修憲,如1978年憲法對1975年憲法的修改,又如隨后對1978年憲法的大修,都折射出了修憲背后的政策糾正和決策失誤。

與此相關,依據特定時期具體政策制定的法,其實效很大程度有賴于所依政策的正確性。例如,在計劃經濟時期按所有制標準制定的全民所有制企業法、集體所有制企業法、私營股份合作制企業法等,在實行社會主義市場經濟后,就為統一的《公司法》等立法所取代。還有,按不同性質所立的《經濟合同法》《涉外經濟合同法》《技術合同法》,也被此后統一的《合同法》所取代。這些立法之變的背后,都與特定時期的政策有關,與這些政策的生命力息息相關。

據此,需要反思的是:我國立法中黨的政策依據,尤其是黨的具體政策依據,在某種程度上“一是為適應當時形勢需要,二是為調動有關方面的積極性。就是說,主要并非以具有穩定性、根本性的因素的綜合作用作為決策的根據”[1]周旺生:《中國立法改革三策:法治、體制、決策》，《北京大學學報》1995年第5期。。為此,需要探尋穩定性的解決方案。其中,可行的方案之一早就存在,并且是由黨自身提出來的。

中共中央于1949年2月發布的《關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區的司法原則的指示》明確:“在人民的新法律還沒有系統的發布之前,應該以共產黨的政策以及人民政府與人民解放軍所發布的各種綱領、法律、條例、決議為依據。目前在人民的法律還不完備的情況下,司法機關的辦事原則應該是:有綱領、法律、命令、條例、決議規定者,從綱領、法律、命令、條例、決議之規定;無綱領、法律、命令、條例、決議規定者,從新民主主義政策。”

首先,黨的一些政策,具有彌補同時期立法之缺的作用。但是,作為黨的政策的升華的憲法、法律,是對此前成熟政策的肯定和固化,需要首先作為此后相關立法的重要依據。

其次,在無法可依之時,在依據具體政策立法時,要以黨的總政策、基本政策作指導,這樣做,有利于把握立法活動的原則和方向。

鄧小平曾明確指出:黨的“真正的優勢要表現在群眾擁護上”。黨要保持在政治上的優勢,關鍵要保證黨的政策的正確性,這樣才能夠得到人民群眾的衷心擁護。

鑒此,黨在作出立法決策、制定政策,用以指導立法的過程中,需要充分發揚人民民主,發揮廣大人民群眾的作用,使黨的政策“接地氣”。進而,依靠這些正確的政策,指引和指導立法。這一思路,是契合推進“法治中國建設”之時代精神的。

(二)通過國家政權依法領導立法

中國共產黨在歷史上扮演過革命黨和執政黨兩種角色。革命黨和執政黨在權力獲得的途徑上是不一樣的:革命黨依靠武裝奪取政權,執政黨則是通過法律程序合法獲得權力。中國共產黨作為執政黨,要依照憲法的規定和法定的程序,進入國家政權,成為國家政權機關中的執政黨。

黨作為執政黨,將其有關政治、經濟、文化、社會生活的大政方針和政策主張,向代表人民意志的國家權力機關提交,由國家權力機關代表人民作出決定是否將其上升為國家法律。這一過程,就是黨通過國家政權領導立法活動的過程。一般說來,只有由國家權力機關通過的法律,才能成為執政黨執政的依據。這是黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一的體現,也是推進“法治中國建設”的題中應有之義。

“中國共產黨作為執政黨依法進入國家政權組織,首先是依法廣泛地動員人民群眾通過選舉產生各級國家權力機關,選派黨員依法通過選舉進入各級國家權力機關。”[1]石泰峰、張恒山:《論中國共產黨依法執政》，《中國社會科學》2003年第1期。因而,黨要積極、負責地推薦和選派優秀黨員進入國家立法機關,并對進入國家立法機關的黨員及相應的黨組織實施領導,保證黨的政策在立法中的體現。

1.推薦和選派黨員依法進入人民代表大會

堅持和改善黨對人大立法的領導,首先需要通過人民代表大會來實現。“黨對人大的領導不能體現為黨組織在人民代表大會之外的領導,而是要在人民代表大會之中實現領導。保持共產黨員在人大及其常委會組成人員中的一定比例,是實現黨在人大內部的領導的前提。這樣可以堅持黨在人大行使法定職權過程中的主導地位。”[2]張恒山、李林等:《法治與黨的執政方式研究》，北京:法律出版社，2004年，第216頁。

在新的歷史條件下,黨從對本黨黨員、黨組織乃至在組織上沒有隸屬關系的國家政權機關、人民團體等的直接領導,轉變為通過推薦優秀黨員依法進入人民代表大會,并在人民代表大會之中發揮積極作用,進而貫徹和落實黨的立法政策和主張,是依法執政的一個體現。這不僅沒有削弱黨對立法的領導,而且貫徹黨的領導所遇的阻力,也大為減少,也有利于推進“法治中國建設”。

2.選派優秀黨員從事人大立法工作

黨領導人大立法,很重要的一點就是依法廣泛地動員人民群眾通過選舉產生各級國家權力機關,選派優秀的黨員依法通過選舉進入各級國家權力機關,進而領導立法。其實,在新中國成立之初,這一思路就已存在。1949年10月,中共中央華北局發布的《建立村、區、縣三級人民代表大會或各界人民代表會議的決定》就提出:“黨應派遣最好的黨員和干部到政權中去工作。”[1]全國人大常委會辦公廳研究室編:《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編——1949—1990》，北京:中國民主法制出版社，1991年，第365頁。

鄧小平同志也曾主張:“要多找一些各方面的專家參加立法工作。”在人民代表大會的代表構成中,保證有一定比例的專家代表,對開展立法是有益的。為此,黨選派優秀黨員依法進入各級國家權力機關,需要注重選派懂立法、專家型的優秀黨員進入國家權力機關從事立法工作。

長期以來,我國人大代表不專職的現象比較突出。人大代表要具備專業知識,要有充分的時間投入本職工作,要開展專業性的立法審議等工作,這都對人大代表的專職化提出了要求。根據我國法律規定,人大專門委員會的組成人員必須在人大代表中提名產生,要由代表大會通過。據此,黨積極推薦懂立法、專家型的優秀黨員當選人大專門委員會委員,有助于使他們在參與立法時發揮其專業之長,也有利于將黨的政策主張轉化為法律規范。

3.推薦和選派黨員擔任各級人大的主要領導人

中國共產黨推薦和選派黨的優秀領導干部依法進入各級人民代表大會,擔任大多數重要職位特別是主要領導職位,是加強和改善黨對立法領導的重要保障。從實踐層面看,黨歷來重視選派優秀領導干部依法進入人大擔任領導職務并通過他們的履職行為,貫徹執行黨的政策主張。

從全國人大的情況看,歷屆全國人大常委會委員長都是黨的重要領導人。這樣做,有助于將執政黨的政治權力中心與國家最高權力結合起來,使執政黨的最高權力與國家的最高權力得到有機統一,保證人民代表大會所體現的國家意志的權威性和統一性,有利于貫徹落實黨的政策主張,有利于落實依法執政和推進“法治中國建設”。

從地方各級人大的情況看,地方各級人大常委會主任通常也是由黨選派的黨員領導干部擔任。近些年,一個顯見的現象是:很多地方人大常委會主任比如省級人大常委會主任由黨的省委書記兼任。

這樣做,一方面有助于加強黨對地方人大立法的領導,黨對人大工作的領導在組織上有了保證,也有助于樹立人大的權威地位;另一方面,也要看到地方黨委書記因為時間、精力、專業知識等所限而可能無法充分履行省人大常委會主任一職帶來的不利。看到事物的另一面,有助于我們更全面更客觀地思考黨對人大立法領導可能存在的問題。

(三)黨領導人大立法需要制度化規范化

在奪取政權的革命時期,中國共產黨對社會、對人民的領導,只能直接依據黨的政策來領導;而在執政時期,在依法治國方略下,黨必須依法領導:無論是對國家(政權機關)的領導,還是對社會(人民群眾)的領導,都必須依法進行。

這是因為,黨領導立法與黨依法執政一樣,既是政治行為,同時也是法律行為。因此,黨領導人大立法的制度化規范化建設,將是推進“法治中國建設”的一個重要內容,需要制度先行、建章立制、有章可循、有序推進。

1.黨領導立法需要加強戰略領導

在新的歷史條件下,改善黨的領導,主要是改善黨的領導方式和執政方式。黨的執政方式,主要表現為黨對國家政權機關的領導方式。就執政黨與國家政權的關系而言,要按照黨總攬全局,協調各方的原則,科學規范黨和國家政權機關的關系。黨的領導應該是高瞻遠矚的戰略領導,是總攬全局的大局領導;是組織協調重要關系的原則領導,不是事無巨細的具體管理。

就規范黨和人大立法間關系而言,黨對立法機關的領導,主要體現在通過黨的路線方針政策對立法工作進行政治領導、進行總體指導,在原則和方向上,使人大的立法工作和黨的大政方針保持一致。

為此,黨領導立法需要加強戰略領導,按照黨總攬全局、協調各方的原則,規范黨委與人大的關系,支持人大依法履行國家權力機關的職能,經過法定程序,使黨的主張成為國家意志,成為全民一體遵守的法律。

2.黨領導立法需要完善黨內法規

2013年5月27日發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》明確:“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”

要保證黨領導人大立法是依憲和依法進行的,一個重要方面就是通過“黨內法規”,將憲法和法律的原則性規定予以貫徹落實,使各級黨委和黨組織的活動有法可依、有章可循。也就是說,黨要領導好立法,需要完善黨內法規,這也是依法執政的要求。

(1)需要規范黨領導立法的工作程序

改善黨對立法工作的領導,需要修改完善《中共中央關于加強對國家立法工作領導的若干意見》,進一步規范黨領導立法的工作程序,使黨的主張通過法定程序,成為國家意志。

(2)將黨對立法機關的領導程序法律化

黨對人大立法的領導,一定要有科學的、民主的、法定的程序。因此,應以法律的形式規定黨對人大立法的領導程序,使黨內法規中的程序操作,提升為規范化、制度化的保障。

3.黨領導立法的慣例做法需要制度化規范化

今后,黨的方針政策的制度化、法律化,將成為黨依法執政和領導立法的重要走向。為此,黨向全國人大常委會提出修憲建議和其他重要立法建議,黨推薦、選派優秀黨員擔任國家立法機關的職務,這些慣例做法,都應當有可以遵循的程序,應當要有制度化依據。

例如,改革開放以來,中共中央多次提出修憲建議,對完善我國的根本大法起到了重要作用。但是,從依法立法的角度看,黨行使立法提案權等權力并沒有法律根據,在合法化規范化上,尚有不足。

與此相關,中共中央提出修憲建議后,全國人大及其常委會隨后的立法舉措也應規范化、制度化。比如,在2004年,全國人大對中共中央的修憲建議,作了些修改。而在此前,全國人大對中共中央的修憲建議,都沒有作過修改。這類舉措,需要從依法執政、探索執政方式的規范化等方面作出完善。

4.黨領導立法需要充分發揮人大的作用

黨的十八大報告提出:“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志,支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用”。[1]《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，第26頁。從執政方式上看,黨的重大決策、政策,需要通過人民代表大會來審議和通過,這是民主執政、科學執政的一個重要方式,也是依法執政應當遵守的正當法律程序。

“黨委作出的決策,凡是關系到國家事務的,要求全體公民共同遵守的,屬于人大職權范圍內的,應作為建議或通過‘一府兩院’提交人大或者人大常委會作出決定……經過國家權力機關的審議,可以使決策更加完善,避免重大失誤;再者,經過國家權力機關的決定,才能對各級國家機關和全體公民具有約束力。”[2]張恒山、李林等:《法治與黨的執政方式研究》，北京:法律出版社，2004年，第208頁。

毋庸諱言,“在當前社會轉型期,社會矛盾高發多發,執政黨廉政建設形勢嚴峻,很多社會矛盾和難題需要人大出手幫助解決,但實踐中,人民代表大會的制度能量尚未充分釋放”[3]沈國明:《增強對我國根本政治制度的自信》，《人民日報》2014年5月14日，第17版。。

因此,當前和往后,充分發揮人大的作用,還需要在黨的領導下,推進立法體制機制改革,進而推進“法治中國建設”。為此,需要按照黨的十八屆三中全會《決定》的要求,在以下幾個方面付諸努力:

(1)健全憲法實施監督機制和落實公民基本權利

關于“推進法治中國建設”,三中全會《決定》提出了五個方面的要求。第一個要求就是維護憲法和法律權威。該《決定》第30條提出:“要進一步健全憲法實施監督機制和程序,把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。”習近平總書記也強調指出:“維護憲法權威,就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴,就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。”[4]《學習習近平總書記重要講話》(增訂本)，北京:人民出版社，2014年，第65頁。

據此,可以考慮在全國人大常委會之下設立負責憲法實施監督的機構,負責憲法實施中的解釋工作、法律法規的合憲性審查工作、憲法實施情況的監督等工作。

特別是,“雖然我國現行憲法在第二章詳細規定了公民的‘基本權利’,但是,憲法規定的公民的‘基本權利’究竟如何實現,受到不法侵害后如何在制度上給予必要的法律救濟,顯然存在大量的空白區域”[1]莫紀宏:《“有法可依”仍是法治建設重點》，《檢察日報》2014年7月21日，第6版。。

因此,為了在立法上落實憲法規定的公民“基本權利”,需要由享有國家立法權的全國人大及其常委會,對于公民基本權利事項的落實和保障,制定相關的法律,保障我國公民的言論自由、出版自由、宗教信仰自由、住宅不受侵犯、人身自由不受侵犯、通訊自由等基本權利,并為下位階的法規規章立法,提供法律依據。

(2)完善人大工作機制

三中全會《決定》第27條提出:“完善人大工作機制,通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑,通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。”

據此,需要在黨的領導下,在推進人大工作機制上有所為,特別是,在擴大公民有序參與人大立法上積極作為,體現和落實人民當家做主。

(3)防止地方保護和部門利益法制化

“立法應當充分代表民意、體現民利、反映民情,公平公正地解決社會問題、分配社會利益,防止立法中的部門保護主義、地方保護主義和立法不公,防止把畸形的利益格局或權力關系合法化,警惕立法權力滋生的腐敗,從制度和規范的源頭上維護人民利益。”[2]李林:《推進科學立法，完善分配正義的法律體系》，《中國人大》2014年第8期。

對此,三中全會《決定》第27條要求:“健全立法起草、論證、協調、審議機制,提高立法質量,防止地方保護和部門利益法制化。”

據此,需要依靠黨總攬全局、協調各方的領導,在人大立法的起草、論證、協調、審議等重要環節上,樹立大局觀,進行一盤棋整合,注重程序設計,將地方和部門利益的反作用力和負面影響減少至最小,提升人大立法的權威性公正性,更好地保障所在地方和所屬行業的依法發展,以此推進“法治中國建設”。

(初審:劉誠)

[1] 作者陳俊，男，華東師范大學法律系教授、博士生導師，浙江大學法學學士、中國人民大學法學碩士、北京大學法學博士，研究領域為立法學、法理學等，代表作有《區域一體化進程中的地方立法協調機制研究》《政黨與立法問題研究—借鑒與超越》《論高新科技園區的發展與立法促進》《公私法之分與合的理論思考》等，E-mail:pkuchenjun@sina.com。