社會(huì)轉(zhuǎn)型中的信訪立法
——以《廣東省信訪條例(專家意見(jiàn)稿)》起草為例

劉誠(chéng)

社會(huì)轉(zhuǎn)型中的信訪立法
——以《廣東省信訪條例(專家意見(jiàn)稿)》起草為例

劉誠(chéng)[1]

信訪是誕生于社會(huì)主義政法實(shí)踐中的政治制度，在社會(huì)民主和政治參與領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，信訪功能定位從政治參與轉(zhuǎn)向權(quán)利救濟(jì)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，信訪制度遭遇各種困境，有必要結(jié)合當(dāng)下社會(huì)背景重新確立信訪功能和設(shè)計(jì)制度。信訪立法應(yīng)當(dāng)妥善處理信訪的“民主參與”“權(quán)利救濟(jì)”和“社會(huì)治理”三重功能定位關(guān)系，同時(shí)在涉法涉訴信訪分離、強(qiáng)化人大在信訪工作的地位、信訪終結(jié)機(jī)制等領(lǐng)域開(kāi)展制度創(chuàng)新。

社會(huì)轉(zhuǎn)型;信訪;信訪功能;《廣東省信訪條例(專家意見(jiàn)稿)》

信訪是誕生于社會(huì)主義政法實(shí)踐中的一項(xiàng)全新制度。加強(qiáng)信訪工作,對(duì)于保障人民群眾的合理合法利益訴求,發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主、監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)正確行使人民賦予的權(quán)力以及維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定具有重要的意義。同時(shí),將信訪工作納入法治軌道,運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展信訪工作,也是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和人民群眾信訪活動(dòng)的必然要求。

近年來(lái)隨著廣東省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,信訪領(lǐng)域也涌現(xiàn)出了很多新問(wèn)題,如信訪范圍過(guò)于寬泛、接訪工作不夠規(guī)范、源頭預(yù)防工作不到位、信訪秩序混亂等等。為了解決上述問(wèn)題與矛盾,2013年8月,廣東省人大常委會(huì)將《廣東省信訪條例(草案)》補(bǔ)充列入2013年的常委會(huì)立法工作計(jì)劃。2013年8月底,中山大學(xué)廣東省人大地方立法基地接受廣東省人大常委會(huì)委托,成立了起草課題組,在前期調(diào)查基礎(chǔ)上,結(jié)合中共中央、國(guó)務(wù)院、廣東省省委、廣東省人大完善信訪制度的精神,著眼于廣東省當(dāng)前信訪工作的突出問(wèn)題和矛盾,深入研究立法所要解決的主要問(wèn)題,起草了《廣東省信訪條例(專家意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《條例(專家意見(jiàn)稿)》)。

一、我國(guó)現(xiàn)行信訪法律體系及其功能定位

自2005年《信訪條例》頒布之后,我國(guó)基本形成了以國(guó)務(wù)院《信訪條例》為基礎(chǔ),以部門(mén)立法和地方立法為主體,以人大、司法、黨的機(jī)構(gòu)的信訪規(guī)范為重要組成部分的信訪法制格局。《信訪條例》規(guī)定了全國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的信訪工作制度;國(guó)務(wù)院各部門(mén)、全國(guó)人大、最高司法機(jī)關(guān)比照《信訪條例》的模式規(guī)定了人大、法院、檢察院的信訪工作制度;省、市、自治區(qū)《信訪條例》除規(guī)定本轄區(qū)行政機(jī)關(guān)的信訪工作制度外,同時(shí)還比照行政機(jī)關(guān)處理信訪模式規(guī)定了所轄區(qū)的人大、法院、檢察院的信訪工作制度。至此,在我國(guó)信訪已經(jīng)從最初的處理“人民來(lái)信來(lái)訪”發(fā)展成為一項(xiàng)包括人大信訪、行政信訪、法院與檢察院的司法信訪等在內(nèi)的完備制度體系。

我國(guó)信訪制度的功能大致可以分為三個(gè)方面:公民參與、權(quán)利救濟(jì)和社會(huì)治理。具體來(lái)說(shuō),從信訪人的角度看,信訪既是公民參與政治的途徑,也是權(quán)利救濟(jì)的手段;從國(guó)家的角度看,信訪始終服務(wù)于社會(huì)治理的各種目標(biāo),是一種重要的維持社會(huì)穩(wěn)定,化解矛盾的社會(huì)治理手段。

1951年《政務(wù)院關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)規(guī)定,“各級(jí)人民政府是人民自己的政府,各級(jí)人民政府的工作人員是人民的勤務(wù)員。各級(jí)人民政府應(yīng)該密切地聯(lián)系人民群眾,全心全意地為人民服務(wù);并應(yīng)鼓勵(lì)人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員”。在這一時(shí)期,信訪主要發(fā)揮了民主監(jiān)督的政治功能,處理群眾所反映的自身問(wèn)題以及處理人民內(nèi)部矛盾則是次要的功能。根據(jù)信訪的政治功能定位,信訪是一項(xiàng)社會(huì)主義民主制度,它既是克服官僚主義的監(jiān)督方法,也是體察民情,傾聽(tīng)民意的民主管道。設(shè)計(jì)信訪制度的初衷就是克服日益行政化、程序化的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的官僚主義以及由此導(dǎo)致的脫離群眾,它是“保持黨同人民群眾血肉聯(lián)系”的重要舉措。[1]政治與行政之間存在天然的緊張關(guān)系。“行政吸納政治”或者說(shuō)“政治行政化”是現(xiàn)代官僚科層體制無(wú)法回避的問(wèn)題。現(xiàn)代社會(huì)是復(fù)雜的社會(huì)，復(fù)雜的社會(huì)必須要由復(fù)雜的技術(shù)來(lái)應(yīng)對(duì)。因此，現(xiàn)代社會(huì)必須要由掌握高度專業(yè)知識(shí)的官僚階層，運(yùn)用高度技術(shù)化、程序化的方法來(lái)處理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，對(duì)此，“人治”“專業(yè)性不足”的政治動(dòng)員和社會(huì)參與只能袖手旁觀。如此一來(lái)，政治對(duì)社會(huì)領(lǐng)域控制力日漸式微，政治與社會(huì)領(lǐng)域日益疏離，包括經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的社會(huì)領(lǐng)域卻獲得廣闊的空間，久而久之，政治的權(quán)威必然會(huì)被架空，這就是現(xiàn)代社會(huì)的“非政治化”。可見(jiàn)，官僚體制是資本主義和修正主義的載體，“非政治化”的資本主義社會(huì)與“高度技術(shù)化、程序化”官僚統(tǒng)治是天然的盟友，二者互相推進(jìn)，形成韋伯所說(shuō)的牢不可破的“鐵籠”。從這個(gè)角度看，信訪是社會(huì)主義國(guó)家試圖打破“行政壓倒政治”的社會(huì)主義民主實(shí)踐，它最原初的功能是政治動(dòng)員和社會(huì)參與。參見(jiàn)馮仕政《國(guó)家政權(quán)建設(shè)與新中國(guó)信訪制度的形成及演變》，載《社會(huì)學(xué)研究》2012第4期。然而,2005年《信訪條例》第一條規(guī)定,“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系,保護(hù)信訪人的合法權(quán)益,維護(hù)信訪秩序,制定本條例”。與《決定》相比,公民權(quán)利救濟(jì)和社會(huì)秩序成為現(xiàn)行信訪制度的首要任務(wù),民主監(jiān)督、信息溝通的功能則退居其次。可見(jiàn),隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型以及信訪制度體系的變遷,信訪的功能定位也發(fā)生了變化。[2]“信訪治理始終伴隨著當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展而演變，在不同時(shí)期發(fā)揮著不可替代的重要作用。由于不同歷史時(shí)期的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)狀況和國(guó)家的中心工作不同、社會(huì)矛盾不同，每個(gè)階段的信訪形勢(shì)、主要任務(wù)和職能都有所不同。”參見(jiàn)吳超《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與信訪治理》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2011年第11期。

不過(guò),無(wú)論是民主監(jiān)督還是權(quán)利救濟(jì),都是從信訪人的角度出發(fā)界定信訪功能;如果我們站在國(guó)家的立場(chǎng),從國(guó)家治理社會(huì)的邏輯出發(fā),信訪的基本功能在于化解矛盾糾紛,維持社會(huì)穩(wěn)定。因此,在不同歷史時(shí)期,社會(huì)治理或者說(shuō)“服務(wù)大局”始終是我國(guó)信訪制度與實(shí)踐的功能,雖然在不同時(shí)期信訪工作服務(wù)于不同的社會(huì)治理目標(biāo)。如在毛澤東時(shí)代,信訪工作的目標(biāo)是“清除政權(quán)肌體中的無(wú)組織力量、異己力量,以一種特殊的方式保持群眾對(duì)政府的批評(píng)權(quán)及中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督權(quán),使政權(quán)的運(yùn)作始終處于鮮活狀態(tài)”。而在今天,信訪的社會(huì)治理目標(biāo)是“社會(huì)穩(wěn)定大局”。[3]參見(jiàn)李秋學(xué)《建國(guó)初期信訪及信訪權(quán)利問(wèn)題分析》;張修成《1978年以來(lái)中國(guó)信訪工作研究——以山東威海為個(gè)案》，載《社會(huì)學(xué)研究》2012第4期;2014年1月7日習(xí)近平主席在中央政法工作會(huì)議上發(fā)表重要講話。

二、社會(huì)轉(zhuǎn)型下信訪制度的困境

改革開(kāi)放以來(lái),尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代,隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)、利益格局調(diào)整、思想觀念變化,改革進(jìn)程中的各種矛盾和問(wèn)題的逐漸暴露和產(chǎn)生,中國(guó)遭遇了前所未有的“信訪洪峰”,信訪制度也遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。

第一,信訪數(shù)量不斷增加、信訪層次上移。

據(jù)統(tǒng)計(jì),1995年全國(guó)縣以上黨政機(jī)關(guān)受理的信訪總量為479萬(wàn)件,而2000年全國(guó)信訪總量上升到了1024萬(wàn)件;中央機(jī)構(gòu)受理的信訪總量在2000年達(dá)到了58.64萬(wàn)件,是1995年的1.46倍。[1]周占順《認(rèn)真貫徹“三個(gè)代表”重要思想，努力開(kāi)創(chuàng)新世紀(jì)信訪工作新局面》，《人民信訪》2001年第10期。關(guān)于廣東信訪數(shù)量，2009年廣東官方的統(tǒng)計(jì)為，“一年多來(lái)，廣東省信訪局共受理網(wǎng)上信訪事項(xiàng)15583宗，向有關(guān)單位和地方轉(zhuǎn)送交辦7649宗;僅今年7至9月就受理網(wǎng)上信訪事項(xiàng)3128宗，其中訴求類2865宗，建議類263宗。目前，網(wǎng)上信訪數(shù)量已占該局信訪總量的20%”。信息來(lái)源于《南方日?qǐng)?bào)》2009年10月27日。2003—2008年,最高人民法院辦理涉訴信訪件71.9萬(wàn)件,同比上升11.69%。[2]肖揚(yáng):《最高人民法院工作報(bào)告》，載《人民法院報(bào)》2008年3月10日。導(dǎo)致信訪數(shù)量激增的原因主要有兩個(gè)方面:其一,社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致各類社會(huì)矛盾和利益沖突加劇;其二,信訪人往往把信訪看成一種優(yōu)先于其他法治化權(quán)利救濟(jì)的途徑,如復(fù)議、訴訟和仲裁的權(quán)利救濟(jì)手段,因此出現(xiàn)了在信訪總量連續(xù)十一年遞增的同時(shí),行政訴訟和行政復(fù)議卻陷入“受案范圍嚴(yán)重不足,撤訴率高得出奇”的境地。[3]應(yīng)星:《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，載《法學(xué)研究》2004年第3期。

與此同時(shí),越來(lái)越多的“上訪”“越級(jí)上訪”打破了《信訪條例》所確立的就地解決問(wèn)題的“直訪”,各種問(wèn)題和矛盾向中央聚集。據(jù)統(tǒng)計(jì),2003年國(guó)家信訪局受理群眾信訪量上升14%,省級(jí)只上升0.1%,地級(jí)上升0.3%,而縣級(jí)卻下降了2.4%;接待群眾上訪的批次、人次同比分別上升20.6%、29.2%。2004年第一季度,國(guó)家信訪局受理群眾來(lái)信同比上升20.2%,接待群眾上訪批次、人次同比分別上升99.4%和94.9%。[4]應(yīng)星:《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，載《法學(xué)研究》2004年第3期。

第二,信訪社會(huì)治理功能異化。

對(duì)亟待處理轉(zhuǎn)型時(shí)期各種復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),信訪是化解社會(huì)矛盾、維持社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)治理方式。在穩(wěn)定壓倒一切的邏輯下,信訪完全服務(wù)治理的邏輯,直接導(dǎo)致兩個(gè)后果:其一,隨著越來(lái)越多的社會(huì)問(wèn)題被導(dǎo)入信訪渠道,國(guó)家機(jī)關(guān)尤其是基層政府把大量精力花在信訪維穩(wěn)上,這嚴(yán)重消耗了抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的精力并影響到其他工作的開(kāi)展。畢竟地方政府的社會(huì)治理資源是有限的,將上訪人與地方政府捆綁在一起,會(huì)降低地方政府的治理能力。其二,中央信訪排名固然強(qiáng)化了地方政府信訪責(zé)任和治理壓力,但也間接導(dǎo)致上訪人將信訪視為對(duì)地方政府施加壓力的有效手段,各種鬧訪、纏訪層出不窮。為了擺平這些“非正常訪”,基層政府要么通過(guò)截訪、用警力和行政強(qiáng)制力等方式壓制信訪人的訴求,要么毫無(wú)原則地姑息、遷就信訪人的非法、無(wú)理訴求。[1]2013年唐慧案就是例證，在唐慧女兒強(qiáng)迫賣(mài)淫案件審理過(guò)程中，唐慧一次次以極端“鬧訪”的形式使事件得以逆轉(zhuǎn)。參見(jiàn)《唐慧》，登載于“百度百科網(wǎng)”，網(wǎng)址:http://baike.baidu.com/view/5989323.htm，訪問(wèn)日期:2014年9月20日。

第三,信訪權(quán)利救濟(jì)功能強(qiáng)化,信訪政治參與功能弱化。在實(shí)踐中,權(quán)利救濟(jì)功能強(qiáng)化,政治參與功能弱化主要體現(xiàn)為批評(píng)建議類信訪數(shù)量下降,權(quán)利訴求類信訪數(shù)量激增,大量的涉法涉訴信訪涌入信訪渠道。據(jù)統(tǒng)計(jì),涉法涉訴信訪在一些地方竟占到95%。[2]永坤:《信訪潮與中國(guó)糾紛解決機(jī)制的路徑選擇》，載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2006年第1期。

政治參與功能弱化,權(quán)利救濟(jì)功能強(qiáng)化導(dǎo)致了三個(gè)結(jié)果:其一,信訪人將大量的涉法涉訴事項(xiàng)(非法信訪)帶入信訪渠道,打破了訴訟、仲裁、調(diào)解、復(fù)議、行政程序這套體系所形成的法治秩序。其二,用滿足權(quán)利訴求的經(jīng)濟(jì)方法回避政治問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)一直通行這樣一種觀念,只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,權(quán)利得到保障了,社會(huì)問(wèn)題就能解決了。這是一種典型的唯發(fā)展論的實(shí)用主義邏輯。這套邏輯天真地以為只要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了,權(quán)利訴求得到滿足了,政治就成為不必要的了。但是,用經(jīng)濟(jì)方法去滿足個(gè)體訴求是短視的,它所造就的社會(huì)穩(wěn)定是脆弱的,去政治化必然導(dǎo)致今后政治報(bào)復(fù)性的回歸。[3]“一個(gè)民族在危機(jī)時(shí)刻表現(xiàn)出來(lái)的政治認(rèn)同和政治德性，只能在和平和繁榮時(shí)期慢慢培養(yǎng)。這種培養(yǎng)既不能指望空洞的道德說(shuō)教，也不能依靠赤裸裸的‘功利主義'，而是必須取決于人民的政治參與和政治實(shí)踐。”參見(jiàn)吳增定《行政的歸行政，政治的歸政治》，載《二十一世紀(jì)》二○○三年一月號(hào)。其三,人民對(duì)官僚權(quán)力體系的監(jiān)督空間日漸萎縮。“信訪制度的初衷,是清除政權(quán)肌體中的無(wú)組織力量、異己力量,以一種特殊的方式保持群眾對(duì)政府的批評(píng)權(quán)及中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督權(quán),使政權(quán)的運(yùn)作始終處于鮮活狀態(tài)。”[1]劉正強(qiáng):《信訪的“容量”分析——理解中國(guó)信訪治理及其限度的一種思路》，載《開(kāi)放時(shí)代》2014年第1期。信訪權(quán)利救濟(jì)功能的興起標(biāo)志著人民從政治動(dòng)物淪為經(jīng)濟(jì)動(dòng)物,喪失了人民當(dāng)家做主的主體地位。

第四,沒(méi)有建立完善的信訪體制。

一方面,在中國(guó)獨(dú)有的條塊關(guān)系的權(quán)力格局中,信訪工作機(jī)構(gòu)龐雜分散,歸口不一,如果沒(méi)有建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制,信訪機(jī)構(gòu)在處理信訪問(wèn)題時(shí)就會(huì)出現(xiàn)信息溝通不暢,進(jìn)而可能出現(xiàn)信訪工作機(jī)構(gòu)互相推諉,以至于信訪人在各信訪工作機(jī)構(gòu)之間來(lái)回跑動(dòng)。另一方面,由于沒(méi)有統(tǒng)一的信訪體制,不同信訪機(jī)構(gòu)的信訪處理方式存在較大差異,受理和處理視領(lǐng)導(dǎo)重視程度和信訪工作人員責(zé)任心、情緒而定,隨意性較大。甚至一些時(shí)候?qū)π旁L的處理主要靠領(lǐng)導(dǎo)批示和干預(yù),領(lǐng)導(dǎo)成為“信訪專員”;而一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)個(gè)案的批示、處理有時(shí)又太過(guò)隨意,以致吊起了其他信訪者或非信訪者過(guò)高的“胃口”,導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)人解決了一個(gè)舊案,卻引發(fā)出新案,有時(shí)還誤導(dǎo)部分信訪人放棄復(fù)議、訴訟等法律途徑而找領(lǐng)導(dǎo)人批示。

第五,沒(méi)有建立統(tǒng)一的信訪終結(jié)機(jī)制,部分上訪人長(zhǎng)期在各級(jí)政法機(jī)關(guān)和重要場(chǎng)所重復(fù)上訪、無(wú)理纏鬧;信訪活動(dòng)組織化趨勢(shì)明顯,群體性事件和集體上訪頻繁,過(guò)激行為越來(lái)越多,破壞了正常信訪秩序,甚至影響到了正常社會(huì)秩序和公共安全。

三、廣東省制定《廣東省信訪條例》必要性

自2005年國(guó)務(wù)院《信訪條例》出臺(tái)以來(lái),廣東省人大常委會(huì)修訂《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)信訪條例》(2007),廣東省人民政府制定《廣東省實(shí)施〈信訪條例〉辦法》(2007)等法規(guī)、規(guī)章,為保障人民參與信訪,保護(hù)信訪人合法權(quán)益、維護(hù)信訪工作秩序等方面發(fā)揮了積極的作用。但是,隨著信訪工作實(shí)踐的不斷推進(jìn),上述法規(guī)和規(guī)章已不能完全適應(yīng)新形勢(shì)下信訪工作的要求,有必要制定一部統(tǒng)一的信訪地方性法規(guī)。因此,具體到廣東省,除上述普遍問(wèn)題之外,制定《廣東省信訪條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)還基于以下考慮:

(一)制定《條例》是貫徹落實(shí)中央對(duì)信訪工作一系列新部署、新要求的需要。

中央高度重視信訪工作,采取了一系列措施加強(qiáng)信訪法制建設(shè)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)決議規(guī)定,“改革信訪工作制度,實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度,健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決,建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”,這是對(duì)新時(shí)期信訪工作進(jìn)行了全面論述和總體部署。2014年1月7日,習(xí)近平主席在中央政法工作會(huì)議上發(fā)表重要講話,闡述了新時(shí)期信訪工作的重大原則、主要任務(wù)和基本方法,對(duì)改革信訪工作制度提出了明確要求。2014年2月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》,明確提出應(yīng)當(dāng)將解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題作為信訪工作制度改革的方向。2014年3月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》,要求各地區(qū)各部門(mén)切實(shí)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,健全涉法涉訴信訪工作機(jī)制,努力形成依法解決涉法涉訴信訪問(wèn)題的合力。根據(jù)中央的有關(guān)規(guī)定,信訪怎樣改革已經(jīng)有了明確的方向和判斷,這為我們制定好《條例》指引了方向,打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),結(jié)合廣東省實(shí)際情況,制定《廣東省信訪條例》十分必要。

(二)制定《條例》是提煉廣東省信訪工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，解決突出問(wèn)題，提高信訪工作科學(xué)化水平的需要。

近年來(lái),廣東省信訪工作牢牢把握新時(shí)期信訪的功能定位,在實(shí)踐中積極探索,形成了很多有益的制度嘗試,如網(wǎng)絡(luò)信訪、社會(huì)救助制度等,為此,有必要對(duì)此加以固化、提煉上升為地方性法規(guī)。同時(shí),伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和利益格局調(diào)整,信訪工作也面臨著一些較為突出的問(wèn)題。根據(jù)廣東省人大法工委調(diào)研顯示,我省信訪工作存在如下問(wèn)題:

其一,信訪范圍過(guò)于寬泛。一些本應(yīng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法律途徑解決的矛盾和糾紛,上訪群眾也將其作為信訪事項(xiàng)要求黨委、政府解決。信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能被過(guò)度擴(kuò)張。其二,源頭預(yù)防有所欠缺,存在重大事項(xiàng)決策欠妥、行政行為實(shí)施不當(dāng)、司法執(zhí)法活動(dòng)不公、為民服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題,容易引發(fā)社會(huì)矛盾。其三,信訪渠道不夠暢通。行政主管部門(mén)的信訪渠道不暢通,導(dǎo)致信訪人不了解,無(wú)法直接向有權(quán)處理其問(wèn)題的主管部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)提出信訪請(qǐng)求。涉法涉訴的司法渠道不暢通,由于法定門(mén)檻高、解決問(wèn)題成本大、時(shí)間長(zhǎng),少數(shù)信訪群眾“信訪不信法”,依法維權(quán)意識(shí)不足,導(dǎo)致大量涉法涉訴事項(xiàng)轉(zhuǎn)向信訪渠道。其四,接訪工作不夠規(guī)范。部分信訪工作人員接訪行為不規(guī)范,初信初訪責(zé)任、牽頭部門(mén)責(zé)任和信訪包案責(zé)任人的信訪事項(xiàng)辦理責(zé)任不落實(shí)。基層信訪工作重心錯(cuò)位,“重截不重接”,對(duì)維護(hù)群眾合法權(quán)益重視不夠。其五,信訪秩序時(shí)有混亂。集體上訪、重復(fù)上訪、越級(jí)上訪、鬧訪纏訪等行為影響了正常的信訪工作秩序,甚至引發(fā)群體性事件,給社會(huì)造成不良影響。例如信訪范圍過(guò)于寬泛,源頭預(yù)防有所欠缺,接訪工作不夠規(guī)范,信訪秩序時(shí)有混亂,等等,迫切需要發(fā)揮地方性法規(guī)的引領(lǐng)作用,作出前瞻性的制度安排。[1]參見(jiàn)《廣東省人大法工委:當(dāng)前亟需通過(guò)立法解決的五大信訪問(wèn)題》，登載于“人民網(wǎng)”，網(wǎng)址: http://gd.people.com.cn/n/2013/1119/c123932-19946973.html，訪問(wèn)日期:2014年9月20日。

(三)先行先試為全國(guó)性立法提供經(jīng)驗(yàn)。

現(xiàn)行《信訪條例》是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī),目前還沒(méi)有從國(guó)家層面上頒布過(guò)法律。國(guó)家信訪局從2013年開(kāi)始著手考慮國(guó)家層面的信訪立法問(wèn)題,正在開(kāi)展相關(guān)調(diào)研準(zhǔn)備工作,建議全國(guó)人大常委會(huì)將制定信訪法納入立法計(jì)劃。作為全國(guó)改革開(kāi)放先行區(qū)的廣東,承擔(dān)著先行先試的重要任務(wù),在國(guó)家層面還沒(méi)有對(duì)信訪立法之前,對(duì)信訪進(jìn)行地方立法,為國(guó)家層面立法提供一些經(jīng)驗(yàn),這是非常有必要的。

四、《條例(專家意見(jiàn)稿)》的總體思路和制度創(chuàng)新

在起草過(guò)程中,課題組成員一方面搜集整理相關(guān)資料,一方面跟隨廣東省人大常委會(huì)開(kāi)展全方位實(shí)地調(diào)研:2013年8月赴廣州、東莞等省內(nèi)12個(gè)市調(diào)研我省信訪工作情況;2014年1月赴浙江、遼寧、湖南等省考察,學(xué)習(xí)了楓橋經(jīng)驗(yàn)、沈陽(yáng)經(jīng)驗(yàn);2014年1月赴梅州、韶關(guān)乳源、清遠(yuǎn)連南和連山等地調(diào)研,聽(tīng)取市、縣有關(guān)部門(mén),鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)有關(guān)基層工作人員以及省、市人大代表和信訪群眾的意見(jiàn)。同時(shí),課題組還參與了人大法工委組織的征求各方面意見(jiàn)的專題座談會(huì),參與條例的修改論證。

針對(duì)上述問(wèn)題,課題組在《條例(專家意見(jiàn)稿)》起草過(guò)程中,主要遵循了以下思路:

第一,妥善處理信訪的“民主參與”“權(quán)利救濟(jì)”和“社會(huì)治理”三重功能定位。

在《條例(草案)》起草過(guò)程中如何妥善處理信訪的“民主參與”“權(quán)利救濟(jì)”和“社會(huì)治理”的三個(gè)功能一直都是課題組成員爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題。

最初,課題組成員認(rèn)為,為了解決大量涉法涉訴事項(xiàng)進(jìn)入信訪渠道的問(wèn)題,必須要取消信訪的權(quán)利救濟(jì)功能。也就說(shuō),信訪既不能定位為糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)的手段,同時(shí),課題組成員還認(rèn)為,把信訪定位為化解矛盾、維持穩(wěn)定的社會(huì)治理手段會(huì)使信訪完全卷入巨細(xì)無(wú)遺的社會(huì)治理事務(wù),淪為純粹的社會(huì)治理工具。因此,信訪的功能定位應(yīng)當(dāng)是單一的,即人民表達(dá)意愿、參政議政、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主和監(jiān)督國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的重要途徑。

但是,經(jīng)過(guò)調(diào)查和研究,我們意識(shí)到,如此定位信訪功能太過(guò)理想。首先,取消信訪的權(quán)利救濟(jì)功能,堵住信訪“入口”并不能避免涉法涉訴信訪涌入信訪渠道,只要沒(méi)有在源頭上全面實(shí)現(xiàn)依法行政和司法公正,人民群眾信訪的主要類型就依然是權(quán)利救濟(jì)類。甚至可以說(shuō),保留信訪這個(gè)出口,能夠在一定程度上釋放社會(huì)和政府的壓力。其次,取消信訪的社會(huì)治理功能同樣不切實(shí)際。一方面,對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)復(fù)雜的社會(huì),維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定是我們黨和政府各項(xiàng)工作的基本任務(wù),是否要維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定是個(gè)偽問(wèn)題,問(wèn)題的關(guān)鍵在于處理好維權(quán)和維穩(wěn)的關(guān)系,要把群眾合理合法的利益訴求解決好;另一方面,作為治理的信訪還是上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)人、財(cái)、物相對(duì)獨(dú)立的下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)展開(kāi)監(jiān)督的重要手段,按照這種治理邏輯所建立的信訪排名制度固然給地方政府造成了巨大的壓力,但也不失為一種上級(jí)有效控制下級(jí)的手段。[1]這一點(diǎn)我們尤其要放在“簡(jiǎn)政放權(quán)”的背景下來(lái)看。目前在地方的簡(jiǎn)政放權(quán)改革中，省對(duì)地級(jí)市，地級(jí)市對(duì)縣(區(qū))，縣(區(qū))對(duì)鎮(zhèn)街逐步開(kāi)始事權(quán)下放，相應(yīng)的人、財(cái)、物隨事走，在這種屬地管理的體制下，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的控制力必然會(huì)減弱，如何監(jiān)督將是個(gè)大問(wèn)題。最后,說(shuō)的更實(shí)際點(diǎn),在“后政治”的時(shí)代,個(gè)人權(quán)利的全面興起,公民精神普遍失落,我們也很難指望信訪能夠回歸到其政治動(dòng)員和社會(huì)參與這一最原初的功能。但是,這并不意味著我們要否定“信訪政治功能”。信訪制度所踐行的“密切聯(lián)系群眾”“落實(shí)人民當(dāng)家做主的權(quán)力”具有鮮明的中共執(zhí)政倫理色彩,它是人民群眾突破被知識(shí)精英和經(jīng)濟(jì)精英壟斷的官僚體制和“非政治化”的資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一“鐵籠”的社會(huì)主義民主實(shí)踐,通過(guò)信訪這個(gè)渠道,人民群眾的要求和聲音可以不經(jīng)過(guò)官僚機(jī)構(gòu)的過(guò)濾而直接傳遞到不同的層次,從而使政權(quán)的運(yùn)作始終處于鮮活狀態(tài),這就是社會(huì)主義以及“保持黨同人民群眾血肉聯(lián)系”的本然含義。

立法既是妥協(xié)和平衡的過(guò)程,也是不斷從理想回歸現(xiàn)實(shí)的過(guò)程,取消權(quán)利救濟(jì)類信訪和信訪治理功能是不現(xiàn)實(shí)的,回歸人民信訪也是一廂情愿的理想主義。因此,最終課題組達(dá)成共識(shí),有條件的保留信訪的三種功能。《條例(專家意見(jiàn)稿)》總則規(guī)定:“為了保障為人民群眾合理合法的利益訴求,促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員改進(jìn)工作,維持社會(huì)穩(wěn)定大局,根據(jù)憲法、法律和行政法規(guī),結(jié)合本省實(shí)際情況,制定本條例。”

更進(jìn)一步《條例(專家意見(jiàn)稿)》在各個(gè)章節(jié)也落實(shí)上述三個(gè)功能。

首先,為了落實(shí)信訪政治參與和溝通交流功能,單設(shè)一條規(guī)定信訪工作方法,“國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)話、調(diào)解、協(xié)商、聽(tīng)證和調(diào)查等方式傾聽(tīng)人民群眾意見(jiàn)、批評(píng)和投訴,接受人民群眾監(jiān)督,為人民群眾服務(wù)”,同時(shí)還規(guī)定了“各級(jí)人民代表大會(huì)代表可以通過(guò)定期參與國(guó)家機(jī)關(guān)的信訪工作,了解、反映人民群眾的意見(jiàn)”。

其次,權(quán)利救濟(jì)功不能取消,但是必須有所限制。對(duì)此,我們采用了如下制度設(shè)計(jì):其一,通過(guò)訴訪分離制度部分限制了信訪的權(quán)利救濟(jì)功能,避免信訪成為復(fù)議和訴訟的上級(jí)審理。其二,簡(jiǎn)化國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)辦理信訪事項(xiàng)程序,避免信訪程序的準(zhǔn)司法化規(guī)定。《條例(專家意見(jiàn)稿)》規(guī)定,“國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)建議、批評(píng)類信訪事項(xiàng)的處理意見(jiàn)為信訪事項(xiàng)終結(jié)處理意見(jiàn)”“人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民法院和人民檢察院的信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)投訴類信訪事項(xiàng)的處理意見(jiàn)為信訪事項(xiàng)終結(jié)處理意見(jiàn)”“生效信訪調(diào)解書(shū)的調(diào)解意見(jiàn)為信訪事項(xiàng)終結(jié)處理意見(jiàn)”;同時(shí),為與《信訪條例》銜接,規(guī)定“投訴請(qǐng)求類信訪事項(xiàng),行政機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)依照《信訪條例》實(shí)行辦理、復(fù)查、復(fù)核三級(jí)審查終結(jié)制度”。總之,在不違反上位法的前提下,盡量簡(jiǎn)化信訪工作機(jī)構(gòu)的信訪程序,最大程度避免出現(xiàn)信訪程序準(zhǔn)司法化的趨勢(shì)。

再次,為了更好地實(shí)現(xiàn)信訪的社會(huì)治理功能,《條例(專家意見(jiàn)稿)》注重暢通信訪渠道。例如為了突出國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)信訪人的服務(wù),規(guī)定建立聯(lián)合接訪工作場(chǎng)和平臺(tái)、規(guī)定下基層聽(tīng)取意見(jiàn)和接訪的“下訪”制度;對(duì)公開(kāi)信訪渠道信息、提供信訪咨詢服務(wù)、完善信訪信息共享機(jī)制、當(dāng)?shù)貒?guó)家機(jī)關(guān)代信訪人向上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送信訪事項(xiàng)、多人走訪可以預(yù)約作了規(guī)定;同時(shí),還規(guī)定了完善網(wǎng)絡(luò)信訪渠道,實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上信訪可查詢、可跟蹤、可督辦、可評(píng)價(jià)。

第二,劃定信訪事項(xiàng)與涉法涉訴事項(xiàng)的邊界。

針對(duì)大量涉法涉訴事項(xiàng)涌入信訪渠道,《條例(專家意見(jiàn)稿)》全面實(shí)施訴訪分離制度,這充分反映了運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)解決信訪工作的要求。《條例(專家意見(jiàn)稿)》對(duì)訴訪分離制度的規(guī)定有四個(gè)方面:首先,將應(yīng)當(dāng)納入法治軌道解決的十二項(xiàng)事項(xiàng)明確列舉,這樣就把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來(lái)。其次,在此基礎(chǔ)上,《條例(專家意見(jiàn)稿)》還分三條規(guī)定人大常委會(huì)、行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)的信訪受理范圍。再次,在訴訪分離后,為確保群眾訴求渠道的暢通,《條例(專家意見(jiàn)稿)》在“信訪事項(xiàng)受理”部分,分情況指示當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出,這樣就建立了涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序機(jī)制,就直接將這些事項(xiàng)與法定的處理程序銜接上了。此外,《條例(專家意見(jiàn)稿)》對(duì)按規(guī)定受理的涉及公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的涉法涉訴信訪事項(xiàng),收到的群眾涉法涉訴信件,應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)同級(jí)政法機(jī)關(guān)依法處理。

第三,區(qū)分人大、政府和法院、檢察院信訪工作的不同性質(zhì)和特點(diǎn),建立既統(tǒng)一又有差別的信訪程序和信訪終結(jié)機(jī)制。

首先,無(wú)論是投訴類信訪事項(xiàng),還是批評(píng)建議類信訪事項(xiàng),各級(jí)人大常委會(huì)、人民法院和人民檢察院信訪工作機(jī)構(gòu)的處理程序均為一級(jí)終結(jié)處理程序,規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)建議、批評(píng)類信訪事項(xiàng)的處理意見(jiàn)為信訪事項(xiàng)終結(jié)處理意見(jiàn)”,“人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民法院和人民檢察院的信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)投訴類信訪事項(xiàng)的處理意見(jiàn)為信訪事項(xiàng)終結(jié)處理意見(jiàn)”。其次,對(duì)建議、批評(píng)類信訪事項(xiàng),行政機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)的處理程序均為一級(jí)終結(jié)處理程序,規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)建議、批評(píng)類信訪事項(xiàng)的處理意見(jiàn)為信訪事項(xiàng)終結(jié)處理意見(jiàn)”;對(duì)投訴類信訪事項(xiàng),規(guī)定“行政機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)依照《信訪條例》實(shí)行辦理、復(fù)查、復(fù)核三級(jí)審查終結(jié)制度”。再次,規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)收到的投訴類信訪事項(xiàng),經(jīng)審查可以調(diào)解的,應(yīng)當(dāng)運(yùn)用調(diào)解方式處理。生效信訪調(diào)解書(shū)的調(diào)解意見(jiàn)為信訪事項(xiàng)終結(jié)處理意見(jiàn)”。

在特別程序方面,《條例(專家意見(jiàn)稿)》還創(chuàng)設(shè)性地規(guī)定了人大常委會(huì)的特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查程序,即“特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查程序依據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》確定”。此外,還規(guī)定了信訪公開(kāi)制度,“國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將信訪事項(xiàng)受理和辦理情況在網(wǎng)上信訪平臺(tái)公開(kāi)”。對(duì)公開(kāi)聽(tīng)證、公開(kāi)評(píng)議制度作了規(guī)定,要求邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、法律工作者、新聞媒體、相關(guān)專家與學(xué)者、社區(qū)代表等參加聽(tīng)證和評(píng)議。

最后,在具體程序方面,注重增強(qiáng)程序的可操作性。對(duì)信訪事項(xiàng)的受理、回避、建議意見(jiàn)的辦理、投訴的辦理、訴求類信訪事項(xiàng)的辦理、信訪調(diào)解、協(xié)調(diào)救助、信訪聽(tīng)證、辦結(jié)期限、復(fù)查、復(fù)核、核查等內(nèi)容作了詳細(xì)的規(guī)定。

第四,強(qiáng)化國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督和責(zé)任,引入人大監(jiān)督機(jī)制。

為了保障國(guó)家機(jī)關(guān)切實(shí)為群眾解決合理訴求,《條例(專家意見(jiàn)稿)》注重強(qiáng)化國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督和責(zé)任,使群眾問(wèn)題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。一方面,加強(qiáng)責(zé)任制度建設(shè),建立了四個(gè)責(zé)任制。一是信訪事項(xiàng)首辦責(zé)任制,要求首辦單位和具體承辦人規(guī)范辦理信訪事項(xiàng),及時(shí)解決問(wèn)題。二是建立主辦單位辦理責(zé)任制,由主辦單位牽頭辦理和統(tǒng)一答復(fù)信訪人,對(duì)于重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng),可以組織有關(guān)部門(mén)聯(lián)合辦理。三是建立重大信訪問(wèn)題倒查責(zé)任制,查清產(chǎn)生重大信訪問(wèn)題的原因并依法追究責(zé)任。四是建立信訪工作人員責(zé)任制,督促其認(rèn)真、耐心、負(fù)責(zé)地做好信訪工作。此外,還明確了督查督辦制度、改進(jìn)工作和完善政策建議、處分建議以及監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的方式,

值得一提的是,課題組嘗試引入人大監(jiān)督機(jī)制。由于信訪是黨和國(guó)家貫徹群眾路線的重要保障。信訪的人民性決定了它與人民代表大會(huì)制度有天然的內(nèi)在關(guān)聯(lián),各級(jí)人民代表大會(huì)理應(yīng)在信訪工作中發(fā)揮重要作用。《憲法》和《監(jiān)督法》都已賦予人民代表大會(huì)以監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出,“完善人大工作機(jī)制,通過(guò)詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切”。而信訪是啟動(dòng)人大監(jiān)督機(jī)制的重要引擎。考慮到現(xiàn)實(shí)和可操作性問(wèn)題,地方條例對(duì)人大制度應(yīng)采取謹(jǐn)慎態(tài)度,但可以作出指引性的規(guī)定,為信訪啟動(dòng)人大監(jiān)督的可能性留下一個(gè)切入口。

第五,注重源頭預(yù)防,建立有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制。

在起草過(guò)程中,是否要將預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制作為專章寫(xiě)入《條例(專家意見(jiàn)稿)》,也是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為,《條例(專家意見(jiàn)稿)》的主題是信訪,通過(guò)它討論非信訪行為,如社會(huì)矛盾預(yù)防與前置化解,并不合適,如果《條例(專家意見(jiàn)稿)》這樣規(guī)定,那意味著我們的《民事訴訟法》《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》都可以作如此規(guī)定。當(dāng)然反對(duì)意見(jiàn)并不是否定源頭預(yù)防的意義,反對(duì)者只是認(rèn)為,沒(méi)有必要專章規(guī)定這一問(wèn)題,理由是:信訪本身就是化解矛盾的方式,只要在信訪功能、信訪工作主體、信訪工作方法、工作程序等方面落實(shí)相關(guān)制度設(shè)計(jì),就能夠部分實(shí)現(xiàn)將矛盾化解在基層的目標(biāo)。

但是,最終起草者立足現(xiàn)實(shí),結(jié)合中央相關(guān)文件,從以下幾個(gè)方面規(guī)定了從源頭上預(yù)防和減少信訪問(wèn)題發(fā)生的工作制度。一是完善決策機(jī)制和程序,增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度。規(guī)定建立“人民建議征集制度”鼓勵(lì)和引導(dǎo)人民群眾對(duì)黨和政府工作獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策;規(guī)定“重大決策事項(xiàng)聽(tīng)證制度”;規(guī)定“重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”,把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為重大決策出臺(tái)的前置程序和剛性門(mén)檻。二是建立和完善矛盾糾紛排查調(diào)處和預(yù)警機(jī)制,加強(qiáng)信息匯集分析、整合調(diào)解資源、完善基層調(diào)解渠道、發(fā)揮基層組織和人大代表及政協(xié)委員作用、及時(shí)就地解決矛盾和糾紛。三是堅(jiān)持依法辦事。規(guī)定“運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛”,“嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制”,對(duì)于不作為、亂作為的,依法追究責(zé)任。四是規(guī)定了保障和改善民生力度。五是規(guī)定了改進(jìn)工作作風(fēng)。發(fā)揚(yáng)密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng),深入基層調(diào)查研究,解決突出問(wèn)題。

(初審:毛瑋)

[1] 作者劉誠(chéng)，女，中山大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，研究領(lǐng)域?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)、地方立法。E-mail:liuxiaoliu@163.com。本文系中山大學(xué)青年教師培育項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)1209013)成果。