社會保險權利救濟研究

林嘉

社會保險權利救濟研究

林嘉[1]

社會保險權是公民的一項基本權利，是社會保險救濟的權利基礎，其權能主要包括參保權、社會保險待遇請求權、信息知情權、監督權、損害賠償請求權和提請法律救濟的權利。目前我國的社會保險權利救濟模式主要是根據爭議主體的不同分別適用行政爭議程序和勞動爭議程序，這種分散式的權利救濟模式存在明顯的缺陷，直接影響社會保險權利救濟的實效。要科學構建我國社會保險權利救濟模式，就必須將社會保險爭議從勞動爭議中分離出來，建立一套獨立的社會保險爭議處理機制;加強社會保險行政處理及行政復議程序，將行政處理和行政復議程序作為訴訟的必經程序;并在條件成熟后建立專門的社會法院或社會法庭，獨立審理社會保險爭議案件，同時建立處理社會保險爭議的專門程序規制;建立一支專業的處理社會保險爭議的隊伍。此外，還應當妥善解決當前社會保險爭議處理中的爭議問題，譬如哪些社會保險爭議案件屬于人民法院勞動爭議受案范圍;社會保險爭議的時效如何起算;怎樣看待社會保險爭議中當事人之間“私了”協議的效力;等等。

社會保險權;救濟模式;爭議處理機制;程序規制

引言

社會保險權是公民的一項基本權利,2010年10月28日全國人大常委會通過了《社會保險法》,明確規定國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度,保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。要實現公民的社會保險權,除了通過立法對社會保險法律關系的權利義務進行配置和規范,建立有效的社會保險運行機制外,還必須建立完善的社會保險權利救濟體系。

一、社會保險權是社會保險救濟的權利基礎

權利是法律賦予人們實現其利益的一種力量,是“法律所允許的權利人為了滿足自己的利益而采取的、由其他人的法律義務所保證的法律手段”[1]孫國華主編《法理學》，北京:法律出版社，1995年，第388頁。。從權利的種屬和效力層級看,權利分為基本權利和派生權利、憲法權利和法律權利;從權利的形態看,權利分為應有權利、法有權利和實有權利。權利是利益實現的基礎,也是利益實現的正當性和合法性的來源。

社會保險權是指公民依法享有的在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下從國家和社會獲得物質幫助的權利。從權利來源來看,社會保險權是社會保障權的重要組成部分。社會保障權是我國憲法確認和保護的權利,是一種憲法權利。我國《憲法》第45條第1款規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”這個憲法條款被認為是規定了公民的社會保障權。社會保險權源于憲法規定的社會保障權,并被《社會保險法》進一步確立。《社會保險法》第1條規定:“為了規范社會保險關系,維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益,使公民共享發展成果,促進社會和諧穩定,根據憲法,制定本法。”第2條規定:“國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度,保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。”從上述條文的表述可見,《社會保險法》的立法目的是維護公民的社會保險權,其立法依據是我國《憲法》第45條規定的社會保障權。

從權利的屬性看,社會保險權屬于社會權。社會權與自由權相對,在國際人權法上,自由權即“公民權利和政治權利”,社會權即“經濟、社會和文化權利”。社會權(社會權利)又稱受益權、積極權利或社會基本權利,是一種請求國家積極作為的權利而非消極的防御國家的權利。[1]參見張千帆主編《憲法學》，北京:法律出版社，2004年，第217—218頁。所謂受益權,即“人民為一己之利益,請求國家為某種行為之權利”[2]林紀東:《比較憲法》，臺北:五南圖書出版公司，1980年，第247頁。,“實即人民獲受于國家的利益”[3]王世杰、錢端升:《比較憲法》，北京:中國政法大學出版社，1997年，第127頁。。聯合國《經濟、社會和文化權利國際公約》第9條規定:“本公約締約各國承認人人有權享受社會保障,包括社會保險。”社會保險權的實現需要國家承擔促進和提供等義務,需要國家通過立法、行政執法和司法等手段積極作為,因此社會保險權屬于基本人權中的社會權利。

法律明確規定公民享有社會保險權,意味著公民的社會保險權益可以通過法律的規制予以保障。依法參加社會保險的公民,在遭遇社會風險時,有權獲得相應的社會保險待遇或服務。

社會保險權的權能主要包括以下內容:

1.參保權,即參加社會保險的權利。按照我國《社會保險法》的規定,職工有權參加基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險;城鎮居民有權參加城鎮居民社會養老保險、城鎮居民基本醫療保險;農村居民有權參加農村社會養老保險、新型農村合作醫療保險。在勞動關系領域,參保權意味著勞動者有權請求用人單位履行登記、繳費義務,用人單位依法要對其全部職工承擔辦理社會保險登記和繳納社會保險費的義務。繳費范圍不僅指用人單位承擔的社會保險費份額,也包括職工承擔的份額。此外,勞動者也有權請求征繳主體履行職責。社會保險經辦機構負責社會保險登記手續的辦理,征繳主體負責社會保險費的征繳,這兩項法定職責均屬于公法義務。

2.社會保險待遇請求權。社會保險待遇請求權是指符合法律規定條件的被保險人,在遭受社會風險時,享有依據法律規定的程序請求給付主體依照有關規定提供社會保險待遇的權利。這是社會保險權的核心權能,也是整個社會保險法律關系的核心。社會保險待遇請求權的依據源于法律的規定。《社會保險法》第1條規定立法目的之一是為了“維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益”,第4條規定了“個人依法享受社會保險待遇”,第73條第2款規定“社會保險經辦機構應當按時足額支付社會保險待遇”。通過文義解釋、體系解釋和目的解釋,可以認為該法賦予了被保險人主觀權利——社會保險待遇請求權。[1]林嘉、張世誠主編《社會保險立法研究》，北京:中國勞動社會保障出版社，2011年，第45頁。根據社會保險項目的不同,社會保險待遇請求權具體可分為養老保險待遇請求權、醫療保險待遇請求權、工傷保險待遇請求權、失業保險待遇請求權、生育保險待遇請求權等。

3.信息知情權,即個人有權要求免費查詢核對社會保險的繳費記錄和請求提供社會保險相關的咨詢服務。《社會保險法》第4條第1款規定:“中華人民共和國境內的用人單位和個人依法繳納社會保險費,有權查詢繳費記錄、個人權益記錄,要求社會保險經辦機構提供社會保險咨詢等相關服務。”第74條第4款規定:“用人單位和個人可以免費向社會保險經辦機構查詢、核對其繳費和享受社會保險待遇記錄,要求社會保險經辦機構提供社會保險咨詢等相關服務。”

4.監督權,包括舉報、投訴的權利。《社會保險法》第4條第2款:“個人依法享受社會保險待遇,有權監督本單位為其繳費情況。”第82條第1款規定:“任何組織或者個人有權對違反社會保險法律、法規的行為進行舉報、投訴。”個人可以向社會保險行政部門、衛生行政部門、社會保險經辦機構、社會保險費征收機構和財政部門、審計機關等進行舉報、投訴。

5.損害賠償請求權。社會保險義務人不履行法定義務,給權利人造成損失的,社會保險權利人有權請求損害賠償。依照相關規定,用人單位拒絕或者遲延履行登記、繳費義務可能或者已經致使職工不能享受社會保險待遇或者享受的社會保險待遇減少的,應當承擔損害賠償責任,職工相應地享有損害賠償請求權。《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(三)》(法釋[2010]12號,2010年9月14日起施行)(以下簡稱《司法解釋(三)》)第1條規定:“勞動者以用人單位未為其辦理社會保險手續,且社會保險經辦機構不能補辦導致其無法享受社會保險待遇為由,要求用人單位賠償損失而發生爭議的,人民法院應予受理。”如果社會保險經辦機構和征繳主體沒有履行審核登記義務和征繳義務,職工也有權請求損害賠償。《社會保險法》第89條規定,社會保險經辦機構及其工作人員未履行社會保險法定職責,給個人造成損失的,依法承擔賠償責任。例如,社會保險經辦機構及其工作人員未履行社會保險法定職責、未將社會保險基金存入財政專戶、克扣或者拒不按時支付社會保險待遇、丟失或者篡改享受社會保險待遇記錄等社會保險數據和個人權益記錄等,給個人造成損失的,依法承擔賠償責任。被保險人由此獲得了損害賠償請求權。此外,《社會保險法》第92條還規定了被保險人信息泄露時的損害賠償請求權:“社會保險行政部門和其他有關行政部門、社會保險經辦機構、社會保險費征收機構及其工作人員泄露用人單位和個人信息的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;給用人單位或者個人造成損失的,應當承擔賠償責任。”

6.提請法律救濟的權利。在社會保險運行過程中,社會保險權人權利的實現,有賴于相對人合法的作為或不作為,一旦遭受權利侵害,有權提請法律救濟。社會保險費征繳或社會保險費給付過程中,作為行政主體的公法人在行使職權過程中的行政行為,大都直接關系到被保險人的社會保險權益,被保險人對這些行政行為應當享有提起行政救濟的權利。同時,個人也應當享有針對用人單位提請社會保險爭議處理的權利,以及要求社會保險行政部門或者社會保險費征收機構依法處理的權利。根據《社會保險法》第83條規定,個人認為社會保險費征收機構的行為侵害自己合法權益的,可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。個人對社會保險經辦機構不依法辦理社會保險登記、核定社會保險費或者侵害其他社會保險權益的行為,可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。個人與所在用人單位發生社會保險爭議的,可以依法申請調解、仲裁,提起訴訟。用人單位侵害個人社會保險權益的,個人也可以要求社會保險行政部門或者社會保險費征收機構依法處理。

二、社會保險權利救濟的途徑及現實困境

權利救濟是權利實現的重要保障。法律上所稱救濟,按《牛津法律大辭典》的解釋,“是糾正、矯正或改正已發生或業已造成傷害、危害、損失或損害的不當行為”[1]《牛津法律人辭典》，北京:光明日報出版社，1988年，第764頁。。從法理學看,權利的確認是權利救濟的前提,而權利救濟是權利主體享有權利的必要保障,離開權利救濟,法律所給予社會主體的權利就會是空洞的承諾,即所謂“無救濟無權利”。從社會保險權的實現看,雖然憲法確定了社會保障權,《社會保險法》及相關法規規定了勞動者及其他公民享有社會保險權,但這些權利是法律上抽象意義的權利,需要轉化為現實權利,即法律上的利益。在法定權利轉化為現實權利過程中,權利最容易遭受侵犯,或者是發生與他人的爭議。此時,必須有順暢公正的救濟途徑。

(一)我國現行的社會保險爭議處理程序

我國社會保險爭議處理程序主要分為兩種:一是對于勞動者個人與用人單位之間發生的社會保險爭議,納入勞動爭議處理范疇,適用“一調一裁兩審制”的勞動爭議處理程序。二是對用人單位或者個人與社會保險費征收機構、社會保險經辦機構發生的爭議,適用行政復議及行政訴訟的救濟程序。

之所以形成目前我國社會保險爭議處理程序之模式,我國勞動法和社會保障法的發展有著密切關系。相對而言,我國勞動法律制度的建立與發展先于社會保險制度的建立與發展。早在上世紀九十年代,《勞動法》的頒布就確立了我國勞動法律制度的基本框架,而與此同時,我國社會保險制度仍處在探索改革階段。最初的社會保險制度是在勞動關系的基礎上建立的,即當時社會保險主要適用于與用人單位建立勞動關系的勞動者,因而1994年《勞動法》第九章專章規定“社會保險和福利”。在此背景下,社會保險爭議自然而然地就被納入了勞動爭議的范圍。1993年國務院頒布的《企業勞動爭議處理條例》第2條規定,因執行國家有關工資、保險、福利、培訓、勞動保護的規定發生的爭議按照勞動爭議處理。1994年《勞動法》第73條規定勞動者在退休、患病、負傷、工傷殘、患職業病、生育、失業的情形下享受社會保險待遇。第77條規定,用人單位與勞動者發生勞動爭議,當事人可以依法申請調解、仲裁、提起訴訟,也可以協商解決。2007年《勞動爭議調解仲裁法》第2條規定,中華人民共和國境內的用人單位與勞動者發生的下列勞動爭議,適用本法:……(四)因工作時間、休息休假、社會保險、福利、培訓以及勞動保護發生的爭議。2010年《社會保險法》第83條第三款規定,個人與所在用人單位發生社會保險爭議的,可以依法申請調解、仲裁,提起訴訟。此外,最高法院關于審理勞動爭議的三個司法解釋也將勞動者與用人單位發生的社會保險爭議明確為勞動爭議的受案范圍。

除了勞動者與用人單位之間的社會保險爭議的處理程序外,我國也建立起了社會保險爭議的行政處理程序。2001年勞動和社會保障部制定了《社會保險行政爭議處理辦法》,其中第2條規定,本辦法所稱的社會保險行政爭議,是指經辦機構在依照法律、法規及有關規定經辦社會保險事務過程中,與公民、法人或者其他組織之間發生的爭議;第3條規定,公民、法人或者其他組織認為經辦機構的具體行政行為侵犯其合法權益,向經辦機構或者勞動保障行政部門申請社會保險行政爭議處理,經辦機構或者勞動保障行政部門處理社會保險行政爭議適用本辦法;第31條規定,申請人對勞動保障行政部門作出的行政復議決定不服的,可以依法向人民法院提起行政訴訟。《社會保險法》也明確規定了行政訴訟和行政復議程序,第83條第一、二款規定,用人單位或者個人認為社會保險費征收機構的行為侵害自己合法權益的,可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。用人單位或者個人對社會保險經辦機構不依法辦理社會保險登記、核定社會保險費、支付社會保險待遇、辦理社會保險轉移接續手續或者侵害其他社會保險權益的行為,可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

(二)社會保險權利救濟模式的現實困境

目前我國社會保險權利救濟模式中,主要是根據爭議主體的不同,分別適用行政爭議程序和勞動爭議程序,這種分散式的權利救濟模式存在明顯的缺陷,其直接影響社會保險權利救濟的實效:

1.將社會保險權利救濟納入勞動爭議的范疇,容易將公民的社會保險權與勞動權混淆,將社會保險權作為勞動權的一部分,這與現代社會保險法的理念不符。如上所述,社會保險權是憲法權利——社會保障權的重要組成部分,是公民的基本權利,是重要的生存權。“生存權的目的,在于保障國民能過人那樣的生活,旨在實際社會中確保人的尊嚴,其主要是保護幫助生活貧困者和社會的經濟上的弱者,要求國家有所‘作為’的權利。”[1][日]大須賀明:《生存權論》，北京:法律出版社，2001年，第16頁。換言之,生存權就是要求國家為國民積極干預和保護的權利。從生存權形成發展來看,生存權保障已成了現今國際社會普遍遵行的共同理念,并且形成了國家責任原則和無差別平等原則。[2]參見韓君玲《日本最低生活保障法研究(自序)》，北京:商務印書館，2007年，第3—4頁。我國《社會保險法》也明確規定了國家責任,即國家要建立社會保險制度,維持社會保險制度的運行,提供社會保險運行必要的財政支持,以實現公民的社會保險權。勞動權也是公民的一項基本權利,要實現公民的勞動權,除了建立必要的法律保障機制,國家更多的是一種促進的義務。

2.淡化了社會保險的強制性。雖然社會保險制度最早是與職業相關,即是在建立勞動關系的勞動者中建立,但隨著發展,社會保險適用的范圍已從勞動者擴大到社會的普通民眾,社會保險法也從勞動法中獨立出來成為社會保障法的重要組成部分。社會保險的特征之一是具有強制性,社會保險關系的主要內容是社會給付,社會給付包括物質給付、金錢給付和各種服務,其中物質給付、金錢給付具有財產性。社會保險受益人獲得的社會給付是依據法律的明確規定而非當事人的約定。雖然勞動關系中勞動報酬權也是一種有財產性質的權利,主要是由勞動者與用人單位之間建立勞動關系、勞動者基于勞動的事實而取得,但勞動報酬的多少主要取決于當事人之間勞動合同的約定。因而,社會保險權與勞動報酬權是兩種不同性質的權利。如果將社會保險爭議納入勞動爭議范圍,容易將具有財產性質的社會保險待遇與勞動報酬權等同,從而弱化了社會保險的強制性和法定性。

3.現行模式不利于勞動者社會保險權的實現。首先,把社會保險爭議納入勞動爭議范圍,使社會保險爭議的申訴時效完全同于勞動爭議申訴時效。仲裁時效短是勞動爭議處理的特點,之前我國《勞動法》規定勞動爭議仲裁時效為60天,《勞動爭議調解仲裁法》將申請仲裁時效修改為一年。但對于社會保險爭議來說,一年的時效過短了,不利于對社會保險權人的保護。其次,現行法律規定,用人單位未給勞動者繳納社會保險或未支付社會保險待遇,屬于勞動爭議。實踐中用人單位未給勞動者繳納社會保險或不支付社會保險待遇主要的過錯在用人單位,是用人單位的違法行為所致。但同時,社會保險法具有很強的公法性,社會保險費的繳納是用人單位的法定義務,政府社會保險費征收機構也負有追繳社會保險費的法定義務,政府社會保險行政管理機構是追繳社會保險費的責任主體。如果用人單位不繳納社會保險費,政府社會保險行政管理機構怠于監管,那意味著政府社會保險行政管理機構行政不作為,要承擔相應的法律責任。而將社會保險爭議看作勞動爭議,一旦發生時效屆滿或用人單位沒有責任能力等,則勞動者的社會保險權利難以通過法律途徑得到救濟。同時也使得政府社會保險行政管理機構免除了其應承擔的責任,結果是由勞動者來承擔單位的違法行為和行政機關行政不作為的責任。第三,對一部分退休人員來說,如果與原用人單位之間有社會保險爭議,則無法通過勞動爭議程序獲得法律救濟。勞動爭議一般指勞動關系雙方因勞動權利和勞動義務發生分歧而產生的爭議,而退休人員與原用人單位已沒有勞動關系,因此已不能作為適格的勞動爭議主體。其與原用人單位因社會保險發生的爭議能否按勞動爭議起訴呢?根據2001年《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》(法釋[2001]14號,2001年4月30日起施行)(以下簡稱《司法解釋》)第1條規定,勞動者退休后,與尚未參加社會保險統籌的原用人單位因追索養老金、醫療費、工傷保險待遇和其他社會保險費而發生的糾紛,應屬于勞動糾紛。如果不屬于“尚未參加社會保險統籌的原用人單位”,則不在該受案范圍之內。對這部分勞動者而言,如果與原用人單位有社會保險爭議,則連訴權也被剝奪了。

三、公民社會保險權利救濟的路徑選擇

(一)外國社會保險權利救濟模式的比較分析

社會保險制度起源于德國,經過100多年的發展,目前西方各國已普遍建立起了相對成熟的社會保險制度。在社會保險權利救濟上,許多國家都有本土經驗,建立了有利于公民社會保險權利實現的救濟途徑。以下僅就德國、法國、日本的模式做一些比較分析。

1.德國。當發生社會保險爭議時,德國采取復議前置辦法,社會保險當事人對由社會保險經營機構、勞工部門等機構行做出的處理不服的,必須先向這些機構設立的復議委員會申請審查,待復議委員會作出復議決定后再向社會法院提起訴訟。1953年9月德國頒布了《社會法院法》,對社會法院的特殊審判權和組織機構等作了專門規定。按照該法規定,在德國設立專事社會法司法的社會法院,對于公法上的疾病保險、護理保險、年金保險、勞動促進和失業保險、事故保險、農民老年保障、子女津貼法、戰爭受損害者供養等領域發生的爭議行使管轄權。[1]參見[德]霍爾斯特·杰格爾《社會保險入門——論及社會保障法的其他領域》，劉翠宵譯，北京:中國法制出版社，2000年，第177頁。。隨著《社會法院法》的頒布實施,社會法院從行政法院體系中分離出來而成為獨立的專門法院體系。

按照法律規定,德國的社會法院分設三級。一是基層社會法院。全德共設基層社會法院86個,它們各自負責本轄區內社會保障方面的爭議案件的審理。基層社會法院的各個專業法庭由一名職業法官和兩名名譽法官組成。二是州社會法院。全德共設州社會法院16個,即每個州都設有一個州社會法院。州社會法院負責對不服基層社會法院裁判的上訴案件的審理,因此也稱上訴社會法院。州社會法院所屬的各個專業法庭由三名職業法官(其中一名為首席法官)和兩名名譽法官組成。三是聯邦社會法院。它是德國處理社會保障爭議案件的最高審判機關。聯邦社會法院負責對有關社會保障爭議案件的復審,因而又稱為復審社會法院。在一定的意義上講,它是審判監督機關。這種復審,雖是根據當事人的申訴進行,但它是一種法律審,即只對原裁判在適用法律方面是否有誤進行復查審理,不負責對事實認定方面的復查,其結果只能是撤銷原裁判并將案件發回州社會法院重審。在復審程序中,當事人必須委托訴訟代理人代理訴訟活動。雇員一方,既可以委托律師,也可以委托工會的法律顧問代理訴訟。這與初審、上訴審明顯不同,初審、上訴審程序中,當事人既可委托代理人代理訴訟,也可以自己親自出庭訴訟。實踐中,復審案件數大概占上訴案件數的1/10。在聯邦社會法院審理案件中,如果遇有特殊案件,可組成大法庭審理。大法庭由聯邦社會法院首席法官、6名職業法官、4名名譽法官組成。全德社會法院系統的職業法官約有1000名,其中,聯邦社會法院有職業法官47名,名譽法官110名,下屬專業法庭14個,另有工作人員200人。

州社會法院的職業法官由各州的司法部長任命,實行終身任職制。聯邦社會法院的職業法官由聯邦法官選舉委員會選舉產生,并同樣實行終身制。法官選舉委員會由各州的16名司法部長和聯邦議會派出的16名成員組成。名譽法官由各州政府或受委托的機構根據提名聘用,聘用期為4年。提名名單是由工會、雇主協會、醫療保險機構醫生聯合會、醫療保險機構和殘疾人協會根據各名譽法官所從事的審判業務領域而確定。[1][德]霍爾斯特·杰格爾《社會保險入門——論及社會保障法的其他領域》，劉翠宵譯，北京:中國法制出版社，2000年，第170頁。

2.法國。法國社會保險爭議處理機制追求簡捷、高效,其處理社會保險爭議的機構和程序主要有:第一,調解程序。社會保障行政管理委員會內設調解委員會,發生社會保險爭議,應先向該調解委員會提出調解請求,調解委員會的成員一半來自該申請人職業類別的行政管理員,另一半來自其他職業的行政管理員。調解委員會實際上屬于復議程序。第二,社會保障事務法庭。社會保障事務法庭是1989年根據相關法律設立的,是行政法院內部專門處理社會保障爭議的機構。該法庭審理社會保險爭議案件一般采取和解方式結案。第三,上訴法院社會庭。如果當事人不服社會保障事務法庭的判決,可以向上訴法院社會庭提出上訴。上訴法院社會庭根據案件情況作出二審判決。第四,最高法院的申訴。如果當事人不服上訴法院社會庭的二審判決,可以向最高法院提出申訴,最高法院可以對一、二審判決審查并作出終審判決。

3.日本。日本處理社會保險爭議主要有三個層次:社會保險審查機構審查處理、社會保險審查會審查處理和法院司法審查。日本《行政不服審查法》規定了行政不服審查制度。行政不服審查制度作為一項極具日本特色的制度,其作用在于對“關于行政廳的違法或不當的處分及其他行使公權力的行為,通過對國民開設行政廳的不服申訴途徑,通過簡易而迅速的程序,以謀求國民的權利利益救濟,同時確保行政的公正運行”[1]魯凈凈:《和諧社會建設中的行政裁決研究》，登載于110法律咨詢網，網址:http://www.110.com/ ziliao/article-157408.html，訪問時間:2014年6月10日。。對社會保險爭議,申請人必須先向社會保險審查機構提出請求,經社會保險審查機構審查后作出處理決定;申請人不服社會保險審查機構審查決定的,可以向社會保險審查會提出上訴,非經社會保險機構審查會對審查請求或者再審查請求的裁決不得提起。《日本健康保險法》(1998年修改)第80條規定:“對社會保險者資格、報酬標準、保險給付的處分不服者,向社會保險審查機構提出審查請求,對其決定不服者,得向社會保險審查會提出再復查請求。”第83條規定:“對第80條第1款及第81條規定的處分的取消之訴,非經社會保險審查會對該審查請求或者再審查請求的裁決不得提起。”《日本厚生年金保險法》(1990年修改)第90條規定:“對社會保險者資格、報酬標準、保險給付的處分不服者,向社會保險審查機構提出審查請求,對其決定不服者,得向社會保險審查會提出再復查請求。”第91條規定:“對第90條第1款及第91條規定的處分的取消之訴,非經社會保險審查會對該審查請求或者再審查請求的裁決不得提起。”社會保險爭議當事人對社會保險審查會裁決不服的,可以向法院提起訴訟。日本法院(即裁判所)包括最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所、家事裁判所和簡易裁判所。日本沒有專門的行政法院和社會法院,對社會保險爭議處理是由普通裁判所管轄和審理。[2]江建中:《日本的裁判所系統》，登載于日本法在線，網址:http://www.japanlawinfo.sdu.edu.cn/html/ xianfa/20071201/-108.html，訪問時間:2014年6月10日。

從上述三國處理社會保險爭議程序看,可以歸納以下幾個特點:第一,設有專門的社會保險爭議處理程序,該程序有別于勞動爭議程序和行政爭議程序,是為專門處理社會保險爭議而設置的。第二,有專門的社會保險爭議處理機構,德國和法國除了有專門的社會保險行政復議機構,還設有專門的社會法院或社會法庭來處理社會保險爭議,社會法院或社會法庭有一套有別于普通法院的處理程序和專業審判人員。日本盡管沒有專門的社會法院,但建立了比較完備的社會保險審查機構,即行政處理機構,使大部分案件在行政程序上得以解決。第三,采取行政程序先行,一般將行政審查復議作為法院處理社會保險爭議的前置程序。如德國《社會法院法》規定,當事人提起社會保險爭議的訴訟必須以有關社會保險機構作出處理決定,并經過復議程序為前提。當事人在有關社會保險機構作出處理決定后,對決定不服的,可以在接到行政決定書之日起1個月之內向有關部門申請復議。如果對復議結果仍然不服,當事人才可向社會法院起訴。日本也規定,社會保險爭議須經社會保險審查機構處理,當事人只有對社會保險審查會裁決不服的,才可以向法院提起訴訟。

(二)建立我國社會保險救濟途徑的思考

社會保險具有社會權的屬性,與一般民事權利與行政權利不同,將社會保險權利的訴爭套用勞動爭議與社會保險行政爭議處理,不但不利于爭議的解決,而且有悖于社會保險權利設置的法律目的。從世界各國社會保險爭議及其發展趨勢看,整合解決爭議資源,完善處理機構職責,實行解決爭議專業化是各國主要做法。而且,從實體法與程序法關系看,實體法是目的,程序法是手段,程序必須圍繞實體來展開和構建。

對于構建我國社會保險權利救濟模式,有以下幾點建議:

1.將社會保險爭議從勞動爭議中分離出來,建立一套獨立的社會保險爭議處理機制。社會保險法和勞動法從法律屬性看都屬于社會法的范疇,但它們是兩個獨立的法律部門,有各自的特點和法律原則。從法律關系主體看,勞動關系主要是勞動者與用人單位之間建立,社會保險關系涉及勞動者或公民、用人單位、社會保險經辦機構、政府行政主管部門等,社會保險受益主體除建立勞動關系的勞動者之外還包括沒有勞動關系的普通公民,也就是說,社會保險關系中受益主體范圍遠大于勞動關系的勞動者;從法律特征看,社會保險具有強制性特征,它必須通過立法強制實施,從參保人、保險費的繳納、社會保險待遇的取得等都是由法律強制性規定的;而勞動法則是強制性規范與任意性規范的結合,除勞動標準、經濟補償金等內容由國家強制性規定外,勞動合同約定的內容更多是任意性規范,可以由當事人自由協商。因此,將社會保險爭議納入勞動爭議范圍并不是一種科學合理的分類。況且,如果不能認定勞動關系,則不能通過勞動爭議程序來處理,會把社會保險爭議人為地割裂開來,也不利于建立統一的社會保險權利救濟體系。

2.加強社會保險行政處理及行政復議程序,將行政處理和行政復議程序作為訴訟的必經程序。社會保險法屬于社會法范疇,但與勞動法相比其更偏向于公法,具有很強的公法性。如德國社會法的行政程序基本上是依照普通的行政程序法[1][德]霍爾斯特·杰格爾《社會保險入門——論及社會保障法的其他領域》，劉翠宵譯，北京:中國法制出版社，2000年，第170頁。。由于社會保險制度的運行和監管都是由社會保險行政機構來承擔的,督促用人單位繳費也是行政機構的職能,不能將責任完全轉嫁給勞動者。因此,社會保險行政機關在社會保險運行中應發揮重要作用。應當建立專門的處理社會保險爭議的行政調解委員會和行政復議委員會,對于勞動者與用人單位發生的社會保險爭議經行政調解委員會處理,不服調解的再向法院起訴;而對于勞動者和用人單位與社會保險經辦機構發生的爭議,經社會保險行政復議委員會來處理,不服行政復議的再向法院起訴。

3.條件成熟后建立專門的社會法院或社會法庭,獨立審理社會保險爭議案件,同時建立處理社會保險爭議的專門程序規制。社會保險法具有社會法的屬性,有其獨特的法律原則,同時專業性、技術性和政策性很強。目前我國社會保險爭議的司法解決分屬于民事法庭和行政法庭,運用的是傳統意義上的私法權利和公法權利的救濟模式,忽視了社會保險法作為社會法的本質和特點,不符合社會保險權利救濟的內在規律,也不利于對社會保險權利的有效救濟。因此,從長遠看,應當考慮建立專門的社會法院或社會法庭,獨立地審理社會保險爭議案件;同時,應當建立專門的處理社會保險爭議的程序規則,在訴訟時效、舉證責任、簡易程序等方面作出特別規定,以利于公民社會保險權的實現。

4.建立一支專業的處理社會保險爭議的隊伍。由于社會保險的專業性很強,在處理社會保險爭議時,要求社會保險行政委員會委員或法官要有很好的社會保險專業背景和法律背景,以便迅速地處理相關爭議案件。要建立獨立的處理社會保險爭議案件的行政和司法程序,必須建立起專業的處理社會保險爭議的隊伍。

四、目前社會保險爭議處理中的幾個爭議問題

(一)哪些社會保險爭議案件屬于人民法院勞動爭議受案范圍

根據《勞動爭議調解仲裁法》第2條的規定,因社會保險發生的爭議屬于勞動爭議,可以按勞動爭議的程序來處理。但長期以來,人民法院是否受理社會保險爭議案件一直存有爭論,尤其是勞動者要求用人單位補繳社會保險費的爭議。對此司法實踐有幾種不同的做法:一是社會保險爭議案件一律不受理。理由是根據我國《社會保險費征繳暫行條例》第26條規定:“繳費單位逾期拒不繳納社會保險費、滯納金的,由勞動保障行政部門或者稅務機關申請人民法院依法強制征繳。”也就是說,征繳社會保險費是行政部門的責任,用人單位不給勞動者繳納社會保險費,社保行政部門可以依法強制征繳。安徽省高級人民法院出臺的《關于審理勞動爭議案件若干問題的意見》就規定:依法律、行政法規、政策規定用人單位必須為勞動者辦理社會保險而未予辦理,或用人單位拖欠應繳的社會保險費用,勞動者為此起訴的,不予受理。二是選擇性受理,即法院對一部分社會保險爭議案件,一部分受理,一部分不受理。例如,法院只受理因用人單位沒有為勞動者繳納社會保險,勞動者起訴由用人單位承擔損害賠償責任的案件。三是涉及社會保險爭議的案件予以受理,主要理由是根據《勞動爭議調解仲裁法》的規定,社會保險爭議案件應當由法院受理。

之所以出現各地法院對待社會保險爭議的態度不一,主要的原因一方面是社會保險爭議較為復雜,其發生爭議的原因有很強的時代背景,即城鄉二元結構導致農村勞動力向城鎮轉移的障礙。我國社會保險制度長期處在改革階段,各地出臺了不同政策,時過境遷,現在要解決歷史遺留的問題有很大的難度。另一方面是立法的不完善,尤其是最高人民法院先后出臺了幾個司法解釋使得社會保險的受案范圍難以明確。2001年《司法解釋》第2條規定,勞動者退休后,與尚未參加社會保險統籌的原用人單位因追索養老金、醫療費、工傷保險待遇和其他社會保險費而發生的糾紛,人民法院應當受理。該條規定主要是強調勞動者退休后與尚未參加社會保險統籌的原用人單位之間發生的社會保險爭議法院應當受理,但時至今日,這類案件很少再發生,因為現在不參加社會保險統籌的單位幾乎不存在。2006年《司法解釋(二)》第5條規定,勞動者與用人單位解除或者終止勞動關系后,請求用人單位返還其收取的勞動合同定金、保證金、抵押金、抵押物產生的爭議,或者辦理勞動者的人事檔案、社會保險關系等移轉手續產生的爭議,經勞動爭議仲裁委員會仲裁后,當事人依法起訴的,人民法院應予受理。第7條規定,勞動者請求社會保險經辦機構發放社會保險金的糾紛不屬于勞動爭議。這條規定明確法院受理的社會保險爭議案件主要是涉及后合同義務中人事檔案、社會保險關系移轉手續的糾紛,同時也明確了勞動者請求社會保險經辦機構發放社會保險金的糾紛法院不受理。2010年《司法解釋(三)》第1條規定,勞動者以用人單位未為其辦理社會保險手續,且社會保險經辦機構不能補辦導致其無法享受社會保險待遇為由,要求用人單位賠償損失發生爭議的,人民法院應予受理。該條款只規定了涉及因無法補辦社會保險而要求用人單位賠償損失的爭議,法院應當受理,而其他的社會保險爭議是否受理沒有明確。司法解釋的規定將法院受理的社會保險爭議局限于某一些種類,從而排除了法院受理其他社會保險爭議案件。

我們認為,法院將大量社會保險爭議案件拒之門外是不合適的,一是司法解釋的規定與我國現行法相矛盾,按照《勞動爭議調解仲裁法》的規定,因社會保險發生的爭議屬于勞動爭議;《社會保險法》第83條也明確規定,個人與所在用人單位發生社會保險爭議的,可以依法申請調解、仲裁,提起訴訟。法律明確規定為“因社會保險發生的爭議”,而且是“個人與用人單位發生的社會保險爭議”,如果法院受理案件完全依照司法解釋界定的范圍,很顯然是與法律相沖突的。二是使得許多勞動者發生社會保險爭議后投訴無門,無法尋求司法途徑的救濟,最終使勞動者的社會保險權利難以得到保障。

(二)社會保險爭議的時效如何起算

關于社會保險爭議的時效問題,主要有兩種不同的觀點:一是認為社會保險是一種強制保險,其目的在于國家通過強制用人單位和勞動者繳納社會保險,使勞動者在年老、患病等情形下能獲得必要的物質保障,繳納社會保險費是用人單位和勞動者的法定義務,因此,社會保險爭議不應受時效的限制;二是認為社會保險爭議是勞動爭議,應當按照法律關于勞動爭議時效來執行。

從目前仲裁和司法審判實踐看,基本上是按照勞動爭議的時效來執行。根據《勞動爭議調解仲裁法》第27條第一款規定:“勞動爭議申請仲裁的時效期間為一年。仲裁時效期間從當事人知道或者應當知道其權利被侵害之日起計算。”27條第四款規定:“勞動關系存續期間因拖欠勞動報酬發生爭議的,勞動者申請仲裁不受本條第一款規定的仲裁時效期間的限制;但是,勞動關系終止的,應當自勞動關系終止之日起一年內提出。”該法將申請仲裁時效從原來的60天延長為一年,第四款的規定將不受一年仲裁時效限制的情形似乎僅限于勞動關系存續期間拖欠勞動報酬發生的爭議。所以,在具體的仲裁和司法實踐中,有些地方對于勞動者提起的有關追繳社會保險費的請求,仲裁機構和法院均只支持勞動者提起訴訟前一年的社會保險費。這種做法是典型的機械理解法律和不恰當地適用法律。社會保險權是勞動者的一項基本權利,繳納社會保險費是用人單位和勞動者的法定義務。在勞動關系存續期間,用人單位必須為勞動者繳納社會保險費,政府社會保險行政機構也有監督用人單位繳納的法定責任。如果用人單位沒有為勞動者繳納社會保險費,則用人單位違反了法律規定,而且這種違法事實是處于持續狀態,不能用時間或者時效把它割裂開來,否則,時效就成了用人單位規避違法責任的合法借口。

權利救濟并不是單純停留機會和時間表層,因為“救濟是對規范鏈條斷裂的縫合,是維護法律秩序的制度裝置”[1]陳炎光:《公民權利救濟論》，北京:中國社會科學出版社，2008年，第21頁。。時效制度是為了督促當事人行使權利,是為了實體權利的有效實現。因此,如果在勞動關系存續期間,用人單位沒有給勞動者繳納社會保險,這是一種持續的違法或侵權狀態,應當比照《勞動爭議調解仲裁法》第27條第4款的規定,不受第一款規定的仲裁時效的限制。也就是說,在勞動關系存續期間,用人單位不能舉證已繳納社會保險的,勞動者起訴要求繳納,用人單位必須為勞動者繳納社會保險;勞動關系終止后,勞動者有權在一年內提出申請,請求用人單位補繳勞動關系存續期間的社會保險費。

在社會保險爭議中,時效是一個非常重要的問題。從某種意義上說,它關系到人的生存和尊嚴。社會保險權作為社會保障權的重要組成部分,屬于生存權的范疇,影響一個人的生活狀態和生活尊嚴,而時效制度關系到權利取得、變更和消滅。就社會保險權而言,社會保險權取得、變更和消滅會嚴重影響人的生活狀態和生活尊嚴,權利人一旦因時效問題而喪失權利,就可能使他無法享有社會保險權,從而失去必要的生活保障。因此,對社會保險爭議時效的設置應當基于對生存權的保護來考慮。目前我國社會保險爭議時效的規定主要依照《勞動爭議調解仲裁法》《行政復議法》《行政訴訟法》《社會保險行政爭議處理辦法》等相關規定執行,存在的主要問題有:一是《社會保險法》沒有獨立規定社會保險爭議的時效制度,使得法院在處理社會保險爭議時只是簡單地適用《勞動爭議調解仲裁法》和《行政訴訟法》的相關規定,不符合解決社會保險爭議的要求;二是社會保險爭議的時效過短,一般是一年,同于勞動爭議,短于普通的民事爭議,一旦超過時效,就意味著失去勝訴的權利,這對社會保險權利的保護是不利的;三是在社會保險行政爭議的時效規定中,缺乏中斷和延長時效的規定,沒有充分考慮實踐中行使權利出現的各種情形,不利于權利的行使。

對于社會保險時效制度的完善,應當從以下幾方面考慮:(1)社會保險時效制度應當基于社會保險權作為基本人權即生存權的角度來設置。國家建立社會保險制度,就是為了保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下可以獲得必要的物質幫助。社會保險具有強制性,法律明確規定用人單位要為勞動者繳納社會保險,如果用人單位沒有履行法定義務,勞動者主張權利因時效過短而超過,導致無法獲得勝訴權利,則勞動者因用人單位的違法行為無法參加社會保險,也無法通過司法程序尋求法律救濟。(2)社會保險爭議的時效不應簡單地適用勞動爭議的時效制度或者行政訴訟的時效制度,應當建立起適用社會保險爭議特點的獨立的社會保險時效制度。(3)既要注重效率也要注重權利的保護。可以考慮對于社會保險行政機關追繳社會保險費、滯納金,或勞動者要求補繳社會保險費的,規定時效為二年;對于勞動者主張社會保險待遇給付的,規定時效為四年。

(三)在社會保險爭議中，怎樣看待當事人之間“私了”協議的效力

在社會保險爭議中,出現了一些當事人私下簽訂有關社會保險內容的協議,而后一方反悔,申請仲裁或者起訴到法院要求重新審理。例如:用人單位與勞動者約定由勞動者自己繳納社會保險費,用人單位將相關的社保費用作為工資的一部分支付給勞動者;或者當工傷事故發生后,用人單位與勞動者就工傷賠償達成私了協議。對于因這類協議發生的糾紛,申請仲裁或起訴到法院,應該如何處理?

對于當事人約定由勞動者自己上社會保險,用人單位將相關的社會保險費作為工資的一部分支付給勞動者,協議是否有效,有兩種不同的意見。一種意見認為無效,因為給勞動者繳納社會保險費是用人單位的法定義務,協議違反了法律的強制性規定,應認定為無效;另一種意見認為有效,因為協議是雙方當事人約定的,是雙方自愿協商的結果,用人單位已經將社會保險費支付給勞動者,勞動者可以按照靈活就業人員參加社會保險,如果裁決用人單位補繳社會保險費對用人單位不公平。對于這類爭議,我們認為,應當支持第一種意見。理由如下:第一,該爭議涉及勞動者的社會保險權,社會保險權的憲法權利是社會保障權的重要組成部分,是否繳納社會保險費對于勞動者享受社會保險待遇至關重要,尤其養老保險必須繳費滿15年、達到退休年齡后才能領取。如果勞動者繳費不滿15年,退休后則不能享受社會保險待遇。第二,用人單位為勞動者繳納社會保險費是其法定義務。根據《社會保險法》第58條的規定,用人單位應當自用工之日起三十日內為其職工向社會保險經辦機構申請辦理社會保險登記。第84條規定,用人單位不辦理社會保險登記的,由社會保險行政部門責令限期改正;逾期不改正的,對用人單位處應繳社會保險費數額一倍以上三倍以下的罰款,對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五百元以上三千元以下的罰款。因此,如果用人單位通過與勞動者簽訂協議的方式規避社會保險登記、繳費的義務,違反了法律的強制性規定,該協議應當認定為無效。第三,對于與用人單位建立了勞動關系的勞動者,是不允許以個人身份參加社會保險。我國《社會保險法》規定,無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險和基本醫療保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險、基本醫療保險,由個人繳納基本養老保險和基本醫療保險費。也就是說,除非是非全日制從業人員,法律的規定排除了有勞動關系的勞動者以個人身份參加社會保險。第四,對于認定協議無效會否對用人單位不公平。由于用人單位違反了國家法律強制性規定,應當承受對其不利的后果。對于認定協議無效,用人單位要為勞動者補繳社會保險的同時,能否要求勞動者退還作為工資支付的社會保險費。我認為,除非能證明勞動者有惡意,否則不應當支持。

對于用人單位與勞動者達成的工傷賠償的私了協議,不能一概而論,要視具體情形。第一,如果工傷事故發生后,用人單位沒有向相關主管部門報告,也沒有向勞動部門申請工傷認定,與勞動者達成私了協議,則該協議沒有效力。根據《勞動法》第57條規定,國家建立傷亡事故和處理制度,縣級以上各級人民政府勞動行政部門、有關部門和用人單位應當依法對勞動者在勞動過程中發生的傷亡事故和勞動者的職業病狀況進行統計、報告和處理。《安全生產法》第70條規定,生產經營單位發生生產安全事故后,應按照國家有關規定立即如實報告當地負有安全生產監督管理職責的部門,不得隱瞞不報、謊報或者拖延不報,不得故意破壞事故現場、毀滅有關證據。《工傷保險條例》第17條規定,職工發生事故傷害或者按照職業病防治法規定被診斷、鑒定為職業病,所在單位應當自事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起30日內,向統籌地區社會保險行政部門提出工傷認定申請。因此,發生工傷事故向有關安全主管部門報告并向社會保險行政部門申請工傷認定是用人單位的法定義務。如果用人單位違反國家法律強制性規定,私下與勞動者達成賠償協議,該協議無效。第二,如果經社會保險行政部門認定為工傷后,雙方當事人經平等協商,達成了賠償協議,不存在欺詐、脅迫或者乘人之危的情形,可以認定該協議有效。協商和調解都是處理勞動爭議的重要程序,這兩種程序都以雙方當事人達成和解協議為成功標志,否則進入仲裁或訴訟程序。根據《司法解釋(三)》第10條規定,勞動者與用人單位就解除或者終止勞動合同辦理相關手續、支付工資報酬、加班費、經濟補償或者賠償金等達成的協議,不違反法律、行政法規的強制性規定,且不存在欺詐、脅迫或者乘人之危情形的,應當認定有效。第三,對于第二種情況下達成的和解協議,如果賠償的數額明顯低于法定標準,或者還有應當賠償而沒有賠償的項目,當事人請求變更或者撤銷,法院應當支持。根據《司法解釋(三)》第10條第二款規定,前款協議存在重大誤解或者顯失公平情形,當事人請求撤銷的,人民法院應予支持。至于什么是重大誤解或者顯失公平,應當根據個案由法官來裁定。

(初審:王歡歡)

[1] 作者林嘉，女，中國人民大學法學院教授、博士生導師、院黨委書記兼副院長，中山大學法學學士、中國人民大學法學碩士、中國人民大學法學博士，中國人民大學勞動法和社會保障法研究所所長，兼中國法學會社會法學研究會常務副會長、中國法學會勞動法學研究會副會長等，研究領域為民商法、勞動法和社會保障法等，代表作有《社會保障法的理念、實踐與創新》、《勞動就業法律問題研究》等，E-mail:linjiaruc@163.com。