提高農村社區公共產品供給水平的路徑探析

中國財經出版傳媒集團 宋艷波

一、農村社區及公共產品供給的內涵與特征

隨著國內外學者對社區這一概念探索研究的不斷深入，農村社區對我們來講已不是一個全新的概念。德國社會學家滕尼斯從社會經濟視角出發，指出“農村社區是指在村莊范圍內，村民依靠彼此間緊密的社會關系和社會屬性所形成的生活共同體”。不同于自然村，它可以是一個或多個自然村，也可以是一個大的自然村劃分為幾個農村社區，農村社區具有以下四個特征：第一，鄰里關系認同感和親密感強烈；第二，以村莊為地域依托；第三，公共設施配套體系健全；第四，文化價值認同感一致性強。

農村社區的健康可持續發展，離不開完善的社區服務和高效的事務管理，具體包括為全體社區居民提供的基礎設施、醫療保健和福利保障以及各類社區事務管理等。因此，農村社區公共產品就是指共同促進農村社區經濟發展的基本產品和服務的總稱。和一般公共產品相比，農村社區公共產品的供給受血緣、地緣和宗教等因素影響更為深刻。

二、農村社區在公共產品供給過程中的積極作用

受歷史、體制和現實因素的長期作用，中國農村公共產品供給形成了當前“以政府為中心”的一元供給體制，但是隨著經濟多元化的發展，這一太過剛性而缺乏彈性的供給體制已經不能適應農村社會和農村居民對公共產品的需求多元化趨勢。農村社區在公共產品供給中的作用，可以從以下方面分析：一是政府層面。由于存在財力不足、投入有限，以及政府在公共產品供給方面存在自己偏好等缺陷，所以需要農村社區來彌補。二是企業、NPO等社會組織和團體層面。它們有為農村社會公共產品供給貢獻財力、智力的意愿，這時就需要農村社區發揮其作用，整合以上優質資源，挖掘以上主體在提升農村公共產品供給水平方面的潛力。三是農村居民自身層面。農村居民對公共產品的需求日趨復雜多樣，但缺乏表達需求的途徑，農村社區可以發揮其紐帶和橋梁作用，保證農村居民需求和政府供給同步對應，避免不必要的資源浪費。

三、當前農村社區公共產品供給現存問題

(一)供給總量不足。

1.涉及農村經濟持續健康發展的農村大型基礎設施建設不足，比如大型水利水電、農業機械化和現代化生產工具等方面。

2.事關農村居民切身利益的社區服務體系不完善，比如社區醫療保障、劇院文娛設施等方面。

(二)供給結構不均衡。

1.需求大于供給的公共產品。(1)和農民生產、生活直接相關的公共產品供給不足。生產方面主要體現在鄉村道路、農業新科技和農產品市場信息等方面；生活方面主要體現在農村劇院、體育場所、培訓學校等方面。(2)促進農村可持續發展的公共產品供給短缺。突出體現在：一是基礎教育發展滯后，投入不足導致農村人口文化科技素質低，影響了新科技的衍生和推廣，進而影響了生產力的提高；二是醫療衛生事業落后，主要有醫療衛生資源落后和醫療合作制度弱化。

2.供給大于需求的公共產品。這類公共產品主要是凸顯政績、關乎政治利益的公共產品。鄉鎮領導自上而下的委任制度和固定任期制度導致了基層領導者的“短視”行為，注重短期利益，強調凸顯政績的公共產品供給，比如被列入政府考察機制里的防洪防澇、電網鋪拉等公共產品，更有大修廣場、高級休閑會所、娛樂場所等，造成了農村社區資源的極大浪費。與此同時，忽略了如農業技術推廣、農村發展戰略規劃、環境污染治理等具有長期效益和隱性政績的公共產品供給。

(三)供給效率低下。

農村社區公共產品供給機制雖然在不斷改革完善，但是長期形成的自上而下式的具有高度行政性的供給模式，不能充分考慮到不同村落之間的不同需求特點，導致了本來就有限的農村資源得不到合理配置。其次，從資金籌措、產品生產、產品分配等環節都缺少監督機制，難免出現濫用和挪用現象。同時，農村社區公共產品供給自上而下劃撥程序復雜，經手次數多，必然會導致層層克扣、產品加價現象出現。

四、探析農村社區公共產品供給問題的成因

(一)供給主體層面。

隨著社會經濟的發展，中國的農村社區公共產品供給制度經歷了不斷地變化，但這些改革和變化都沒能從根本上解決低供給能力的問題。深層次原因是供給機制失衡，特別是在農村社區最突出的主要表現有：首先，供給主體單一，缺乏政府以外的其他參與者。理想狀態下農村社區公共產品供給主體應該由政府、社區、私人或企業和社會NPO等組成，但是目前除了政府以外，其他團體或個人很少參與進來。其次，供給主體權責定位不清。公共產品根據不同的屬性可以分為不同的類型，應該分別由不同的主體來提供，而不是由某一主體一攬子承包。最后，上下級政府財權和事權失衡。中央政府事權、財權下放不同步，導致了基層政府失去了吸引多方供給主體的活力。

(二)供給方式層面。

首先，政府“重建設輕規劃，重管理輕服務”，導致了供給缺乏科學性，不能滿足農村持續發展的需要；其次，個別地方大搞政績工程，造成了國家財力和農村資源的浪費以及生態的破壞；最后，農村居民缺乏訴求表達渠道，往往會出現“被供給”，無法滿足最真實最迫切的需求。

(三)供給成效層面。

有學者提出，公共產品供給主要涉及三個利益相關者——消費者、生產者和安排者。因此，從這個角度分析農村社區公共產品供給的成效，就會發現：消費者(農村居民或群體)得到的不是自己想要的；生產者(政府或受委托單位)的生產成本并不是最低的；安排者(政府)的部署并沒有做到人盡其才和物盡其能。不難看出，當前農村社區公共產品供給效果有待進一步提升。

五、農村社區公共產品供給新模式的衍生和構建

農村社區公共產品供給機制創新主要是分析國內外現有模式之優劣，結合我國農村社區公共產品供給的實際狀況，從以下不同環節分別入手，再結合不同環節各自的特點以及在整個供給機制中所發揮的作用，進行創新和探索。目前，主要有以下五個環節組成農村社區公共物品的供給機制。

1.主體選擇階段。選擇主體的基礎是首先要根據不同類型的公共產品的屬性，將農村社區公共產品進行分類，然后選擇不同的供給主體。根據宋洪遠等教授的觀點，大致可按圖1分類。

2.決策機制階段。在我國農村社區公共產品供給過程中往往出現供需不協調均衡的狀況，主要是由于農村居民個人的需求和政府供給出現了信息不對稱導致，而農村社區在信息收集、整合與表達方面會發揮功能(見圖2)。

3.供給方式階段。參照發達國家多主體供給的經驗，構建“聯合公私伙伴關系”的農村社區公共產品供給模式。

4.籌資機制階段。解決我國農村公共產品供給存在的問題，有必要開發新的融資機制，從根本上改變以往僅僅依靠政府的弊病，在這個過程中要充分發揮農村社區在吸引投資、整合資源、調動居民個人積極性等方面的作用。

5.運行監督階段。在前面四個階段都完成的基礎上，還需要建立高效嚴明的監督機制，避免公共產品被克扣和浪費。綜合以上階段的特點以及改進的思路，構建新的農村社區公共產品供給模式圖(見圖3)。

圖1 農村社區公共產品分類

圖2 農村社區在公共產品供給決策機制中的角色

圖3 農村社區公共產品供給機制創新模式

六、對策和建議：提高農村社區公共產品供給水平

(一)政府層面：定量定性、界定職責、明確分工。

1.科學定量定性農村社區公共產品。根據學術界公共產品理論的發展和研究，結合我國國情以及各農村社區的特點，對公共產品進行科學合理分類。根據純公共產品和準公共產品特征，有學者結合目前農村社區公共產品供給現狀又細分為農村社區基礎設施類、事關農村經濟發展類和有關整個農村社會可持續發展類。在此基礎上，還可根據農村社區自身獨特需求和資源，再進行進一步劃分，為有效供給打好基礎。

政府在明確農村社區公共產品分類的基礎上，結合不同農村社區人口規模、發展現狀、地理和歷史因素等，綜合分析，科學制定出針對不同社區公共產品供給的數量和類型，依據輕重緩急，確定優先供給順序，做到不浪費資源，實現低成本和高效率。

2.界定各級政府職責權限。政府各級機構，要明確自己在農村社區公共產品供給過程中所扮演的重要角色以及職責權限。在政府人力財力有限的基礎上，應該將更大的精力和財力主要集中在提供純公共產品，比如養老、醫療等社會保障服務，農業技術研發推廣服務，更好地發揮在農村社區公共產品供給中全面指導和科學規劃的作用；對于部分行政管理職能完全可以放手委托給村級自治組織承擔，做到抓大放小。

3.在對農村社區公共產品科學分類和對政府職責明確界定的基礎上，要吸引其他社會組織進入到農村社區公共產品供給中來。政府在做好本職工作的基礎上，要根據農村社區公共產品供給的范圍和特點，通過政策扶持和鼓勵，吸引像農村自治組織、公司財團和非營利性組織加入到農村社區公共產品供給過程中，實現多方主體通力合作，全面提高供給能力。

首先，農村自治組織，比如村委會，可以承擔政府部分行政管理職能，結合這類組織能夠更加了解本村人土風情、地理歷史、村民血緣關系和社區資源分布優勢等情況，相信在協助政府管理公共衛生、管理社區文化體育等基礎設施方面，比政府事必躬親更加有效率。

其次，通過稅收優惠等政策，鼓勵公司和社會財團到農村投資，一方面緩解政府財政壓力，另一方面開發農村社區資源優勢，做到人盡其才，物盡其用，同時還能解決農民就業，增加收入。

最后，像社區內公共環境衛生、文化體育活動、義務治安服務、科技教育宣傳以及助殘濟貧等服務和產品，完全可以放手由各類社會非營利性組織和志愿服務組織來提供完成，這樣既能緩解政府壓力，又能在社會廣泛推廣互助精神。

(二)社區層面：優化組織、充當紐帶、商業操作。

1.農村社區組織要引入科學管理體制，提升社區組織自身能力。農村社區組織在提供和管理公共產品過程中要引入科學管理體制，對各類公共產品和服務實行項目化管理，做到有理有據，記錄完整；完善社區工作人員選拔機制，避免在公共產品分配使用過程中出現腐敗現象。

2.發揮社區組織作為政府和農村居民之間的紐帶與橋梁作用。目前針對農村社區公共產品供給出現的政府供給和農村居民需求不相符現象，農村社區組織要積極發揮以下作用：首先，第一時間向農村居民宣傳解讀政府各方面的最新政策，尤其是惠農惠民和涉及農村社區公共產品方面；其次，深入農村居民內部，了解居民對公共產品最真實最迫切的需求，整合匯總，通過各種途徑表達給政府以及其他社會組織，做到公共產品供給和需求相一致；最后，整合分散的居民個人力量，形成合力，使得農村社區在與政府以及其他社會組織進行利益博弈的過程中不至于處于劣勢。

3.整合社區資源，招商引資，實行集體資產股份制。農村社區將對本社區優質資源進行整合，在確保生態環境和經濟可持續的基礎上，利用本社區資源優勢進行招

商引資，吸引公司企業和社會財團到本社區投資，在增加農民收入的同時還能為社區公共產品的供給籌集資金；此外，農村社區還可以結合自身實際，開發本村自然風景優勢，發展旅游業，鼓勵居民個人以入股的形式自主集資、自主經營管理；同時還可以將集體土地或廠房之類的集體財產以一定股份的形式，和公司企業實行股份合作，參與分紅，做到資源充分利用。

(三)居民個人：提升素質、自給自足、進言獻策。

1.居民個人要提升自身綜合素質，培養主人翁精神。社區體育文化設施往往會出現“公共綠地”式的悲劇，這主要與居民個人素質有關。農村社區居民要提升自身道德素質，培養主人翁精神，將“社區是我家，維護靠大家”的公民精神滲透到日常生活中去，確保公共產品使用壽命，降低社區基礎設施管理維護成本。

2.利用聲譽理論，激發農村社區居民對公共產品的自主供給。在農村社區中，地緣關系和血緣關系表現得很明顯，所以居民個人聲譽在很大程度上影響農村社區居民行為方式。利用聲譽理論，結合居民聲譽在農村社區內具有的影響力，激發農村社區居民在社區公共衛生、公共治安等公共產品和服務方面的自主供給意愿和能力，減少“搭便車”現象的發生。

3.樹立“社區公共產品供給，全民有責”的觀念。積極在農村社區內宣傳“社區公共產品供給，全民有責”的觀念，鼓勵社區居民在社區公共產品供給方面建言獻策，而不是完全只把自己當做公共產品消費者。同時，做到對公共產品使用情況的內部互相監督，敢于揭發、批評不合法、不合理、不合情的公共產品使用現象，共建和諧社區。

略)