企業科技創新與財稅政策激勵機制研究*

遼寧省財政廳 何立春

一、引言

科技興則民族興，科技強則國家強，科技創新是經濟可持續發展的核心驅動力。 “十二五”規劃綱要提出，要增強科技創新能力，完善科技創新體制機制，堅持把科技創新作為加快轉變經濟發展方式的重要支撐，強化支持企業創新和科研成果產業化的財稅金融政策，促進科技成果向現實生產力轉化，推動經濟發展更多依靠科技創新驅動。2013年中央經濟工作會議提出要實施創新驅動發展，加快科技創新，政府要創造諸如知識產權保護、促進企業創新的稅收政策等良好政策環境，使企業真正成為創新主體。

科技研發(R&D)投入是衡量一個國家或地區科技創新能力的關鍵指標，也是區域經濟發展和產業競爭力最重要的因素之一，資金來源包括政府財政資金、企業自籌資金、國外資金及其他資金(如金融貸款、社會捐助)等。目前，世界各國企業對科技研發的投入力度明顯加大，這一方面是因為在科技研發上投入往往能夠獲得更多的利潤以及更穩定的現金流，另一方面世界各國尤其是發達國家針對科技研發投入的稅收優惠政策起到了極大的推動作用。如美國在過去的50年間，經濟增長約50%來自于科技創新的貢獻，而企業是美國技術創新的主導力量。在開放的市場經濟環境下，企業的技術創新是經濟社會發展的核心支撐能力，但科技創新卻具有典型的公共品外部性特征，研發活動成本相對較高，而產出率卻相對較低，造成較強的“搭便車”動機，這種強烈的溢出效應使得企業從事科技創新在激烈的市場競爭中面臨極大的私人風險，企業進行科技創新的動力大大削弱。因此，政府運用合理的財稅激勵政策介入該領域便顯得尤為重要。

二、現階段我國企業科技研發投入的特點

(一)企業科技研發投入總量持續上升，所占比重趨緩。

企業進行科技研發投入的主要目的是獲得更多的利潤。近年來，我國企業科技研發經費總量持續增長，在全國科研經費投入中的作用越來越明顯。自2004年以來，企業科技研發投入總量不斷加大，從2004年的1966.3億元到2011年的8687.0億元，是2004年的4.5倍，8年間絕對值增長了6720.7億元。企業科技研發投入占R&D經費支出總額的比重則逐步上升，由2004年的65.7%，到2007年步入70%以上，增速逐步趨緩，增長乏力，直到2011年小幅增長為73.9%。這些數據表明，從科技研發經費來源總額看，企業占絕對的優勢；從科技研發經費來源結構看，企業自籌資金所占比重上升，而其他三個資金渠道呈現下降的趨勢；企業作為科技研發投入主體的地位日益突出，科技研發投入則是科技創新的資金保障。

(二)企業是R&D經費最大比重的執行部門。

在我國，企業是科技研發經費的主要來源，從2002年開始經企業執行的R&D經費就一直高升，絕對值從788.0億元飆升到6579.3億元，所占比重從61.2%直線升至75.8%；另一方面，政府主要經費投入方向的研究機構所占比重持續下降，從2002年到2011年間下降了近13%；高等學校在科技研發經費中所占比重則穩步下降，從2002年到2010年一直徘徊在8%～10%之間，直到2011年的7.9%跌破8%大關。

(三)財政直接投入及稅收優惠是政府資助及刺激科技研發投入的重要方式。

政府對科技研發投入的方式存在直接資助和稅收鼓勵兩種形式。政府財政投入和財政補貼是國家支持科技研發最直接的形式，我國的財政科技研發投入在預算中列支，用以保障經費的合法性和可獲取性(見表1國家財政科技撥款數據)。稅收優惠是間接投入方式，現階段我國在鼓勵科技創新方面的稅收優惠政策包括直接稅收優惠政策(如稅收減免、優惠稅率等)和間接稅收優惠政策(如加速折舊、投資抵免、盈虧相抵等)，其中以直接優惠政策為主，主要體現在企業所得稅的優惠，對部分稅收直接免除，而間接稅收優惠政策相對薄弱，未能有效降低企業自主科技創新的投資風險。

三、財稅支持科技創新存在的主要問題

(一)國家財政科技撥款的絕對量逐年上漲而相對量不升反降，未充分發揮財政撥款的導向和杠桿效應。

表1顯示，1994年以來國家財政科技撥款的絕對總量逐年上漲，已經從1994年的268.25億元增加到2011年的3828.02億元，增長近15倍，財政科技撥款的增長速度除個別年度波動外基本保持在20%，然而，科技撥款占財政支出的比重不升反降，總體呈“U”形，與20世紀90年代相比并沒有提升。一般創新型國家研發投入占GDP 的比重在2%以上，我國這一指標雖然不斷提升，但也僅僅達到1%。從表1得出，財政科技投入絕對量及自身增長速度均保持較高的增長勢頭，但占財政支出4%左右、占GDP在1% 左右，比例仍然較低，而且財政科技投入的增長幅度波動較大，總體來看，還未形成穩定的財政科技投入增長機制。

(二) 促進企業科技創新的稅收立法層次不高、法律體系不健全。

目前，除《企業所得稅法》及其《實施條例》涉及企業科技創新的內容外，促進企業科技創新的稅收優惠政策基本是以國務院、財政部、國家稅務總局或聯合海關總署、科技部、農業部等相關部門為主體，以通知、管理辦法、暫行規定、補充條例等政策性文件形式出現，零星散見于各種法規文件中，缺乏系統化，導致稅收激勵目標、原則、方向和權限范圍不明確，這使得促進企業科技創新的稅收優惠缺乏權威性、穩定性和規范性，在實際中由于難以全面理解政策意圖，進而導致了稅務部門的高執行成本和企業的高納稅成本，也在一定程度上制約了稅收優惠能量的充分釋放。

(三)促進企業科技創新的稅收優惠政策未能充分發揮稅收的激勵效應。

1.從稅收優惠方式上看，稅收優惠分為直接優惠方式和間接優惠方式，我國現行科技方面稅收優惠方式側重于直接優惠，較少涉及間接優惠。直接優惠方式的特點是直接減免稅收，如境內新辦軟件企業和集成電路企業，自獲利年度起可享受企業所得稅“兩免三減半”優惠等，由于它并不以科技研發投入為優惠對象，可能會造成對其他非科技投入的優惠，這種對企業利潤的直接讓渡容易產生企業的尋租和偷稅行為，最終造成稅收的流失，脫離激勵科技研發投入的初衷，而間接優惠方式比減免稅更能有效調動企業從事科技研發的積極性。

表11994～2011年我國財政科技投入具體情況 億元

續表

注：1.2007年之前國家財政科技撥款由科技三項費用、科學事業費、科研基建費及其他科研事業費組成；2007年政府收支分類體系改革后，財政科技支出包括“科學技術”科目支出和其他功能支出中用于科學技術的支出；前后年度財政科技支出涵蓋范圍基本一致，但分項數據不具有可比性。

2.這里的財政支出是不含國內外債務的財政支出。

資料來源：根據中國科技統計數據(1995～2012年)、《中國統計年鑒2012》整理計算。

2.從具體稅種來看，現行稅收優惠政策對高新技術產業減負力度不夠，缺乏鼓勵企業自主創新成果轉化的動能。*方重、梅玉華：《借用“免、抵、退”稅政策促進科技創新產品發展》，載于《稅務研究》2009年第6期，第62～63頁。我國現行促進科技創新的稅收優惠政策主要集中在企業所得稅，而增值稅、消費稅、個人所得稅等對企業科技創新的優惠政策覆蓋面窄、環節單一、優惠力度較小。企業所得稅是科技稅收優惠的主要稅種，但卻對那些正處于研發中的企業缺乏應有的稅收優惠。高新技術產業的研發費用偏高、智力投入很大，但這些支出卻不能抵扣稅額，增值稅實際負擔較重；現行稅收政策中對人力資本加速形成的激勵措施不足，科技人員獲省級以下獎項獎金、取得按股份、出資比例分紅或轉讓股權、出資比例所得時仍要征收個人所得稅，削弱了科技人員的創新意愿等，增加了企業科技創新投入的負擔和風險。

3.從稅收優惠分布來看，目前的科技創新稅收優惠主要體現在地區優惠，沒有以產業優惠為側重點。地方政府制定了大量的地方性優惠政策，各地高新技術開發區也出臺了各種稅收優惠措施，還顯現出重外資、輕內資的特征，并不是以具體的項目為主，而且基本以經濟短期發展為目標，并未真正起到促進企業技術創新的效果，甚至導致了地區間無謂的惡性科技稅收競爭。

四、促進企業科技創新的財稅政策激勵機制

企業科技創新需要一定的條件支撐，如自身條件、創新意識、政策支持和文化氛圍等，完善的財政稅收政策支持機制可以為企業科技創新產生有效的內部激勵作用，營造良好的外部風險投資環境，促進創新成果迅速實現其市場價值等，對企業的科技創新活動產生重要的推動作用。因此政府應當通過適當的政策組合建立有效的宏觀制度安排，引導、規范和扶植各種性質及各種類型企業的技術創新活動。

(一)支持企業科技創新的財政政策。

1.通過立法手段建立穩定的財政科技投入增長機制。目前我國財政科技撥款的總量和占財政支出的比重雖然都呈不斷增長的趨勢，但從法律層面上講這種增長還不夠規范，我國相關法律并未規定R&D經費應當占GDP的具體比例，應完善相關法律法規，為科技創新提供制度保障。應落實《科技進步法》第45條的要求，財政科技投入的增長幅度應高于經常性財政收入的增長幅度。如果當年未能超過，應考慮在下一個年度適當追齊，并將其納入預算，實現制度性增長，充分發揮財政支出的導向功能和乘數效應。另外，在增加財政投入的同時，保證企業科技投入的主體地位。*楊志安等：《現階段我國財稅支持科技創新對策探析》，載于《地方財政研究》2012年第6期。

2.強化財政資金支持力度，優化財政科技投入的重點和方式。一是加大政府對基礎研究的投入，推進重大科技基礎設施建設和開放共享，這是企業科研的短板，也正是政府應重點涉足的領域；二是加大對戰略性新特產業、科技型中小企業的扶持力度，支持新特產業發展，激發中小企業創新；三是設立企業創新風險投資基金，加大初創期科技型企業的風險補償力度等；四是通過政府采購、財政補貼等扶持具有自主創新能力的高科技企業發展，優先購買符合產業扶持政策的創新產品；五要著力構建完善的知識產權保護和服務體系，這是加大科技創新知識產權保護力度和維護技術市場秩序平穩的核心舉措，為企業自主創新提供堅強的后盾。

3.建立財政科技支出的績效評價體系和全程監督機制。績效評價本質上是一種事后的審計和評價，為修正政策、改進決策服務提供依據；通過績效審計的公示制度，能夠增加科技投入的透明度，約束道德風險。財政科技資金投入具體項目以后，還要加強對項目動態的、全程的監督，完善科技經費問責機制，保證財政資金發揮最大的效用。第一，建立相關利益者參與機制，解決成本約束下的有效監督。第二，完善現有的項目競標制，使政府資源的配置真正體現在效率的基礎上兼顧公平。第三，完善財政科技支出的管理機制，運用先進的技術手段實現動態管理，提升過程監督管理效率。

(二)支持企業科技創新的稅收政策。

政府的直接科技投入規模畢竟是有限的，而科技稅收政策對于鼓勵企業自主研發和科技創新的范圍更寬、作用更顯著。

1.提高科技創新稅收優惠政策的立法層次。現行我國鼓勵企業科技創新的稅收優惠政策以各種非法律規范的形式分散在各相關部門的文件通知中，沒有上升到稅收法律法規的層次，從而使稅收優惠政策的激勵效果大打折扣，立法層次亟待提高。市場經濟環境下進行科技創新存在很大的風險，因此應在稅法中明確設定科技創新稅收優惠的條件和范圍，形成稅法條款，以消除各類政策之間的重疊，改變地方政府各自為政自行出臺多種低效率優惠政策的混亂局面，并盡可能保持這些稅收優惠政策持久性，使企業能夠獲得持續穩定的研發支持，使不同規模、不同性質的企業都能夠因研發活動而從中受益，*黃芳娜：《促進科技創新的財政政策研究》，載于《中國集體經濟》2011年第31期，第77～78頁。最終加大稅收優惠政策對企業科技創新的宏觀調控力度。

2.在稅收優惠方式上以直接減免稅為主轉向以間接優惠引導為主。稅收優惠政策的重點應該放在降低企業自主創新的投資風險上以及創新過程之中，而不應局限于對企業最終經營成果的直接讓渡。間接優惠方式的特點是對稅收的間接減免，如加速折舊、投資抵免、加大科研費用列支和提取科研投資風險準備金等，這些形式有利于體現公平競爭，維護市場經濟的平穩發展，保障國家稅收收入。即使發達國家一般也較少或謹慎地使用事后扶持這種直接優惠方式，主要以事前扶持間接優惠為主。*李劍波：《外國直接投資稅收優惠理論及經濟效應分析》，載于《蘭州學刊》2006年第12期。尤其對于高新技術企業從研發到適量生產到批量生產，在整個過程中，研發階段是最需要政府激勵扶持的階段，如折舊問題、研發資金籌集、研發成本扣除分攤等間接優惠，而最終利潤的優惠相對不是很重要。因此，間接優惠方式對科技研發投入作用更直接、更具有激勵性，國際通行的科技稅收政策也是以間接優惠方式為主。*楊剛：《政府科技研發投入激勵機制研究》，載于《工業技術經濟》2008年第5期。

3.完善所得稅優惠對象，擴大增值稅優惠范圍。從企業所得稅來看，擴大科技創新企業所得稅的稅前列支范圍，如提高企業職工教育經費、購買專利產品等的稅前扣除比例；允許科技創新企業設立各類準備金，如風險準備金、技術開發準備金等，并允許在稅前全部或以一定比例扣除。從個人所得稅來看，對科研人員通過技術開發、技術轉讓、技術咨詢等取得的個人收入減免個人所得稅，通過股份、出資比例分紅或轉讓股權、出資比例所得減免個人所得稅，對科研人員從各級政府獲得的科研創新獎金免征個人所得稅。現行增值稅主要在工業制造環節和商業批發及零售環節征收，這實際上仍是對結果的激勵，而且轉讓無形資產、銷售服務勞務等還不在征收范圍內，科技創新產業的特點正是實體制造材料消耗較少，而發生大量的研究開發費、科技咨詢費、引進專利技術支出等，但這些開支項目目前都被排除在進項稅額的抵扣范圍之外；對一些規模較小的科技創新企業給予特別優惠，視為一般納稅人管理。

[1]方重、梅玉華：《借用“免、抵、退”稅政策促進科技創新產品發展》，載于《稅務研究》2009年第6期，第62～63頁。

[2]楊志安等：《現階段我國財稅支持科技創新對策探析》，載于《地方財政研究》2012年第6期。

[3]黃芳娜：《促進科技創新的財政政策研究》，載于《中國集體經濟》2011年第31期，第77～78頁。

[4]李劍波：《外國直接投資稅收優惠理論及經濟效應分析》，載于《蘭州學刊》2006年第12期。

[5]楊剛：《政府科技研發投入激勵機制研究》，載于《工業技術經濟》2008年第5期，第99～104頁。