行政事業單位實物資產費用定額管理研究

廣西財政廳 何 偉

黨的十八屆三中全會對建立現代財政制度作出了重大部署，把改進預算管理制度作為財稅體制改革的首要任務，提出了“實施全面規范、公開透明的預算制度”的新要求。建立科學、規范的各類(包括人員、資產)費用定額標準管理體系，是改革預算管理制度一項不可或缺的重要內容。加快研究制定行政事業單位資產費用定額標準，把單純按照人員定額的管理模式改為按照人員定額和資產定額相結合核定部門公用經費的模式，對于深化部門預算管理改革，推進現代財政制度建設，具有積極的現實意義。

一、制定行政事業單位資產費用定額標準的必要性

1.加強行政事業單位資產管理的必然要求。全國行政事業單位資產統計顯示，2012年我國行政事業單位資產總值已達12萬億多元。如何使用好、維護好如此龐大的行政事業單位國有資產，不僅僅是資產使用單位的責任，同時也是財政部門和主管部門的職責要求。資產的管理主要包括資產的配置、使用、處置等各個環節，行政事業單位的資產配置經費是由財政預算安排，資產的使用運行所需要的維護經費同樣要依賴財政保障。研究建立資產費用定額標準，是提高財政資金支出的合理性、科學性和規范性的一個重要步驟，也是提高財政資金使用效益的一項重要舉措，對于進一步規范政府運行成本，建立節約型政府具有重要意義。資產費用定額標準主要包括資產的購置費和資產運行維護費用，資產的購置費就是按照單位履行職能的需要，結合財力狀況，并以厲行節約的要求，制定出包括購置數量、單價限制和使用年限要求等各類資產配置標準。資產運行維護費是資產日常使用、運行過程中支出的費用，相對于資金管理來說，資產管理周期長，它不像資金管理周期(通常是一個年度)那樣能夠快速完成，而是要經過數年或數十年的周而復始的循環使用，通常情況下，資產使用的時間越長，發生的維護費用就越多。

2.深化部門預算編制改革的重要舉措。財政部樓繼偉部長在《建立現代財政制度》一文指出，預算編制的科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，是現代預算管理制度的核心內容。現行的財政管理體制最為突出的問題是預算的完整性、科學性、有效性和透明度不夠。行政事業單位預算管理體系主要由公用經費和項目經費兩大部分組成，根據現行部門預算有關規定，公用經費主要是實行人員定額的標準管理。這種由單一的人員定額管理模式核定部門公用經費預算最大的弊端是：單純使用人員定額標準核定部門公用經費，其管理模式過粗，人員定額項目范圍過窄，費用標準過低，實際保障程度嚴重不足。制定出各類不同的資產配置和維護費用定額標準，把現行單一的人員定額標準改為由人員定額標準和資產費用定額標準相結合的方式編制部門公用經費預算，不僅能夠全面、準確地根據行政事業單位的實際情況，合理確定行政事業單位經費保障程度，而且有利于提高部門預算的有效性和透明度。只有制定統一的資產費用定額標準，把行政事業單位公用經費預算編制與單位占有實物資產量掛鉤，才能充分發揮部門、單位有效使用財政資金的積極性，同時，也有利于克服部門、單位之間相互攀比造成財政資金損失浪費等現象。

3.實現資產管理與預算管理有機結合的有效途徑。資產管理是預算管理的延伸。資產管理和預算管理都是政府財政管理的重要組成部分，二者的關系是相互促進、相互轉化、密不可分。預算管理是否科學合理，更多要體現在預算的績效管理，而預算績效在很大的程度上是看資金使用是否實現了最大化效益，這個效益主要靠資產管理來體現。只有構建“資金”與“資產”并重的現代財政制度，即通過存量制約增量、增量激活存量的相互作用，來優化資源配置，才能真正提高財政資金的有效性。制定資產費用定額標準，就是按照部門職能需要，合理配備相應的資產配置并安排其正常的運行維護費用，并以能夠“量化”的“定額標準”形式固定下來，使其成為連接資產管理與預算管理的“橋梁”，促進資產管理與預算管理實現有機結合。

二、行政事業單位資產費用的現狀分析

我國財政部門預算管理模式總體是“基本支出+項目支出”。基本支出預算主要是保障單位機構正常運轉、完成日常工作任務而編制的年度支出計劃，包括人員經費和公用經費兩部分。公用經費主要用于維持機構正常運轉的各項支出，如辦公費、水費、電費、郵電費、維修(護)費、差旅費、會議費、培訓費、公務接待費、福利費、印刷費、物業管理費、勞務費等，在現行部門預算管理體系中，全國財政部門大多是按照單位定員定額核定公用經費，實行綜合定額的管理辦法，即按“分項測算、總額包干、調劑使用”的原則進行安排和使用。以廣西為例，上述列出的13項公用經費，自治區本級一般的行政部門年人均標準費用14 300元，這部分定額項目中，真正涉及人員開支的經費有差旅費、會議費、培訓費、公務接待費、福利費等6項，費用約7500元，占公用經費的52.5%；直接涉及資產費用項目的經費有辦公費、水費、電費、郵電費、維修(護)費、印刷費、物業管理費等7項，費用6800元，占公用經費的47.5%。如果加上單位公務車運行維護費用(油料費+維修費+保險+路橋費等)每年標準35 000元/輛計，再按單位平均擁有車輛(每10人一輛車)計算，人均開支3500元，實際用于資產費用部分經費達10 300元，資產費用約占全部公用經費(14 300+35 00=17 800元)的57.87%，人員費用部分占42.13%。我們對南寧、桂林、欽州、貴港、賀州、崇左6個市及部分縣財政部門公用經費定額標準情況調研，比照自治區本級統計口徑，南寧、桂林、欽州等3個市財政公用經費預算涉及資產的費用占比分別為65%、58%、67%，貴港、賀州、崇左3個市以及部分縣級財政部門，公用經費采取總額(無具體項目標準)包干到部門。從廣西(省、市、縣三級)各級情況看，行政事業單位資產費用占本級財政公用經費的比例，越往基層其占比就越高，再加上各級財政部門每年安排在項目預算的資產購置費用，預計單位年度用于資產的各項費用(購置及維護費用)占本單位全部公用經費比例將達到60%～70%左右。

三、行政事業單位資產費用管理存在問題及原因分析

(一)資產管理與預算管理脫節。

我們通常所講的預算管理，不僅僅是資金的管理，同樣也包括資產的管理。在財政職能中，管資金與管資產同樣重要，管不好資產，某種意義上就是管不好資金。但長期以來，財政工作重點全都放在經費收入和分配上。“抓收入，管分配”、“催(支出)進度，保(收支)平衡”幾乎占據了財政部門全部工作。“重資金、輕資產”的觀念并不僅僅是財政部門的“專利”，同時也是各個主管部門論“政績”的籌碼。資金轉換為資產后的管理問題，就很少有人過問。

2006年財政部第35、第36號令頒布以來，各級財政部門按照資產管理改革的要求，積極推進資產管理改革，研究制訂了資產配置、使用、處置等一系列制度，在推進資產管理與預算管理相結合方面，也進行了積極的探索。但由于在頂層設計上缺乏系統性和完整性，其“剛性”原則不強，既無“路線圖”又無“時間表”，各級財政部門在推進資產管理改革方式上各行其道，在深入推進資產管理改革上始終沒有取得實質性突破，資產使用管理效益低，行政事業運行成本居高不下，財政資金浪費嚴重等問題依然存在。

(二)資產配置標準體系建設滯后。

由于行政事業單位資產類別多，品種繁雜，部門之間需求也不一，各類資產配置標準“量度”難以把握，這些客觀因素不同程度上影響了資產配置標準制定的進程。主觀上則是行政事業單位資產管理立法工作跟不上，推進資產配置標準建設缺乏相關政策支撐。近年來，全國各級財政部門也在理論方面作了很多的研究，雖然國家出臺過公務用車、辦公用房配置標準，但在執行過程中“變通”較多、實際效果較差。由于沒有統一的資產配置標準，部門編制預算隨意性大，財政部門又不能逐個單位去調查，在缺乏相關依據的情況下，“嚴格”審核的“度”難以把握。在每年的部門預算審核過程中，財政部門與各主管部門之間進行的“拉鋸式”談判既耗時又費力，這種“討價還價”式的審核結果是“財政出力不討好，單位埋怨還不少”。

(三)深入推進部門預算編制改革動力不足。

2001年推動預算編制管理改革以來，各級財政部門盡管在推進預算編制改革方面作了許多探索，但“基數+增長”式的“切塊”預算格局仍然沒有實質性改變。由于受各部門既得利益者問題的影響，推動預算編制管理改革難度很大，尤其是市、縣以下財政部門，自身財力嚴重不足，財權與事權都不在本級，很多事情只能是“看菜吃飯”，推動所謂“零基預算、滾動預算”改革大多局限于理論上研究，真正形成實質性操作的環節少之又少，深入推進改革的渠道不通暢。

四、推進實施行政事業單位資產費用定額標準管理的對策措施

(一)明確制定標準的基本原則。

1.與單位履行職能需要相適應。各部門和單位的資產配置數量要與工作職責需要相匹配。對于超編人員，原則上不予配備。

2.與市場價格水平相結合。除特殊工作需要外，一般的行政事業單位資產配置應以實用、耐用、物美價廉、國產品牌為主。資產的購買價格一般依據當地同類產品的市場平均價格確定。

3.與資產使用狀況相銜接。配置資產要根據產品技術性能或相關行業要求，明確使用年限，一般情況下不能提前報廢；對已達到規定使用年限的但尚可使用的辦公設備，應當繼續使用，以充分發揮其使用效益。

4.與各級財力相匹配。現行的財政體制是政府分級管理，各級財政部門按照資產管理有關要求，結合本地區實際情況制定本級行政事業單位資產的購置和維護費用。

(二)確立制定標準的基本框架。

行政事業單位資產費用定額標準應當包括資產購置費用和資產使用維護費用兩部分。一是資產購置費用，由單位按照資產配置標準確定的實物數量標準和價格標準兩個要素構成。通常情況下，行政事業單位常用的辦公設施、家具等資產屬于通用性資產，可由財政部門結合當地實際情況統一制定，其他行業的專用資產或特殊工作需要的資產配置可由財政部門和主管部門分別制定；二是資產的維護管理費用，主要由基本標準、單位補助標準和特殊補助標準三個要素構成，由各級財政部門根據本級財力狀況進行制定。

1.基本標準。行政事業單位資產的基本維護管理費用標準，應當按照資產配置標準確定部門和單位存量資產數量，核定其年度資產正常運轉所需要的維修(護)、保養費用，通常是以同類資產一周年平均支出的維修保養費用進行確定。同類別的資產在不同的單位其基本維護費用應當一致。

2.單位補助標準。由于行政事業機構編制級次、人員定編的不同，資產的使用頻率也因單位的業務工作量存在差異。因此，除了基本標準以外，還應根據單位編制級次分別制定不同的補助標準。

3.特殊補助標準。應該說，行政事業單位資產維護費用定額設定了基本標準、單位補助標準之后，應該可以滿足大部分部門、單位資產費用需求，對一些特殊單位的特殊工作需要，基本標準加單位補助標準也不能解決實際工作需要的，應通過制定特殊補助的辦法來解決。比如一些特殊庫房設備的用電問題，就要設定特殊補助標準來解決。又比如車輛維修與油料費用，特殊專業車隊與一般機關要有區別，市區辦公用車、出差用車、長期野外作業用車等也要有所區別。對這些單位的特殊情況，除了“基本+補助”外，還應制定一些特殊的標準來解決。

單位補助標準和特殊補助標準，實際上是把原來各部門每年向財政部門申請追加解決超支費用的部分，形成統一的“標準”全部裝進“制度”的籠子，公布于眾。這樣，不僅單位編制預算省時省力，財政部門審核預算也能“一鍵通”——即把部門單位資產配置數、資產費用各類標準等信息固定在預算編制系統內，財政審核人員只需“點擊”一下審核功能鍵，其他工作便可全部由計算機自動完成。單位制定補助標準和特殊補助標準，對財政部門來說，實際上是由過去的“被動埋單”變為“主動埋單”。

(三)分類制定資產費用標準定額。

1.行政事業單位資產配置標準費用定額的制定。一是通用資產配置標準：主要是辦公設施和辦公家具兩大類。辦公設施包括辦公自動化設備，如電腦、打印機、復印機、攝像機、傳真機、投影儀、音響設備、電視機和辦公空調等；辦公家具包括辦公桌椅、沙發、書柜、文件柜、會議臺等。這類資產都是行政事業單位通用性資產，也是必須配置的基本辦公設施，應當由各級財政部門根據各地不同情況分別制定(見表1)。

二是專用資產配置標準：對于不同的行業或部門，如公、檢、法機關，質量監督，教科文衛等有關部門，應該由部門按照行業專業要求，會同財政部門統一制定。

三是特殊資產配置標準：對承擔有特殊工作要求的單位，或者是購置一些特殊大型設備的資產，可通過建立項目庫預算安排。

2.行政事業單位資產維護費用標準的制定。一是基本標準：按照行政事業單位基本職能需要，一般的通用資產涉及的費用主要包括辦公費、水費、電費、郵電費、公務車輛燃油及維修費、各類辦公設備的維修保養費、印刷費、房屋物業管理費等。制定資產費用定額基本標準，應充分考慮與其相關因素，如辦公用房就涉及物業管理費(如保安、保潔)、水費、電費、維修費，電梯、空調、辦公設備涉及電費、耗材費和維護保養費，公務用車涉及油料費、維修(護)費、過橋過路費、保險費等。基本標準部分應按照通用資產配置標準核定單位資產存量數、使用程度、市場價格等因素確定，基本標準保障原則上應達到年度正常需要總額的80%左右(見表2)。

二是補助標準：由于各個行政事業單位在實際工作中承擔的職能任務不同，即使同一級政府機構，也有各不等同的級別，單位的編制人數、工作量等方面也存在差異。因此，資產維護費用定額標準除了基本標準以外，還應根據單位不同情況設定單位補助標準。如省級機關，黨委、政府部門應高于人大、政協部門、廳(局)級機關，綜合部門應高于一般的行政管理部門，在各主管部門范圍內，所屬的二三層機構也有不同的情況。通常情況下，省本級機構應按省、廳(局)、處級分別確定不同檔次的補助標準。

表1行政事業單位通用辦公設備配置標準

注：表內有關數據僅作為舉例，不代表實際數據。

表2行政事業單位通用資產費用定額基本標準

續表

注：表內“×”和有關數據僅作為舉例，不代表實際數據。辦公設備的紙墨等耗材費用列入辦公費用核定標準。

三是特殊單位補助：這部分費用主要是針對一些特殊工作配置的特殊設備進行設定，可由財政部門會主管部門制定。

(四)完善資產費用定額標準的使用管理。

行政事業單位資產費用定額主要是用于保障單位正常履行職能的必要性支出，反映的是行政事業單位運行成本狀況，實際開支的多少與當年市場價格因素、單位工作任務的變化密切相關。因此，資產費用定額標準應當實行“動態”管理，各類定額標準要根據各級政府財力、市場物價因素等情況進行制定，一般是2～3年調整一次。財政部門按照基本標準、單位補助標準和特殊補助標準核定各部門和單位資產費用定額后，按照有利于厲行節約和調動部門積極性的原則，對資產配置和維護兩項費用，分別采取“指標控制”、“定額包干”、“專項管理”等辦法進行管理。資產購置費用按照配置標準限定核定，實行“指標管理”，年終結余的應當收回。資產維護管理費用實行“包干使用、超支不補、節余不收”的管理辦法，各類資產費用定額節超由各部門單位自行調節。對一些大項的特殊資產的購置及相關維護管理費用，可采取“專項管理”，當年不能完成，需要跨年度的，按照支出進度安排，長期不能落實的項目，應當收回指標。同時，要建立完善資產費用支出績效管理考核機制，對于能夠“少花錢、多辦事、辦好事”的，要給予獎勵，切實提高財政支出績效水平。

(五)編制資產費用定額預算。

要積極開展資產費用定額預算編制工作研究，把新增資產專項審核與資產費用定額預算編制作為部門預算公用經費編制的重要內容，以此推動資產費用定額標準的全面落實。部門預算公用經費(資產定額)報表編制設計表如表3。

表3××部門××年度公用經費定額預算表

續表

(六)夯實行政事業單位資產信息管理基礎。

行政事業單位資產存量、資產使用和處置等基礎信息數據是制定符合實際需要的資產費用定額標準的主要依據。因此，要加快研發和完善行政事業單位資產信息管理系統，通過網絡系統建立起財政部門、主管部門和行政事業單位之間相互銜接的資產動態數據信息庫，并納入財政信息大平臺統一管理，實現資產信息系統、預算管理信息系統、政府采購系統、單位財務會計系統信息共享，為實施資產費用定額標準提供技術支撐。

(七)加快推進資產費用定額標準實施試點工作。

推動制定行政事業單位資產費用定額定員標準是現代財政管理的內在要求，是“倒逼”部門預算改革的重大機遇。近年來，各級財政部門依據《行政單位國有資產管理暫行辦法》(財政部令第35號)、《事業單位國有資產管理暫行辦法》(財政部令第36號)要求，積極推進資產管理改革，進一步完善行政事業單位資產配置、使用、處置、清查、報告等各個環節的管理，資產管理效益明顯提升，有效遏制了資產損失、浪費現象。2013年，中央頒發了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，并部署了辦公用房清理等工作，對行政事業單位資產管理提出了具體要求。對于推動實施行政事業單位資產費用定額標準管理

工作來說，時機已經“成熟”。各級財政部門在制定資產費用定額標準、實施試點工作時，要按照通用資產、專用資產、特殊資產進行分類制定。試點階段可從行政單位辦公樓、辦公設備和公務用車等常用通用性資產開始，再逐步擴大到專用資產及其他特殊資產；在單位選擇上，應從一般機關部門到綜合部門的序列循序漸進地推進，成熟一項，推廣一項。

略)