國際視角下中國城鎮化成就分析與經驗探討

■ 楊張維 吳同情（重慶科技學院 重慶 401331）

國際視角下中國特色城鎮化

（一）城鎮化的內涵

城市化或城鎮化（urbanization）是指第二、第三產業在城鎮集聚，農村人口不斷向非農產業和城鎮轉移、集中以及由此引起的產業、就業結構的非農化重組，是現代化過程的主要內容和重要表現形式（蔡秀玲，2011）。

美國學者弗里德曼（J.Friedman）將城市化區分為城市化 I 和城市化II，前者包括人口和非農業活動在規模不同的城市環境的地域集中過程，非城市景觀轉化為城市景觀的地域推進過程；后者包括城市文化、城市生活方式和價值觀在農村的地域擴散過程（康就升，1990）。因此，城市化既包括物質上的、實體的變化，也包括精神上的農民市民化。

在我國，城鎮化主要經歷了三個階段：改革開放前的城鎮化曲折發展階段，改革開放后的快速發展階段（1979-2002年），改革開放后的科學發展階段（2003年至今）。

（二）國際城鎮化差異

在城鎮化道路的選擇上，西方國家偏重于個人自由行為和市場機制在城市化發展中的作用，認為不當的政府政策是發展中國家城市化出現各種問題的根源，一些學者甚至排斥和反對政府干預。而我國則側重于對城市化的涵義、模式、發展階段、動機機制、政策選擇等內容的探討，并圍繞著中國城市化道路的選擇，著重描述城市化各方面的特征和類型，其中又以對城市規模和工業化與城市化進程關系的研究最為豐富（見表1）。

成德寧（2004）在比較發達國家和發展中國家城市化的初始條件、農業基礎、工業基礎、人口環境和城市規模體系的基礎上指出，發達國家的城市化是在經濟發展到一定水平的基礎上起步的，是在本國工業增長、農業不斷進步的基礎上推進的，基本上是一種自發的、漸進的演變過程，且目前已經形成結構合理、功能協調的城市體系和城鄉一體化格局；但發展中國家往往是由于自主的工業化遲遲未能啟動，農業發展停滯，農村經濟蕭條，大批農村人口被迫“推向”城市，在非正規部門就業或失業，加上城市基礎設施短缺，導致大量貧民窟滋生、環境惡劣，“城市病”嚴重，出現“過度城市化”，城市也因此成為經濟發展的巨大包袱和障礙。主要引發的一系列的社會問題有：

第一，工業化與城鎮化失調，即國家城鎮化速度遠遠超過經濟發展水平的“過度城鎮化”。這種缺乏經濟基礎的城鎮化帶來的是貧困與兩極分化等嚴重的城市問題。

第二，城市人口空間布局過度集中，即城市人口過度的集中在少數幾個大城市或少數區域，造成特大城市畸形發展，貧困、基礎設施損耗過大、“貧民窟”、犯罪與環境污染等嚴重問題以及區域經濟發展的不協調，對城市的社會環境構成了嚴重的威脅，阻礙了城市人口及經濟的協調發展，這一般與發展中國家向大城市傾斜的政策有關。

第三，城鄉與收入分配關系嚴重失衡。發展中國家片面強調城鎮化與工業發展，實施向城市和工業傾斜的政策，忽視了農業和農村的進步，此外，城市和工業的發展攫取了大量農村資源，加劇了城鄉間發展的不平衡，也帶來了收入分配的巨大差距。

第四，市場失靈與政策失當并存。發展中國家往往市場機制不完善，存在法治欠缺、市場規則體系不健全等問題，使得市場主體在交易活動的各項權益無法得到有效的保障，造成了交易成本高、效率低等問題，嚴重制約了城市經濟的發展。此外，發展中國家雖然不少都建立了民主制度，但政府在城市治理中常常表現的力不從心、事與愿違，政策上的失誤嚴重制約了城市化的發展。

（三）城鎮化的“中國特色”

中國作為世界上人口最多的發展中國家，在中國特色社會主義的城鎮化道路中，雖然存在部分發展中國家城市化過程中普遍存在的“城市病”，但改革開放后，其“中國特色”，使之在城鎮化進程中取得了較為顯著的成果。

表1 部分發達國家與發展中國家城市化道路特征比較

中國城鎮化的主要特色有：中國政府將城鎮化上升為國家戰略，各方位政策的支持最大限度地確保了城鎮化的進度和正確性；在國家政策的引導下，強調市場經濟體制的基礎性作用；以城帶鄉、以工促農，發展新型的城鄉關系；控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮，以鄉鎮企業的發展帶動小城鎮的崛起，緩解農村勞動力的轉移問題；低成本使工業化發展極快，有30年高速增長的黃金時期；走可持續發展、集約式的城鎮化道路，節約資源和保護環境。

中國城鎮化的成就及存在問題

（一）改革開放后中國城鎮化的成就

1.中國城鎮化水平得到明顯提高，且基本與國家工業化水平相適應，基本沒有出現“過度城市化”。2006年，中國的人均GNI為1740美元，城市化水平為40.4%，而同一時期，絕大部分發展中國家人均GNI在5000美元之下時，城市化水平已達到50%-70%之間，而拉美國家的城市化水平甚至已達到或超越了發達國家。據中國統計年鑒數據顯示，2009年我國城鎮化率為46.6%，工業化率為46.3%，可以看出我國城鎮化與工業化基本協調，并不存在嚴重的偏離（見表1）。

2.與大多數發展中國家不同，中國城市化水平提高過程中的一個顯著特點是在大中城市人口增長的同時，小城鎮和小城市人口以更快的速度增長，吸納了大量農村剩余勞動力，緩解了特大城市畸形問題。因此，在中國并未出現城市人口空間布局過度集中的問題。

3.我國城鎮化體系日益完善，城鎮布局日益合理，城鎮現代化水平日益提高。目前，我國大中小城市和小城鎮體系已逐步形成了城鎮集群，此外“大分散、小集中”的城鎮空間合理布局也正在形成，城市內部空間結構層次也日益顯現。城鎮建設成效明顯，基礎設施日益完善，現代化水平有了明顯的提高。

4.城鄉體制改革逐步展開，城鄉關系開始走向協調。隨著城鎮化的進一步深入，城鄉戶籍管理制度、城鎮用工制度、教育制度以及農村土地制度、行政管理體制等城鄉經濟體制改革逐步開展，推進了農民的市民化和城市居民觀念的改變。同時，隨著城鄉經濟體制改革和市場經濟的發展，阻礙城鄉聯系發展的“二元體制”逐漸被打破，推動了城鄉之間的交流與融合，城鄉關系日益協調。

5.中國長期實行限制人口自由遷移的政策和嚴格的城市管理,使得人口可控，中國的城市中并沒有形成像拉美國家那樣大量的貧民窟，減少了由此可能引發的城市貧困、犯罪及嚴重的環境破壞問題。

6.中部崛起和西部大開發戰略，使得經濟發展的區域差異正在逐步縮減。21世紀前十年從西部大開發到中部崛起，中國政府一直致力于補齊國民經濟區域均衡的“短板”，促進中西部地區與東部地區協調發展。

（二）中國城鎮化進程中出現的問題

雖然中國城鎮化已取得了較為顯著的成就，但不可忽視的是，城鎮化依然帶來了一些問題，只有逐步解決這些問題，才能真正實現科學發展：一是城鎮空間分布與資源環境承載能力不匹配，城鎮規模結構不合理，體制機制不健全，阻礙了城鎮化的健康發展。二是農民市民化問題解決困難，大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后，不利于有效擴大內需和轉變經濟發展方式。三是土地城鎮化快于人口城鎮化，城鎮用地粗放低效。土地低密度開發，城市無序蔓延，“半城市化”問題嚴重，城市化質量不高。四是工業化、城市化帶來的工業發展和城市人口增多，城市服務管理水平不高，造成了一定程度上環境破環和工業污染以及收入差距及管理不當所帶來的社會矛盾上升。

國內外城鎮化經驗探討

中國的城鎮化不同于西方發達國家的城市化，在我國，由于農村人口眾多，城市經濟發展水平有限，小城鎮與城市一樣，在城鎮化過程中起著重要的作用。通過對比發達國家與發展中國家城市化過程的特點，以及眾多發展中國家在城市化過程中出現的各種問題，本文認為發展中國家與發達國家城市化的內外因素均有不同，不能照搬發達國家經驗，必須從各國的國情出發。

首先，對于農業人口眾多發展中國家，必須注重城鎮在國家城市化實現過程中的重要作用，以人口城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化，不斷提升城鎮居民生活品質。減輕大城市吸收農村剩余勞動力的壓力，避免在城市化過程中出現大城市人口過度集中，畸形發展的問題。中國在城鎮人口不斷增加的同時，中國城鎮數量也得到快速增長，從1949年到2009年，中國城市數量從136座增加到654座，增長了 380.9%。此外，小城鎮戶籍管理制度改革，也為中國加速城市化進程創造了必要的制度空間，大城市與城鎮得到了較為協調的發展。

其次，城鄉都是一國經濟發展的重要動力，城市化必須促進城鄉一體化的發展，堅持工業反哺農業，城市支持鄉村和多予少取放活方針，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置。像不少發展中國家為了促進本國城市化，從農村攫取過多資源，嚴重限制了本國農業的發展，造成城鄉差距越來越大，其根本上不利于國家經濟的發展。

再次，城鎮化需要國家政策的引導和市場機制的調節，中國改革開放前完全的計劃經濟體制顯然造成了中國城鎮化的畸形，而不少發展中國家的自由放任也形成了嚴重的“城市病”。實踐證明，在國家政策的引導下，發揮市場機制的調節作用，能夠更好地實現城鎮化（見表1）。

最后，城鎮化必須努力實現可持續發展，加快轉變城市發展方式，優化城市空間結構，有效預防和治理“城市病”。強化中小城市和小城鎮的產業功能、服務功能和居住功能，提升城市社會管理水平。目前，眾多發展中國家甚至許多發達國家，之所以在城市化過程中出現眾多社會問題，很大原因來自于忽視長遠發展，只注重短期效益，使得城市發展陷入惡性循環之中。

結論

國際經驗表明，城鎮化率50%-70%的區間是城鎮化減速時期，中國目前城鎮化率已超過50%，因此未來中國城鎮化將由加速向減速轉變，這種轉變將對中國城鎮化趨勢、城鎮發展和城鎮體系結構產生重要影響。中國應當根據國情，在新的城鎮化階段借鑒以往經驗，采取科學發展戰略，實現城鎮化的可持續發展。

1.蔡秀玲.中國城鎮化歷程、成就與發展趨勢.經濟研究參考，2011（63）

2.康就升.中國城市化道路研究概述[J].學術界動態，1990（6）

3.何志揚.城市化道路國際比較研究.武漢大學博士學位論文，2009

4.劉勇.中國城鎮化發展的歷程、問題和趨勢.經濟與管理研究，2011（3）

5.成德寧.城市化與經濟發展—理論、模式與政策[M].科學出版社，2004

6.錢振明.中國特色城鎮化道路研究：現狀及發展方向.蘇州大學學報（哲學社會科學版），2008（3）