中農辦負責人詳解十八屆三中全會農村改革亮點

賦予農民更多財產權利，主要是依法維護農民土地承包經營權，保障農民集體經濟收益分配權，保障農戶宅基地用益物權。黨的十八屆三中全會提出，允許農民對承包土地的經營權抵押、擔保，就賦予了土地承包經營權新的權能，也在一定程度上能緩解農民融資的難題。日前，人民日報記者就十八屆三中全會中農村改革的亮點問題采訪了中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文。

問：十八屆三中全會指出，要建立城鄉統一的建設用地市場。很多人認為，農民集體土地和城市建設用地的權能不同，是由于所有制不同造成的。如何認識這個問題？

答：所有制不同是城鄉建設用地的一大主要區別。城鎮土地歸國有，就是全民所有，所有權和使用權范圍相當廣泛，全體國民都可以依法使用。農村土地集體所有，整體上也很寬泛，但對每一個農民來說，集體的概念是非常具體的，我這個集體的土地就不是別的集體所有的。

除了所有制不同，城鄉土地更大的區別體現在用途管制上。城市土地的一大主要功能是搞建設。農村土地更重要的是從事農業生產，提供農產品，但為了滿足農民生產生活的需求，農村也需要搞點建設，而農村的建筑主要是農民自用的。

有人說小產權房不合法是對農民集體土地所有權的一種歧視，其實根源不在這里，根源在于農村集體土地在規劃上不是用來建商品住宅的。小產權房不合法，更主要的原因在于它不符合土地利用規劃，違反了土地的用途管制。

我國嚴格保護耕地作為基本國策不會改變，按規劃嚴格實行土地用途管制這個原則也不能突破。這是全世界通行的做法。土地不能擅自改變用途，要按規劃分類管理。建立城鄉統一的建設用地市場不應當理解為“不用規劃，只要有地想干什么都行”。

十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。改革的方向明確了，但還需要做大量工作。既需要加強頂層設計，又要摸著石頭過河，要與時俱進修改一些不合時宜的法律，及時總結各地試點實踐中的好做法好經驗，推動制度設計向前推進。

問：三中全會指出，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，應該怎么看？

答：我國現行的土地制度確實有些矛盾和問題，目前比較突出的是，城市征地對農民的補償標準比較低，農民不太滿意。改革可以從兩方面著手。一方面對仍然需要征收的土地，即農民集體土地還是要轉化為國有土地才能用來搞城市建設的，要提高征地補償標準，讓農民感覺不吃虧。實際上，現在很多地方都在這么做了。根據現行的土地管理法第47條規定，農民集體土地轉化為城市建設用地后補償標準最高不超出土地被征收前3年年均產出的30倍，同時土地管理法授權國務院可以根據社會經濟發展水平和各地不同情況決定是否提高補償標準，具體由省一級人民政府組織實施，補償款不夠，可以從當地政府獲得的土地出讓金純收益中提取，現在很多大中城市的補償標準都突破30倍了。

另一方面，征地制度也要進行改革，農民的土地能否不改變所有權就能進入城鎮建設用地市場？就是三中全會《決定》提出的，允許農村集體經營性建設用地在符合規劃和用途管制前提下以多種方式實行與國有土地同等入市、同權同價。那樣，原來依法取得的農村集體經營性建設用地，在轉為供社會使用的建設用地時，就不改變土地的農民集體所有權。此外，國土資源部已有相關試點，比如留地安置，城市建設征用農村土地后留出一部分非農建設用地歸農民使用，農民在獲得被征農地的補償后，還有一部分建設用地可用來開發，獲得更長期的收益。

問：三中全會指出，賦予農民更多財產權利。有農民問，是不是國家要分財產給農民了？

答：賦予農民更多財產權利，主要是依法維護農民土地承包經營權，保障農民集體經濟收益分配權，保障農戶宅基地用益物權。

根據物權法的規定，完整的所有權包括占有、使用、收益和處分權。目前，法律規定農民對宅基地只擁有占有和使用權，對承包地擁有占有、使用和收益權。因為宅基地是給農民自用的，不是搞經營的，所以少了收益權。

三中全會提出賦予農民更多的財產權利，不是要分給農民什么新財產，而是要讓法律賦予農民的財產權利得到更好的實現和保障。為此，目前正加緊農村集體土地承包經營權確權工作，同時建立完善土地流轉市場，擴大和增加農民財產性收益。

三中全會提出，允許農民對承包土地的經營權抵押、擔保，就賦予了土地承包經營權新的權能，也在一定程度上能緩解農民融資的難題。慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的試點，是為了探索農民增加財產性收入的渠道。

問：三中全會提出，加快構建新型農業經營體系。該如何推進？

答：農業生產經營組織創新是推進現代農業建設的核心和基礎。加快構建新型農業經營體系，主要是堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。鼓勵土地承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，鼓勵農村發展合作經濟，鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，允許農民以土地承包經營權入股發展農業產業化經營等。

創新農業經營體系，關鍵是要調動農民的積極性。一是，穩定農村土地承包關系。二是，努力提高農戶集約經營水平。三是，大力支持發展多種形式的新型農民合作組織。四是，培育壯大龍頭企業。五是，構建農業社會化服務新機制，大力培育發展多元服務主體。我們完全可以通過擴大服務規模來彌補土地經營規模的不足。

問：三中全會提出，要完善城鎮化健康發展體制機制，怎么看這個問題？

答：目前我們還是不完全的城鎮化。土地資源集約化利用，還是一個比較大的難題。不完全的城鎮化躲不過去，但一定能走得過去。完善城鎮化健康發展體制機制，就是要堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。

完善城鎮化健康發展體制機制，要推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。今后隨著這一改革的推進，將使大批農民工在城鎮落戶，完全納入城鎮住房和社會保障體系，實現真正的“人口城鎮化”。《決定》還要求穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，就是說對那些在城鎮常年務工的、暫時不能或者不愿落戶的農民工也要提供基本公共服務。

城鎮化健康發展，要協調好政府與市場的關系，協調好農民與城市的關系。城鎮化健康發展，順應著人民對美好生活的新期待。