新時期財政審計發(fā)展趨勢

[摘 要] 財政審計是國家審計的永恒主題，處于國家審計體系中的核心地位，對財政體制改革起著積極的推動作用。在國家面臨經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，財政體制改革的大環(huán)境下，針對財政審計如何發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”的功能提出了更多要求。本文旨在通過對財政審計大格局理論的研究分析，對審計目標(biāo)、審計內(nèi)容、審計重點、審計資源、審計手段等方面進(jìn)行詳細(xì)闡述，以得出新時期財政審計發(fā)展趨勢。

[關(guān)鍵詞] 財政審計；大格局；發(fā)展趨勢

[中圖分類號] F239.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）20- 0005 -02

隨著財政體制改革的深入推進(jìn)，公共財政管理體制的構(gòu)建及經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型等外部因素，致使財政審計不得不順應(yīng)審計環(huán)境的變化而變化。新時期，財政審計審什么，如何審，重點在哪等成為令人關(guān)注的話題。國家審計署于2011年7月1日在總結(jié)《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》實施工作成果的基礎(chǔ)上，出臺《審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》（下稱“規(guī)劃” ），指導(dǎo)全國審計工作，并在第四項——探索創(chuàng)新審計方式和方法，首要提出“構(gòu)建財政審計大格局”這一要求。它強調(diào)整體規(guī)劃財政資金收支審計、系統(tǒng)安排財政審計項目，站在較高的宏觀層面來整體囊括財政審計所涉及的面。

財政審計大格局與傳統(tǒng)的財政審計在審計目標(biāo)、審計內(nèi)容、審計重點、審計資源、審計手段等方面發(fā)生了本質(zhì)的變化。傳統(tǒng)的財政審計主要是承擔(dān)監(jiān)督、鑒證職能，對財政預(yù)算收支的真實性、合法性等方面審計，作用面較窄，發(fā)揮的功能也較單薄；經(jīng)濟的發(fā)展、財稅、投資、公共財政的建設(shè)等領(lǐng)域改革，財政審計發(fā)生了與之相適應(yīng)的變化。財政審計大格局是對全部政府性公共財政資金的審計，是在關(guān)注財政資金的真實性、合法性基礎(chǔ)審計的同時，關(guān)注財政審計對社會經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)國家宏觀調(diào)控政策措施落實、維護(hù)國家經(jīng)濟安全，推進(jìn)財政體制改革和反腐倡廉建設(shè)等方面，實現(xiàn)其“免疫系統(tǒng)”的功能。

1 確立橫向擴張、縱向深化的財政審計整體性

財政審計，作為國家監(jiān)督體系中國家審計的核心主體及法定職責(zé)，需從國家宏觀層面進(jìn)行整體性考慮，確定從中央到地方、從上級到下級，同級之間交互的整體性戰(zhàn)略目標(biāo)，最大發(fā)揮財政審計的監(jiān)督、鑒證、反饋、服務(wù)等職能。《規(guī)劃》指出，維護(hù)國家財政安全、促進(jìn)深化財政體制改革、推動完善公共財政和政府預(yù)算體系、增強財政政策有效性、促進(jìn)依法民主科學(xué)理財和提高預(yù)算執(zhí)行效果是財政審計的根本目標(biāo)。為實現(xiàn)這一根本戰(zhàn)略性目標(biāo)，全部審計機構(gòu)及全體審計人員應(yīng)積極將審計思維保持與財政審計大格局相一致。現(xiàn)狀是各審計機構(gòu)及相關(guān)審計人員都處于單干的狀態(tài)，沒有一個審計整體性的概念，致使橫向?qū)徲嬅孑椛洳粔颍霈F(xiàn)審計盲點；縱向?qū)徲嬅嫔钊肭啡保霈F(xiàn)頭重腳輕或中間肥兩端窄的情況，致使審計人力資源、財務(wù)資源不能充分發(fā)揮其最佳效益，導(dǎo)致審計成本的極大增長。我國的國家審計是行政型審計，相對立法型審計，審計的獨立性會有所弱化。地方審計機構(gòu)同時受到上級審計機構(gòu)及地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，審計機構(gòu)在審計地方財政方面，縮手縮腳是普遍存在的現(xiàn)象，這樣就難免出現(xiàn)審計盲點和盲區(qū)，而有時這些盲點和盲區(qū)卻是應(yīng)該重點審計的領(lǐng)域。統(tǒng)一審計機構(gòu)的審計目標(biāo)，保持與財政審計大格局一致的工作思路，不僅在一定程度上保證審計機構(gòu)及審計人員的獨立性，增強其審計力量，而且會形成上下聯(lián)動、財政審計整體性的局面。

2 調(diào)整財政審計的內(nèi)容與重點

審計署審計長劉家義2009年在某省調(diào)研時強調(diào)，凡是涉及公共財政資金的審計都是財政審計。公共財政管理模式的建立，致使財政審計的客體、主體、本質(zhì)發(fā)生了變化。因為公共財政資金來源于納稅人，即為社會公眾，而保管使用者是政府及其他公共部門，這之間就形成一種公共財產(chǎn)委托代理關(guān)系。政府及其他公共部門受托于社會公眾，對公共財產(chǎn)進(jìn)行有效配置，將大部分財政資金用于公共事業(yè)，造福于民、致富于社會，更具有公共性。財政審計以獨立第三者的身份，對公共財政資金的收支進(jìn)行監(jiān)督、鑒證和評價，既對政府負(fù)責(zé)，也對社會公眾負(fù)責(zé)，公共財政促使公共審計形成。民生工程、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、公共基礎(chǔ)性保障（如醫(yī)療、社會保障、教育等）建設(shè)等大大擴展了財政審計的內(nèi)容，審計工作的重點也需做出調(diào)整。財政審計需將目光更多地聚焦在關(guān)系民生、社會熱點問題，要更加關(guān)注國家經(jīng)濟安全、財稅制度的完善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等宏觀層面。對于原始的財政管理審計內(nèi)容，由于國家預(yù)算管理制度的完善，財政審計應(yīng)將更多的精力放在預(yù)算編制和執(zhí)行方面，對其合理、效率、公平、公正進(jìn)行審計評估，細(xì)化合法化支付標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)完善預(yù)算管理制度，如此良性循環(huán)。

3 整合財政審計資源

財政審計大格局明確強調(diào)對審計資源的統(tǒng)籌管理。整合審計資源，對審計機構(gòu)內(nèi)部來講，首先要突破傳統(tǒng)的分部門作業(yè)方式，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門聯(lián)動的新工作模式；其次是充分挖掘部門之間可共享的審計信息，以節(jié)約審計成本，提高審計工作效率；最后是對審計人員進(jìn)行部門輪換制度，擴充審計人員的專業(yè)勝任能力，為部門調(diào)用提供保證。最終目的是使有限的審計人力資源、審計財力資源發(fā)揮最大的能效，同時保證審計工作的時效性。對審計機構(gòu)外部來講，可以利用社會審計結(jié)果，外部單位內(nèi)部審計結(jié)果，對財政審計進(jìn)行補充，實行可共享的資源進(jìn)行共享，可借鑒的結(jié)果進(jìn)行借鑒。除此之外，還可通過適當(dāng)引進(jìn)一些行業(yè)方面的專家學(xué)者，對審計項目給予專業(yè)指導(dǎo)，以彌補審計人員相關(guān)專業(yè)知識的不足，從而提高審計質(zhì)量。整合審計資源是財政審計大格局的要求，也是其有效實施的組織保障。現(xiàn)狀是審計資源與審計任務(wù)不相匹配，任務(wù)重且審計面廣，而審計資源有限，增加審計人員編制，招錄審計人才，這不僅會加重審計費用負(fù)擔(dān)，造成公共資金浪費，而且這也不是解決矛盾的根本方法。而深度挖掘整合財政審計資源可能性，探索整合財政審計資源的有效方式，卻是一條行之有效的途徑。

4 深化財政審計與績效審計、專項審計調(diào)查的有效結(jié)合

①財政審計與績效審計結(jié)合。《規(guī)劃》提出，全面推進(jìn)績效審計，提高財政資金和公共資源管理活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性。公共受托責(zé)任，一方面決定了作為公共資源所有者的社會公眾會對政府使用公共資金或資源有知情權(quán)，獲取資金或資源使用的經(jīng)濟性、效率性及效果性等信息；另一方面政府作為受托人，為滿足社會公眾的權(quán)利，就需要開展廣泛績效審計。《審計法》規(guī)定：審計機關(guān)對被審單位財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益，依法進(jìn)行審計監(jiān)督。該條規(guī)定中提及的“效率”就有績效的含義，這為財政審計與績效審計結(jié)合提供法的依據(jù)。目前，績效審計作為審計重點內(nèi)容在全國推進(jìn)，而財政審計作為國家審計主體，只有與績效審計有效結(jié)合才能完成新的歷史使命。②財政審計與專項審計調(diào)查結(jié)合。專項審計調(diào)查一般是對特定事項進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查，向相關(guān)部門反映情況，揭露問題，并提供合理的建議。這種形式相對財政審計易被被審計調(diào)查單位接受。因為，專項審計調(diào)查更多的是幫助單位解決問題，提供合理建議，而政府審計主要是揭露問題，對單位進(jìn)行行政監(jiān)督并在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)給予處罰。專項審計調(diào)查可以采用多種方式進(jìn)行，如收集文件資料、與單位領(lǐng)導(dǎo)開座談會、咨詢基層人員等，便于深入被審單位的敏感面、保護(hù)點去挖掘問題，獲取更接近本質(zhì)的信息，為上級經(jīng)濟決策提供依據(jù)。財政審計可利用專項審計調(diào)查結(jié)果，著重審計調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的重大事項，便于有的放矢，達(dá)到節(jié)約審計成本同時保證審計結(jié)果質(zhì)量的目的。

5 充分利用信息化審計手段

財政審計大格局帶有整體性思維，具有數(shù)據(jù)龐大、信息含量高的特點。在OA系統(tǒng)、ERP系統(tǒng)盛行時代，應(yīng)用傳統(tǒng)手工進(jìn)行審計已不能滿足需求，且也顯得極不現(xiàn)實。財政審計信息化是信息和網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物，會增強審計機構(gòu)及審計人員在計算機環(huán)境下查錯糾弊的能力，能更好發(fā)揮保障經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能。新修訂的《審計法》明確規(guī)定：審計機關(guān)有權(quán)運用電子數(shù)據(jù)和必要的技術(shù)文檔進(jìn)行審計，這為審計信息化提供了法律依據(jù)。“金財工程”、部門預(yù)算管理軟件系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)等的建立，發(fā)展到構(gòu)建財政管理一體化系統(tǒng)等財政信息化的逐步完善，為財政審計信息化提供了實現(xiàn)的條件。借鑒社會審計和內(nèi)部審計信息化取得的成果，得出推進(jìn)財政審計信息化的思路：聘請專業(yè)軟件開發(fā)公司協(xié)助政府信息化部門、審計機構(gòu)對“金財工程”、預(yù)算支付管理系統(tǒng)等相關(guān)財政信息系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)查，分析數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，業(yè)務(wù)流程，制訂財政審計信息可行性方案。審計信息化發(fā)展規(guī)劃遵循統(tǒng)一建設(shè)、分布實施的原則。①建立財政審計信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)審計業(yè)務(wù)流程統(tǒng)一化、規(guī)劃化、標(biāo)準(zhǔn)化，實現(xiàn)上下審計機構(gòu)間的審計信息共享；②開展審計信息門戶建設(shè)，審計人員可使用自己的用戶名和密碼登入網(wǎng)站門戶，獲取自己所需的審計案例、資料或?qū)W習(xí)可借鑒的審計方法，此外還可展現(xiàn)先進(jìn)審計機構(gòu)及審計人員的風(fēng)采；③審計數(shù)據(jù)庫中心，存放往年審計數(shù)據(jù)，為進(jìn)行歷年趨勢分析和對關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析提供支撐平臺。審計工作立足于審計數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)中心的建立，解決了管理龐大數(shù)據(jù)的難題，也規(guī)范審計數(shù)據(jù)的存取、查詢和分析、審計結(jié)果的總結(jié)和利用。

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