城鎮化進程中地方政府融資的模式及創新研究

摘要：本文通過梳理河南省的城鎮化進程中融資傳統模式的現狀和問題，認為新時期河南省的城鎮化融資必須在切實做好稅收、土地和投融資平臺等傳統模式的同時，加快構建公私合營等新模式，做到融資主體和模式多樣化。

關鍵詞：城鎮化；地方政府；融資模式

1.城鎮化中地方政府的融資模式

隨著經濟改革和發展的深入推進，多年市場化進程的推進，中國的城鎮化融資模式已由早期的政府計劃控制、財政預算支付，逐步轉型為財政資金引導、市場資金介入的市場化融資。政府作為唯一的投資主體地位形勢有所改觀，由社會各方資金共同參與城鎮化基礎設施建設的投資主體多元化格局正在形成。總的來看，河南省目前的融資模式主要包括以下四種。

1.1地方稅收

稅收是城鎮化融資的基本形式，基礎設施、公用事業和公共服務都有很強的外部性，僅靠市場的力量是難以完成融資任務的。而政府預算撥款，特別適合未來沒有直接現金流入的公益性項目的建設。這就意味著稅收融資必須在其中扮演重要角色。

1.2土地財政

1.2.1 現狀。20世紀90年代中后期以來，隨著土地有償使用制度的推廣，全國逐漸步入“土地財政”型經濟發展模式。統計顯示，08年—09年，河南省的土地出讓金占財政預算收入的40%以上，土地出讓金給地方政府帶來了豐厚財政收人。

1.2.2存在的問題。在帶來巨大利益的同時土地融資也帶來了一些問題，主要表現在：1.城市拆遷與農村征地過程中的暴力沖突、官員腐敗現象愈演愈烈。2.土地財政模式不可持續。

1.3地方投融資平臺

1.3.1地方融資平臺的發展現狀

所謂地方融資平臺，就是指地方政府發起設立，通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產，迅速包裝出一個資產和現金流均可達融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實現承接各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設、公用事業等的項目。根據河南審計廳2010年對河南省地方政府對以下投融資公司：河南省文化產業投資有限責任公司、河南鐵路投資有限責任公司、河南交通投資集團有限公司、河南水利建設投資有限公司、河南省中小企業擔保集團股份有限公司的組建運行情況進行調查表明，投融資公司在優勢資源重組，盤活存量資產，拓寬融資渠道等方面都起到了有效的作用。

1.3.2地方政府融資平臺也存在著許多問題

1. 注冊資金不到位，新成立的公司普遍存在注冊資本不到位問題。截至2010年4月末，調查的5家投融資公司公司首次完成工商注冊124.5億元，注冊資本缺口87.25億元。主要表現為：（1）貨幣出資不到位。（2）股權出資不到位。（3）凈資產劃轉緩慢資產縮水。

2.部分資產不優，效益不佳。審計調查發現，這5家投融資公司組建方式，大部分以注入資產整體劃轉形成，且注入資產大部分是自償能力比較低的基礎設施和其他公共建設項目，經營效益不佳。

3.融資平臺受到制約，融資不理想。審計調查發現，5家公司大部分仍處在初期運作階段，由于注冊資本金不到位且自身凈資產規模較小，所發揮的融資能力和經營實力有限，融資方式僅局限于向銀行融入資金，融資效果不夠理想。

4.投資功能發揮不夠，運營效率欠佳。調查發現，由于公司成立時間較短，雖然明確了投資方向和發展規劃，積極推資主體多元化，但大部分處在初期運作階段，凈資產規模小，在運行中存在職能單一、投資覆蓋能力弱等現象，其發揮作用的空間有限。

5.法人治理結構有待完善。審計調查發現，部分公司在組織機構和法人治理結構建設等方面還存在一定缺陷。

1.4 利用民間資本，公私合營

1.4.1現狀。雖然公共服務的費用必須由公共財政提供，但公用事業的使用卻具有排他性，可以在政府管制下部分私有化；基礎設施建設涉及巨大資金鏈，需要讓渡部分收益權給私有部門用以吸引民間資本，因此可以采用公私合營的融資模式。公私合營的融資模式就是政府通過與民營企業建立伙伴關系來建設和經營項目或提供服務。但是在我省，民間資本進入壁壘高、收益預期低，公私合營仍處于低級階段。

1.4.2 問題存在的根源。當前導致我省公私合營難以吸引民間資本基本有以下幾個原因：1.出于利益集團的壓力人為設置壟斷行業，限制民間資本進人。2.投融資平臺等機構與政府具有政治關聯，在土地、環保和戶籍等方面享有優惠，導致民間資本成本高企。3.公共部門投資具有擠出效應，在我省，公共部門融資占用了大量資金，導致中小企業的融資困難和民間借貸利率的上升。

2.政策建議

2.1盡快推行城鎮化投資主體多元化

盡快建立財政引導的融資方式，探索民營資金和外資參與城鎮化建設的有效途徑，創新城鎮化建設的投融資模式勢在必行。財政在融資過程中應強調杠桿和引導作為。民營資金應成為基礎設施尤其是營利性基礎設施建設的重要力量。

2.2城鎮化融資方式多樣化

實踐顯示，融資方式的設計需要依據融資對象的特點安排。基礎設施項目分為非經營性項目和經營性項目，前者投資主體為政府，應以政府財政資金或城鎮化建設債券投人為主；后者的投資主體可以是國有、民營、外資企業，采取項目融資的方式。

2.3土地出讓金納入預算管理，服務于長期性和戰略性的設施

首先，土地出讓金應納入財政預算管理中。其次，征收方式進行改革，由原來一次性征收變為分期征收，促進政府代際公平。最后，土地增值收益使用的用途應予以嚴格管制，收益投人到公共事業建設之中。

2.4城市投融資平臺規范化

規范投融資平臺主要可以通過以下途徑：

1. 優化企業服務環境，促使企業融資投資健康發展。（1）是金融管理部門要發揮職能作用，牽線搭橋，溝通協調，幫助企業突破融資瓶頸。（2）是財政部門要按照省政府有關文件要求，積極籌措資金，切實保證財政注入資本金按期足額到位。

2.督促注冊資本盡快到位，著力盤活存量資產。（1）投融資企業要篩選優質項目，以項目發展前景和良好回報調動注資者積極性。（2）有關部門要督促投資者以大局為重，按照省政府的批復，確保出資盡快到位。

3.健全和完善法人治理結構，創新經營管理機制。（1）是按照《公司法》要求，盡快健全和完善法人治理結構，確保企業投融資等重大決策科學規范有序進行。（2）是要制定和盡快審批公司章程，出臺規范性的規章制度，做到有法可依，有章可循，為投融資平臺良性運作創造制度性條件。

3.結語

目前河南省的城鎮化已經發展到一定的規模，在未來還有很大的機遇和挑戰。就融資問題來看，需要我們規范和多元我們的融資模式，同時也應正視融資模式在城鎮化過程中所帶來的一系列消極的影響，運用各項方針、政策使之更完善、健康的發展。（作者單位：鄭州大學）

參考文獻：

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