組織法修改與基層檢察院大部制改革

摘要：“兩法”修改實施后，解決了長期困擾檢察工作的突出問題，但《人民檢察院組織法》對此未及時吸收，形成了檢察系統內部立法滯后于實踐并制約實踐發展的局面。從基層檢察院加強法律監督能力建設，建立科學合理的大部制機構體系，全面深化司法體制改革看，《人民檢察院組織法》的修訂都已迫在眉睫。

關鍵詞：組織法修改；基層檢察院改革；困境；對策

修改后《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》，為檢察機關擴充了職能，增設了新的監督措施和手段，解決了長期困擾檢察工作的突出問題。然而，1979年制定的《人民檢察院組織法》并未修訂吸納這些新內容。從目前“兩法”實施的過程看，形成了檢察系統內部立法滯后于實踐并制約實踐發展的局面。這與深化司法體制改革的要求不相適應，影響著檢察機關整體效能和機構活力的發揮。因此，探討《人民檢察院組織法》修訂與基層檢察院內部機構的設置，建立科學合理的內部大部制機構體系，對于促進各項檢察業務的深入開展，加強法律監督能力建設，全面推進檢察事業，具有非常重要的作用。

一、大部制改革的背景及其實踐中的運行管理模式

《2009-2012年基層人民檢察院建設規劃》第27條指出，要科學設置基層檢察院內設機構，規范基層檢察院各業務部門之間職能化分，優化檢察職能配置，整合檢察資源，使基層檢察院的法律監督能力得到進一步增強。這一目標，為基層檢察院內設機構改革作出了科學的定位和引導。黨的十七大報告提出，要加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制。檢察機關是國家機關的重要組成部分，實行大部制改革，不僅是檢察機關自身發展的需要，也是適應社會發展的需要。黨的十八大報告提出要“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”。2013年3月1日，中共中央組織部、最高人民檢察院聯合出臺了《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》。十八屆三中全會進一步明確了深化司法體制改革的具體要求。

按照中央部署，不少基層檢察院，從現有人財物等資源入手，根據檢察權運行特點規律和合理配置的要求，借鑒“大部制”管理機制，重新整合機構。雖然沒有形成統一的整合模式，但進行了有益的探索。探索改革的實質主要體現在四個方面：橫向大部制，以檢察業務為中心整合檢察機關內設機構；縱向扁平化，減少中間層級，促進檢力向執法辦案一線傾斜；突出檢察官主體地位，逐步建立以檢察官為主體的運行管理模式；體現“兩個”適當分離的合理內核①，突出強化執法辦案、訴訟監督、執法管理等職能。

目前，大部制運行管理，主要有以下幾個典型模式：

1、“大刑檢”、“大偵查”、“大綜合”的運行管理模式

該模式根據各科室工作職責、業務類別和特點，將內設機構劃分成三大塊，由偵查監督科、公訴科、監所科組成“大刑檢”；由反貪局、反瀆職侵權局、職務犯罪預防科組成“大偵查”；由政工科（監察室）、辦公室（研究室）、法警隊組成“大綜合”。

2、“調解”、“預防”、“偵查”、“督察”中心聯動模式

偵查中心負責協調自偵案件的偵查工作；通過調配，預防工作貫穿于所有檢察活動之中；調解中心負責符合調解條件的案件的調解及委托調解工作；檢務督察中心考核干警德能勤績廉，并對干警違法違紀情況進行調查。每個中心由院領導任主任，統一安排和調配檢察資源。

3、“五部制”小院整合模式

按照“兩個”適當分離原則，將內設機構整合為批捕公訴、職務犯罪偵查、訴訟監督、案件管理和綜合管理五個部。由副檢察長或其他班子成員任負責人，主訴主辦檢察官直接對部長負責，各項工作重新進行流程設計。

4、“三局兩部一辦”模式

“三局”，刑事檢察局（偵查監督、公訴），職務犯罪偵查局（反貪、反瀆、預防），訴訟監督局（民行、控申、舉報、監所）；“二部”，政治部（政工、紀檢），事務部（辦公室、行裝、技術、研究室部分業務、法警）；“一辦”，檢察長辦公室（人民監督員、檢委會辦公室、法律政策研究室）。

二、基層檢察院大部制改革的現實必要性

上述幾種模式，是全國基層檢察院，特別是湖北省基層檢察院內部整合改革試點工作的成果。這些成果，使有限資源向檢察業務工作聚合，起到了減少層級，壓縮機構，增強一線力量，人、財、物高效運轉，大幅提升案件規模、質量、效率和效果的作用。消除了忙閑不均，緩解了人員緊張；業務工作運轉更加順暢，辦案效率明顯提高；訴訟職能履職水平明顯提高；訴訟監督力度明顯加強；案件管理脈絡更加清晰；檢務保障工作明顯加強。解決了制約基層檢察工作發展的難題，為破解機構林立、職能分割、部門掣肘、效能不高之癥，總結了實踐經驗，與機構臃腫、檢力不足、干警官本位思想嚴重的現行基層檢察院內部機構體系這一頑疾相比，顯示出了強大的生命力。因而，基層檢察院內部整合改革是大勢所趨、現實需要、履職之要。其意義在于改革了現有辦案方式，建立了新的辦案組織形式，有利于建立一支專業化、職業化的檢察隊伍。

當前，基層檢察院機構設置存在的主要問題：

（一）內設機構設立缺乏自主權

根據《人民檢察院組織法》的規定，內部機構的設置應當由檢察機關根據工作需要進行確定，而現實卻是要設立某個業務機構，基層檢察院不僅無權決定，上級檢察機關也難以左右，必須報同級政府機構編制部門進行審查批準。而編制部門往往以政府各部門之間是否平衡，作為是否批準的依據。

（二）內設機構設置雜亂不規范

基層檢察院內部業務機構，按法律監督職能劃分，主要有偵查監督科、監所科；按刑事訴訟程序劃分，主要有公訴科、控申科等；按管轄案件的性質劃分，主要有反貪局、反瀆局。同一機構在領導職級、職數等方面也有差異。如反貪局，領導職級有高有低，職數有多有少。還有一些本應統一行使的職能，被分散到多個部門，以致出現扯皮推諉的現象，影響檢察工作的正常開展。

隨著深化司法體制改革的穩步推進，基層院機構設置如何打破部門界限，優化資源配置；如何減少層級羈絆，提升檢察效能，激發檢察潛能，強化法律監督，就必然成為了迫切需要解決的現實難題，而且必須進行脫胎換骨的改造。

三、基層檢察院大部制改革的現狀和困境

2002年以來，以法律監督權能為中心，檢察機關進行了一系列改革。按照上下對應原則，基層檢察院設立了反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、偵查監督科、公訴科、監所檢察科、民事行政檢察科、控告申訴檢察科、辦公室、政工科、法警隊、監察室、案件管理中心等內設機構。從功能上來說，上述機構較好地履行了法律監督職能，對促進社會和諧起到了重要作用，但隨著中央深化體制改革的穩步推進，已不適應于社會和檢察事業的發展。

（一）基層檢察院改革的現狀

1、內設機構設置不統一。檢察機關內設機構的設置與檢察職權的內部配置密切相連，內設機構設置的是否科學、合理，直接反映了對檢察權的認識。目前，全國甚至是同一地區的基層檢察院的內設機構均沒有統一標準。同樣是基層院，有的設政工科，有的內設在辦公室；有的設研究室，有的研究工作設在辦公室或設在政工科。較為特殊的是職務犯罪預防科，絕大多數基層檢察院單列設置，但也有把預防科內設在反貪局的基層院。

2、內設機構名稱不統一。在基層檢察院現有的內設機構中，職能相同的內設機構，名稱有著明顯的差異。同是自偵工作，有的把反貪局、反瀆局單列，有的則與職務犯罪預防部門合并，稱為職務犯罪偵查局。又如，研究工作，有的稱研究室，有的稱政研室，有的稱法律政策研究室，還有的稱宣傳調研科。

3、派出機構不統一。派出檢察室的設置直接涉及到檢察職能延伸的空間問題，也涉及到對檢察權性質功能的理解。有的派出機構是副科級，有的甚至連副科級也算不上。有的叫派出檢察室、有的叫派駐檢察室、還有的叫鄉鎮檢察室，更有堪者叫駐企業或駐項目或駐村檢察聯絡站或點。

（二）基層檢察院大部制改革的的困境

1、法律依據不明確。1983年9月2日修改的《人民檢察院組織法》第二十條規定：“最高人民檢察院根據需要，設立若干檢察廳和其他業務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業務機構。”2000 年高檢院內設機構雖然進行了綜合調整，省市縣三級檢察機關也相應地進行了機構改革，但這僅僅是檢察系統的內部規定，由于頂層設計不明確，推動效力也就打了折扣，這也是基層檢察院對大部制改革極度觀望，不愿下功夫摸石頭過河的主要原因。

2、工作推進不平衡。小院大部制改革試點工作，2009年11月，首先從湖北省檢察機關13個規模較小的基層院開始，共合并內設機構105個，一線檢力由改革前的38.6%提高到87.2%，有效解決了一線辦案力量不足、工作效率不高、業務工作發展不平衡等問題。訴訟監督工作明顯加強，13個試點院監督立案數同比上升20%，糾正漏捕率、追訴率同比上升分別為19.4%。2012年8月，試點范圍擴大到30個，進度緩慢，究其原因主要受制于思想重視程度，以及與地方黨委政府的協調溝通能力。基層院改革無論采用何種方式，都應該根據各地的實際，進行充分的科學論證，上級檢察機關也應當加強對基層院改革的指導。

3、職能定位不規范。基層院大部制改革是大勢所趨，是深化司法體制改革的必然要求，各部制的職能如何定位，缺乏全國性的統一的法律規范，這對推進司法機關的改革產生嚴重影響。

4、工作保障不充分。小院制改革在機構編制、人員配置、財政保障等方面，根據現行體制，都要受制于地方黨委政府的支持力度。特別是機構編制和財政保障方面，地方政府統籌考慮的問題很多，必須做好溝通協調，才能獲得足夠的支持。從人員配置方面，要建立以主辦檢察官為主體的執法辦案模式，必須適當提高主辦檢察官職級待遇。

四、破解小院制改革困境的對策

深化司法體制改革涉及司法權力調整和司法資源配置，事關重大，必須依法有序推進。基層檢察院的改革，亦是如此，既要在實踐中積極探索，又要按照中央、高檢院的統一部署穩步實施。

一是在立法層面要制定統一的法律規范。重大改革都要于法有據，需要修改法律的，在完善法律制度后再全面推開。有的重要改革舉措，需要得到法律授權的，要按法律程序進行，以確保法制的統一和權威。檢察機關內設機構的改革，必須在《人民檢察院組織法》的框架內進行，但由于組織法沒有頂層設計，各地檢察機關小院制改革工作，都存在思想認識不到位的問題。內部機構的設置，應當遵循法治原則，提出新的方案，以法律形式固定下來。因此，破解困境，解決小院大部制改革的首要對策，應當是把小院大部制改革正式納入《人民檢察院組織法》，以使各地基層院的改革擁有明確的法律依據。

二是在機構劃分層面要制定統一的標準。檢察機關內設機構的設置標準和編制標準，既要符合憲法和法律的規定，又要符合各地經濟發展水平和實際辦案情況。要賦予上級機關對下級機關，特別是對基層檢察院一定的機構設置和編制調整的確定權。內設機構的職責名稱，要尊重訴訟規律，符合我國檢察監督職能；內設機構負責人的職業地位也應當得到相關制度的保障。

三是在機制設計層面要體現檢察一體化。檢察一體化是世界各國構建檢察制度的一項基本原則，就是在行使檢察權的過程中形成的整體統籌、上下一體、內部整合、橫向協作、統一行使檢察權的機制。只有建立一體化的領導體制，才能加強各地檢察機關之間的工作協作；才能充分發揮檢察機關各內設機構的職能作用；才能促進檢察機關結成運轉高效、關系協調、規范有序的統一整體。深化檢察工作一體化機制建設，在“上下統一”方面，應重點加強執行力建設；在“橫向協作”方面，應重點加強檢察機關之間的橫向交流、信息溝通和支持配合；在“內部整合”方面，應重點加強內部監督制約與協調配合；在“總體統籌”方面，應更加注重對各項工作的系統規劃和整體推進，以及對現有工作機制的配套完善。

十八屆三中全會中央決定深化司法體制改革，高檢院研究制定《進一步深化檢察改革的意見》，加強了對深化檢察改革的頂層設計，先后制定了《2014—2018年基層人民檢察院建設規劃》、《規范檢察機關內設機構設置的指導意見》，并研究部署完善了檢察官辦案責任制改革、探索建立了與檢察職業特點相適應的職業保障等制度，按照“兩個適當分離”原則，穩步推進了大部制改革。

四是在隊伍建設層面要確保專業化職業化。政治路線確定之后，干部就是決定的因素②。加強檢察隊伍專業化建設，促使優秀檢察人員脫穎而出，增強檢察隊伍的活力，一要暢通檢察人員的出入口，將一些優秀拔尖專業人才選調到檢察隊伍中來；二要堅持換崗輪崗制度，優化配置，努力增強檢察隊伍的活力，對不適合從事檢察工作和違法違紀影響檢察機關形象的人員，要及時清除檢察機關，確保檢察隊伍的質量；三要對檢察人員實行分類管理，將檢察官與司法行政人員分開，切實賦予主訴（主辦）檢察官相應權力，提高辦案效率。在行政職級、法律職務、檢察官等級和崗位津貼等相關待遇方面向主訴（主辦）檢察官實行傾斜，充分調動主訴（主辦）檢察官的積極性，讓能者上、平者讓、庸者下、功者獎、過者罰、劣者出，帶動檢察隊伍整體專業化水平不斷提高，造就一支政治堅定、業務精通、紀律嚴明、作風優良、品格高尚的檢察隊伍，促進檢察隊伍專業化職業化建設，確保“司法公正”的實現。

結語

總之，基層檢察院承載著社會矛盾化解，社會管理創新，公正廉潔執法的重要職責，其內設機構的整合改革是大勢所趨、現實需要。只有把現實已通過理論論證與實踐檢驗的試點成果納入《人民檢察院組織法》，讓其發揮頂層設計的指導作用，基層檢察院大部制改革，則既可以為檢察權的運行提供保障，又可以監督檢察權的正常運行。 （作者單位：甘肅省酒泉市金塔縣人民檢察院）

參考文獻：

[1]張群、何結樂；淺議基層檢察院內設機構設置的現狀與改革。《法制與社會》2011年30期。

[2]馮中華；我國檢察機關內部機構設置改革研究[J]。《青海師范大學學報（哲學社會科學版）》2005年03期 。

[3]張憲平；檢察機關內設機構設置的構想與論證。《法制經緯》2010年第2期。

[4]郭大敬；深入學習貫徹科學發展觀推進檢察工作一體化機制創新。《人民檢察》 2008年22期。

[5]李迎春；基層檢察院內設機構改革的思考。正義網，2011年12月6日，檢察理論業務探討欄目。

注解

①兩個適當分離，即訴訟職能與訴訟監督職能適當分離，案件辦理職能與案件管理職能適當分離。

陳衛東：《訴訟規律和訴訟監督規律與檢察職能的優化配置》，湖北人民出版社2011年版；第336頁。

②《毛澤東選集》第二卷，人民出版社1991年版，第526頁。