獨立學院發展困境的政策原因探析

摘要：我國獨立學院是在高等教育發展與國家社會需要之間的供求矛盾的大背景下產生并發展起來的，對于節約資源、調整人員合理流動、促進產業發展具有重要意義。通過從公共政策視角下分析我國獨立學院發展面臨的困境，以期引發外界對我國獨立學院發展給予更多關注和思考。

關鍵詞：獨立學院；民辦教育；發展困境；政策

獨立學院是中國高等教育特有的一種組織形式，自20世紀末廣泛興起以來，到2012年，全國具有普通高等學歷教育招生資格的獨立學院共有304所，承擔了18%的本科生培養任務，獨立學院已經成為中國高等教育的重要組成部分。08年中央出臺了一項新的政策《獨立學院設置與管理辦法》，要求現有獨立學院五年之內按新的規定進行重新設置，并提出不能或不愿繼續這種辦學形式的獨立學院可以申請“轉設”成為純民辦高校或“并入”其他學校。面對新的政策要求，有些獨立學院努力落實卻困難重重，有些則干脆消極觀望，整體呈現出一種對未來發展的不確定感。

一、獨立學院

獨立學院，是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校。獨立學院是高等教育大眾化發展過程中將優質教育資源和社會資本有機結合的新型辦學模式。在近十年的發展過程中，實踐檢驗了獨立學院促進高教產業發展的重要意義。然而作為高等教育的新模式，獨立學院正處于生存發展的瓶頸期，以下就是從公共政策的角度來分析我國獨立學院所面臨的困境。

二、獨立學院發展困境的政策原因

按照獨立學院的辦學性質，除了《民辦教育促進法》外，指導獨立學院運行的僅有教育部教印發的《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》。而獨立學院既非公辦，但也絕非純粹民辦，是一種介于公辦和民辦之間的特殊辦學實體，在公共政策的適用上常處于尷尬的境地。

（一）政策目標的優先順序不確定

不同的政策利益相關者的利益訴求與制度邏輯不同，對政策的需求也不同。公共政策所要實現的目標往往是多重的，從有關獨立學院的政策文件中可以發現，獨立學院政策目標為“獨”即促進教育公平、“民”即減輕國家財政負擔與增加母體高校收入、“優”即滿足人民群眾接受優質教育的需求與提高辦學質量。“獨”、“民”、“優”的政策目標是獨立學院辦學模式的核心，是保障獨立學院可持續發展的制度安排。但是，相關政策并沒有明確“獨”、“民”、“優”政策目標之間的優先順序，沒有清楚交代首要目標、次要目標與第三目標及目標間的層次關系。對于獨立學院的辦學模式而言，由于公共政策對獨立學院政策目標的優先順序模糊不清，在政策執行方面，政策共同體通過自由裁量權與策略性行為重新界定了政策目標的優先序，導致獨立學院的“獨立”發展困境。

在存在多元政策目標情況下，限于資源的有限性，不同的政策目標之間可能存在沖突，對一種政策目標的實現意味著可能影響其他政策目標的實現。例如為了維護母體高校學生與民辦高校的權益，促進教育公平，國家政策強調堅持“六獨立”。但如果一旦真正獨立，母體高校擔心不能控制獨立學院辦學，導致母體高校的收益受損，間接加大地方政府的財政負擔。作為追求利益最大化的組織，母體高校都會想方設法在師資結構、教學設備采購、日常運用經費控制等方面控制獨立學院的財政，把原本很大一部分應用于獨立學院教學科研和師資培訓的資金用于補貼母體高校辦學經費的不足，導致獨立學院辦學質量很難提高。因此在政策執行上面，地方政府、母體高校與獨立學院等政策共同體會以水平溝通和協商的方式重新界定政策目標，不是在多重目標間尋求最優平衡，而是有選擇地執行某個有利的政策目標回避其他政策目標，進而影響獨立學院政策的執行及其目標的實現程度，導致獨立學院的發展陷入困境。

（二）政策工具的選擇單一

政策工具是政府用以實現政策目標的一系列機制、手段、方法與技術，是政策目標與政策效能之間的紐帶和橋梁。恰當的政策工具選擇對于公共政策執行的成功有著重要作用，根據政府提供物品與服務的水平，政策工具可以劃分為自愿性政策工具、混合型政策工具與強制性政策工具三類。

1.強制性工具為主。強制性工具借助于國家或政府的權威及強制力，迫使目標群體及個人采取或不采取某種行為，以此來實施公共政策、解決社會公共問題。對于獨立學院政策而言，在強制性政策工具中，運用較多的是規則建立與調整、命令執行、禁止。通過建立相關規則來規范獨立學院辦學實踐的方方面面和可持續發展，運用命令執行工具促進相關政策的實施，使用“禁止”工具規定獨立學院的管理準則。權威工具在傳導政策目標上相對有效，但易忽略獨立學院利益相關者之間的利益沖突，一味地依靠政府的強制力推行，會受到目標群體的集體抵制，往往會損害獨立學院政策的有效性。

2.自愿性工具與混合型工具為輔。自愿性工具指通過市場、家庭或志愿組織發揮作用，很少或不受政府影響在自愿的基礎上解決公共任務的手段和方法。例如獨立學院為解決發展中碰到的政策問題，相互交流經驗，于2004年成立了全國性的獨立學院峰會這一自愿性組織，鼓勵獨立學院面向市場，培養市場所需要的專業與人才。

3.混合型工具兼有自愿性工具和強制性工具的特征。混合型政策工具允許政府將最終決定權留給私人部門的同時，可以不同程度地介入非政府部門的決策形成過程。例如《若干意見》頒布之后，教育部召開關于獨立學院的網絡視頻會議，向全社會和獨立學院宣傳政策文件的精神與目標。

獨立學院政策執行需要多種政策工具協同作用。然而獨立學院政策工具的選擇及組合具有明顯的“碎片化”與“單向性”特征，規制為主的強制性工具運用較多，自愿性工具和混合型工具運用較少，易使獨立學院遭遇發展瓶頸。

（三）政策內容的模糊化

由于管理涉及的問題復雜，政策所調整的各種社會關系千頭萬緒，而且社會分工越來越細，立法機關和上級政策部門制定的政策規范不可能把復雜多變且日益精細的行政管理事項包攬無遺，做出詳細而具體的規定。因此，政策制定者為了在最大范圍內取得政策“共識”，不惜在一定程度上犧牲政策的清晰與理性，使改革時期的政策內容呈現出模糊化特征。

政策內容的模糊性不僅影響著政策在執行過程中的可操作性，而且由模糊性給政策執行者和政策對象留下了采取策略行為的余地，這將帶來難以預期的政策結果。當這種模糊化的政策傳遞到地方時，給政策執行部門留了極具彈性的策略性解讀空間，執行部門可能對政策進行過濾與重新解讀，一方面表現出對政策目標的形式遵守，但同時又采取實質上偏離政策規定的策略行為，最終導致獨立學院處于困境。

隨著獨立學院力量的壯大和影響的提高，我們應當認真總結獨立學院的辦學經驗，客觀分析其前進道路上所面臨的困境，及時解決其發展過程中出現的問題，才能保證這一新生事物沿著正確的道路健康發展。（作者單位：南京航空航天大學）

（南京航空航天大學研究生創新基地（實驗室）開放基金kfjj20130227《公共政策視角下獨立學院的發展路徑探析》支持）

參考文獻

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