宏觀經濟形勢對城投行業戰略調整的影響初探

摘要：城投行業在過去二十年間逐漸成為地方政府建設與經營管理市政基礎設施的有力手段，在宏觀經濟及房地產市場調控中，城投行業的缺陷日漸暴露，在現有組織架構及資產結構基礎上加快戰略調整成為當務之急。城投行業需要在實踐中朝著現代化市場化運營的方向深化調整完善，發展成為具有市場博弈能力的現代企業。

關鍵詞：宏觀經濟；城投行業；調整；現代企業

公司化的地方政府投融資平臺——城投公司及城投行業在過去二十年間逐漸成為地方政府經營城市的有力手段，實現了城市國有資產的保值增值，形成一系列城市經營的典型經驗。2010年以來，隨著國內外經濟形勢的變化，國家新一輪抑制通脹及調控房地產市場的宏觀經濟形勢對城投行業單一“土地財政”模式的戰略有著生死攸關的影響。一方面國家在大力清理城投行業；另一方面在經濟改革進一步深化、國有企業需要融入市場競爭的現實條件下，城投行業必然要加快戰略調整以適應市場經濟體制新形勢。

一、宏觀經濟形勢對城投行業的影響

城投行業特點：主要依靠土地作為融資手段以支撐城市建設高速發展需要，以政府信用作為擔保而高速發展。一旦國家宏觀政策傾向嚴格調控房價，土地賣不動了，城投行業財政狀況一定會因對土地融資的過度依賴及大量采取BT模式進行基礎建設導致的償債壓力而出問題。這種單一的土地融資模式缺陷在：一是城市土地資源具有稀缺性，賣一塊少一塊；二是融資渠道狹窄單一，地價受宏觀經濟政策影響巨大；三是地價及出讓難易度受微觀地理條件影響，具有不可控性；四是拆遷成本遞增影響地價及基建開發進度。

近年來國家對土地及房地產政策進入更嚴厲的調控期，土地變現發生困難，城投行業可持續發展面臨嚴峻挑戰。許多地方城投公司近幾年陸續進入償債高峰期，債權方主要是BT模式的BT項目方、項目融資的銀行方、企業債券的認購方。受土地出讓金收益下滑和中國整體經濟下行趨勢影響，地方政府財稅收入縮減較大，部分不具備自償性的建設項目還款來源難以保證，償債風險擴大。央行的貨幣政策搖擺于緊縮與寬松之間，也是懸在地方投融資平臺上的利劍。

二、城投行業戰略調整的必然性

1、國家對城投行業的清理要求城投行業必須調整

在“土地出讓融資-推高地價-推高房價”這一循環中，城投行業在大發展中以銀團、BT、城投債券等諸多融資方式被動為地方政府帶來高負債率，國家在對房地產調控中必對城投行業大力清理以剝離降低地方政府債務風險。2010年6月10日，國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，清理規范地方政府投融資平臺全面展開。為預防地方政府財政開支太大、間接帶來中央政府大規模財政赤字風險，2011年發改委發2881號文規定，城投公司主營收入70%需來自自身，政府補貼只能占30%。

2、中國城市化發展的預期是城投行業調整戰略的動力

今后一段時間宏觀調控基調仍是穩增長、調結構，實行穩健趨適度寬松之間搖擺的貨幣政策，財政政策將繼續重點支持農村和西部地區基礎設施、城市市政工程、鐵路、節能環保、信息化等領域的建設。未來十年仍是中國城市化飛速發展期，2012年10月10日溫家寶總理召開國務院常務會議1，多項重點任務是強化規劃調控、加快基礎設施建設、加強公共交通用地綜合開發、加大政府投入、拓寬投資渠道等，必將在各地政府對其貫徹解讀中成為城投行業的利好信息。從宏觀政策及中國城市化發展規劃看，城投行業仍大有可為，要轉變單一依靠土地融資模式，在現有組織架構及資產結構基礎上合理調整戰略方向，建立現代企業制度成為具有獨立市場競爭能力的產權清晰、權責明確、政企分開的城投公司。

三、城投行業戰略調整轉型的措施

1、建立市場化程度較高的現代企業運營機制，成為真正的經營性公司

對于事業體制與公司制并行的城投公司，當務之急是盡快理順產權關系，建立起現代公司制度，轉型為真正市場化運作的經營性公司。目前，行政事業化運作較突出的城投公司主要集中在地市級到縣鄉鎮級，其轉型涉及產權制度關系。在地市省級城投公司中，多數已處于公司制階段，其轉型涉及如何淡化行政化運作、強化市場化思維的經營管理方式。總之要建立起現代公司經營目標、管理模式，在地方財政體系之外建立起確保資金平衡的良性循環體制。

在調整轉型的實踐中，城投行業需要理順思路：

一是城投公司與地方政府的關系，到底是作為政府的投融資平臺，與政府之間繼續委托-代理-經營關系，還是作為完善的市場競爭的企業法人主體與政府之間實現博弈共贏的關系。作為市場主體與地方政府建立博弈的關系更符合市場經濟體制及城投行業自身發展。

二是城投公司的經營目標，到底是以完成城市基礎設施建設任務，還是以利潤最大化為目標。按照市場經濟前景，城投公司需要變政府投融資平臺為與地方政府博弈的以效益最大化的市場化現代企業。按照“政府指導、市場化運作、企業化管理、專業化人才、多元化融資、壟斷性經營、開放式開發、政策法規保障”的要求，盡快理順公司體制，規范城投公司與政府相關部門的職能和關系，以及有關城建債務劃轉和政府資金注入、融資方式等，為城投公司經營運作和滾動發展創造有利條件。

2、規范運作，建立現代金融控股集團

從國家對城投行業的清理及從資金密集型管理型的城投行業自身來說，建立現代金融控股集團的發展戰略更符合宏觀經濟政策趨勢，即：繼續以城市基礎設施建設為中心，加強土地一級開發、發展資本市場融資業務及項目投資、發展投資銀行為重點的新型金融服務業務等多種融資手段，形成具有明顯金融特征的特大型投融資控股集團，并對現有的全資二級公司大膽放權，適度監控，全部或部分推進資產與品牌的證券化，主要關注點應在：

①傳統市政基建開發領域

一是立足本公司已有的土地儲備中心，深化土地一級開發力度，必要時就某些具體地塊引入戰略伙伴，將生地做成熟地，提升土地價值。基于對土地使用權未來增值的預期，早日實現土地儲備的證券化操作，或直接將儲備土地注入旗下已有或新組建或收購的上市房地產公司。

二是以公租房廉租房建設為契機，做大做強以房地產開發為主業的二級公司，打造商品居住房、商業地產、物業管理等方面品牌。深度開發旗下物業，使優質中高端商業物態證券化。

三是以路橋、水務、城市基礎能源電力供應公司為基礎，深度開發市政資產業務，使市政資產證券化，并打造優質管理品牌，走類似希爾頓或鄉村基類型的直營結合加盟連鎖模式，向本地、本省、本經濟區、全國輸出市政管理品牌及標準，成為行業內的巨型連鎖市政資產管理上游企業。

②新型金融領域

四是設立金融發展部，下設保險、信托、銀行三中心及內控處核算內部成本，整合旗下金融資產，大力發展投資銀行業務，最終完成金融板塊的上市。

五是組建風投部，管理旗下風投資產，創新發展能源業。（作者單位：重慶市城市建設投資（集團）有限公司）

參考文獻

[1]國務院常務會議研究部署在城市優先發展公共交通，新華網http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-10/10/c_113329197.htm，2012-10-10；