我國存款保險制度的法律構建

摘要：存款保險制度①的設立是我國銀行金融機構實施破產的前提，有了以存款保險制度為核心的金融安全網，我國金融秩序才能更加穩定。我國可在中央統一存款保險體系下設立商業銀行和農村信用合作社兩個獨立的存款保險制度，賦予存款保險機構一定的監管權和清算權，采取國家與銀行共同籌建的模式，實施強制保險和差別費率。

關鍵詞：商業銀行破產；農村信用合作社；存款保險制度；存款保險機構

隨著經濟全球化和我國特色社會主義市場經濟的發展，商業銀行發展空間增大的同時競爭激烈程度也明顯提高，而存款保險制度是金融安全網的重要組成部分，建立我國存款保險制度的時機已經成熟。我國存款保險制度的建立應在尊重我國國情的情況下，借鑒他國經驗，在中央統一存款保險體系下設立商業銀行和農村信用合作社兩個獨立的存款保險制度，賦予存款保險機構一定的監管權和清算權，采取國家與銀行共同籌建的模式，實施強制保險和差別費率，并根據經濟社會發展的需要不斷完善。

一、 存款保險制度的設立背景

（一） 我國商業銀行的發展及現狀

商業銀行是我國銀行金融機構的重要組成部分，近年來我國的商業銀行有了很大發展，國有商業銀行紛紛改制上市，城市銀行等股份制商業銀行的數量明顯增長，中小銀行發展勢頭強勁。然而由于我國銀行業歷史負擔過重，不良資產率較高，加上銀行內部管理制度不夠健全，銀行業經營風險普遍較高。隨著我國利率市場化的實現，國家逐漸卸下銀行隱性保險人的重擔，商業銀行破產不再是天方夜譚。

商業銀行破產固然是進一步發展中國特色社會主義市場經濟的題中之義，優勝劣汰，促進銀行業的健康發展。然而我國存款率一直居高不下，銀行成為大部分人民的財產管家，銀行一旦破產對我國人民的正常生活，乃至金融秩序的穩定都將產生極大沖擊，所以實施銀行破產必須完善相關的配套制度，首先應建立商業銀行金融安全網的核心——存款保險制度。

（二）存款保險制度設立的必要性

存款保險制度，是指銀行等存款類金融機構按照一定比例標準向特定機構繳納一定保險金，當自身發生危機時（如兌付風險、破產等），由存款保險機構通過資金援助等方式來保障其清償能力的一項制度。存款保險制度，充分運用市場調節手段，由銀行業金融機構共同化解因個別金融機構失敗而給整個金融市場帶來的系統風險，有效避免因個別銀行破產引起的儲戶擠兌等行為。實行存款保險制度不僅保障了存款人的利益，而且最大限度地減少了整個商業銀行金融市場的風險，有利于商業銀行金融機構的健康發展和金融秩序的穩定。

（三）存款保險制度的設立

存款保險制度誕生于美國。1929-1932年的金融危機中，美國先后有近萬家商業銀行受沖擊倒閉，存款人損失嚴重，金融市場也面臨巨大危機。1933年，美國通過《銀行法》，據此設立了聯邦存款保險公司，為已投保銀行和儲蓄機構的存款人提供保護。在2008年的金融危機中，美國有數十家商業銀行轟然倒下，如果沒有存款保險公司“兜底”，必定引發更大的恐慌。

經濟全球化也使得經濟危機具有全球性，為此各國十分重視金融安全網的建立，而存款保險制度是金融安全網的重要組成部分。目前，在金融穩定理事會的24個成員國（地區）中，只有南非、沙特阿拉伯和中國沒有建立存款保險制度。

二、外國存款保險制度的發展經驗

（一）存款保險制度的創立

在1993年的經濟危機中，為了應對大規模的銀行破產危機，美國國會通過了《格拉斯-斯蒂格爾法案》創立了美國聯邦存款保險公司（以下簡稱“FDIC”），負責商業銀行、互助儲蓄銀行、儲蓄與貸款銀行等美國絕大部分存款式金融機構的存款保險事務。美國的存款保險制度經歷了80多年的發展歷程，已基本成熟。

美國的存款保險制度建設的主要經驗主要有三個方面：1.有效的外部支持系統，包括健全的法律支撐，雙重銀行體系的全方位監管；2.良好的制度設計，包括明確的制度目標，恰當的保險覆蓋面和賦予FDIC有效的監管權與處置權；3.各部門的協調配合，主要是相關機構輪流檢查，建立信息共享機制。美國存款保險制度的運行機制為其他國家設立存款保險制度提供了重要經驗，也為我國提供了借鑒。

（二）存款保險制度的國際發展現狀

根據世界存款保險協會（IADI）的統計，截至2011年3月31日，全世界共有111個國家和地區建立了存款保險制度，其中，中等收入和發達國家占了絕大多數。[1]2009年，巴塞爾銀行監管委員會聯合國際存款保險人協會發布了《有效存款保險制度核心原則》，總結全球已經設立存款保險制度國家的存款保險制度經驗，為各國完善存款保險制度提供指導意見，存款保險制度至此有了國際性的規范，有望向著國際立法的方向邁進。

（三） 存款保險制度的國際比較

1.存款保險制度的融資來源

目前已設立存款保險制度國家的存款保險融資來源主要有三種：一是由政府提供融資，這包括直接由財政撥款或借貸（包括在存款保險機構設立時提供初始資本和在其持續運營中提供臨時性融資），由中央銀行提供再貸款，國有資產劃撥等形式；二是私人融資，這包括向投保機構征收保費，由存款保險機構在證券市場上發行金融債券，向國際金融機構、商業性金融機構、其他國家的存款保險機構進行商業性借貸等；三是政府融資和私人融資相結合，這主要是將財政撥款或借貸與向投保機構征收保費相結合。[2]目前，全世界采取顯性存款保險制度的國家和地區多采取政府與私人融資相結合的方式。

采取政府與私人融資相結合的方式主要為了充分調動各方面的積極性，同時降低產生道德風險②的可能性。政府參與融資使存款保險制度資金來源更具可靠性和穩定性，有利于維護存款人對存款保險制度和整個銀行體系的信心，而確保一定比例的私人融資（主要是向投保機構征收的保費），是為了減少完全由政府融資而導致產生道德風險的可能性。至于政府融資和私人融資的比例，應根據各國國情和銀行業發展的需要確定。

我國存款保險制度可采取政府與私人融資相結合的方式。我國政府長期擔任銀行業金融機構的隱性保險人，人民出于對政府的信任而將大部分資金存入銀行，政府初期的資金投入對存款保險制度取得人民的信任有著重要作用。初期人民銀行可投入一定數量的初始資金，但存款保險基金應主要來源于投保金融機構繳納的存款保險費。在開始建立后的一個過渡期間內，可以建立一個通過特殊資金通道籌措資金的存款保險制度投保形式，之后從投保金融機構清算財產中的受償也歸于存款保險基金，從而保障存款保險機構的正常運作。

2.存款保險制度的投保形式

存款保險制度的投保形式主要有強制性和自愿性兩種。從各國實踐來看，絕大多數國家采取強制性，以避免逆向選擇的發生即風險較高的銀行金融機構更樂意加入，從而充分發揮金融安全網控制金融風險的作用。

3.存款保險制度的保險費率

存款保險制度保險費率的確定直接影響著存款保險制度的實施難度和實施效果，目前主要分為單一費率和差別費率兩種。根據IADI的調查，在64個會員國家和地區中，有包括英國、日本和挪威等在內的近一半國家都采用了單一費率制。單一費率制不僅指不同參保機構間的費率一致，而且意味著不同時期也采取統一費率，可以有效降低經濟周期對保費分攤的影響，更好地實現存款保險費跨期分攤中的公平問題。[3]但單一費率制也有自身的弊端：一是存在不同風險投保存款機構之間的交叉補貼，風險較低的投保存款機構明顯地為那些從事風險較高的投保存款機構承擔了部分保險成本；二是容易引發道德風險，即因保費率相同，損失賠償的成本并沒有增加，從而會激勵投保存款機構從事高風險業務。

為克服單一費率制的缺點，一些國家和地區近些年來開始轉而采用差別費率制。差別費率制根據不同投保機構的風險制定不同的費率征收不同等級的保費，能較好地解決單一費率制引起的不同風險投保存款機構之間的交叉補貼和道德風險問題。綜合考慮，差別費率制是解決目前存款保險費率問題的較好的方式。我國臺灣地區近年就已經開始實行差別費率制。

三、我國存款保險制度的模式選擇

（一）我國存款保險制度的設立體系

我國銀行金融機構的情況較特殊，除股份制銀行等商業銀行外，具有集體性質的信用合作社主要是農村信用社③在我國農村儲蓄中占有較大比例，對我國農村的發展以及金融秩序的穩定都具有重要影響。存款保險承保對象的劃分是否適應轉軌的要求，將會影響存款保險制度的有效實施。建議我國在中央統一存款保險體系下分設立商業銀行和農村信用合作社兩個獨立的存款保險制度，以適應我國轉軌經濟的要求。

1. 我國農村信用合作社的歷史沿革和發展現狀

我國信用合作社興起于20 世紀50 年代，60 年代后曾被人民公社接管，到80 年代開始接受農業銀行領導，90 年代再次行社脫鉤，推動了信用社的新一輪產權改革，實行省級政府負責制。黨的十八大以來，農村信用合作社進行了大幅度的改革。

根據國務院15號文件的精神，對符合條件的農村信用合作社進行股份制改造，符合相關條件的改制為股份制商業銀行或農村合作銀行，但因為農村信用合作社小而廣，所以目前大部分仍為農村信用合作社形式。農村合作社的網點遍布小城鎮和農村廣大地區，擁有數量眾多而分散的個人投資者，但經營管理體制不完善，不良資產比例偏高，破產風險較大，若其一旦破產則將導致數量眾多的儲戶“血本無歸”，極易影響金融安全乃至社會穩定。

2.設立獨立農村信用社存款保險體系的必要性

目前我國有5000多家農村信用合作社，從總體看，農村信用合作社各項貸款余額與四大國有商業銀行中的農行相近，維系著農村地區的經濟發展和社會穩定。但農村信用合作金融機構整體資本實力孱弱，風險管控能力更弱，經營狀況相對較好的農村信用合作社不到總量的十分之一，經營風險之大不言而喻。商業銀行破產制度一旦實施，農村信用合作社將會首當其沖。

在統一的存款保險制度下，若征收統一的保費，無疑是讓經營狀況比較好的金融機構來為這些高風險的農村信用合作社擔保，而且會引發更加嚴重的道德風險；若按差別費率制征收保費，按照資本充足率的國際標準，那么農村信用合作社將負擔高額的保費，這無疑會給本來就背負沉重包袱的農村信用合作社加上更為沉重的負擔。所以對于性質不同、風險差異巨大的金融機構應區別對待。如美國聯邦政府對合作金融業的存款保險業務由聯邦存款保險公司經營的儲蓄協會保險基金和與其相獨立的全國信用社股份保險基金承擔。

筆者認為建立一個既依附于我國即將出臺的顯性存款保險體系，又獨立于其他投保主體的農村信用社存款保險制度，一方面符合我國國情，另一方面也有利于實現存款保險制度效果的最大化。

（二）我國存款保險制度設立的具體問題

1. 存款保險機構的籌建設置問題

存款保險制度是維護金融穩定的金融安全網的重要組成部分，在金融安全網中，存款保險、最終貸款人和審慎監管三者之間，職責不同，作用互補。若中央銀行同時履行最終貸款人、銀行監管甚至存款保險人的多重角色，很可能使其自身陷入利益沖突的旋渦。然而，根據我國銀行金融機構的具體情況，在創設初期可由中央銀行牽頭組織制度設計、擬定存款保險法規，以及按照確立的法律法規創建存款保險體系并進行早期運作。

首先，由于我國銀行類存款機構歷史包袱較重，存款保險基金不可能收取大量保費，即在很大程度上仍然需要依靠中央銀行的穩定性再貸款支持。而另一方面，中央銀行對維護金融穩定具有不可置疑的天然職能。其次，金融穩定并非是追求金融機構的“零倒閉”，而是要建立一個能使經營不善的金融機構淘汰出局的機制。 [4]

2. 存款保險機構的職權

存款保險機構可設計為存款保險管理委員會類型的具有一定行政管理職能的事業單位，以增強存款保險機構的權威性，提高運作效率。存款保險管理委員會負責存款保險基金的征收、賠付和運用，對投保金融機構繳納保費和損失情況進行檢查，并參加問題金融機構的撤銷、破產清算工作等。[5]在賦予存款保險機構一定職權的同時，要建立中央銀行、銀監會、存款保險公司之間既有分工又有合作的運行機制，才有利于充分發揮各部門的作用和效率的提高。央行專司貨幣政策的制定和執行，并對有流動性困難的銀行體系以最后貸款人的身份補充流動性。銀監會負責銀行系統的監管職能，并負責做出銀行的市場推出決定。而存款保險機構的職責在于實施銀行的市場推出運作過程，其工作重點在于保護存款人而不是銀行，在于保障銀行的有序退出而不是其存續。當銀行破產清算時，存款保險公司將被銀監會指定為接管人，對銀行進行破產處置，并實施一系列處理手段，使央行和銀監會從復雜的處置程序中擺脫出來。[6]

3.存款保險制度的參與方式和保費率

存款保險承保對象的劃分是否適應轉軌經濟的要求，將會影響存款保險制度的有效實施。[7]筆者認為我國應實行強制性存款保險制度，所有存款類金融機構都必須參加存款保險計劃，包括國內商業銀行、股份制商業銀行、農村信用合作社等，而外資銀行在我國境內設立的分支機構以及在我國設立的外資銀行應另作考慮。

實行與風險掛鉤的差別費率，對高風險機構實行高費率制，低風險機構實行低費率制，形成正向激勵機制，起到輔助監管作用。[8]差別費率制雖制定和實施稍繁瑣，但卻符合我國銀行業的大中小銀行各占一定比例的現狀。同時我們也要意識到，實行差別費率對我國銀行監管部門和存款保險制度實施部門都提出了較高要求。

四、結語

存款保險制度的設立是我國銀行金融機構實施破產的前提，有了以存款保險制度為核心的金融安全網，我國金融秩序才能更加穩定。而我國存款保險制度的設立不僅需要金融監管及風險評估制度的改進，還需要隨著經濟的發展而不斷完善。（作者單位：西南政法大學民商法學院）

參考文獻：

[1]胡越.存款保險制度的國際比較分析.[J].金融監管 ，2012，（6）：55.

[2]Blinder and Wescott， “Reform of Deposit Insurance： A report to FDIC”， [N] Washington： Federal Deposit Insurance Corporation，2001.

[3]凌濤，杜要忠，楊明奇.存款保險制度設計中的公平問題.[J].金融研究，2007，（5）：18.

[4]王自力.FDIC經驗與我國存款保險制度建設.[J].金融研究，2006，（3）.

[5]趙保國.關于我國存款保險制度建立的思考. [J].中央財經大學學報，2010，（1）： 48.

[6]錢胡風.構建利率市場化改革中市場保障體系——基于存款保險制度探析.[J].湖北經濟學院報 ，2011，（11）：70.

[7]蘇寧.借鑒國際經驗，加快建立適合中國國情的存款保險制度.[J]. 金融研究，2005，（12）： 4.

[8]劉仁伍.金融機構破產的法律問題.[M].北京：社會科學文獻出版社，2001.

注解

①存款保險制度，是指銀行等存款類金融機構按照一定比例標準向特定機構繳納一定保險金，當自身發生危機時（如兌付風險、破產等），由存款保險機構通過資金援助等方式來保障其清償能力的一項制度。

②此處所謂道德風險，是指在存款保險制度中，若僅由政府融資，則投保存款機構易因不承擔風險而偏向從事高風險高收益業務，從而加大金融風險，背離存款保險制度設立的初衷。

③作者認為農村信用合作社雖是集體性質，但因其維系著農村地區的經濟發展和社會穩定，所以應納入商業銀行破產制度和存款保險制度中。