“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”政策現(xiàn)狀研讀

摘要：“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”是近年來某些市縣向經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放權(quán)力的行政體制改革行動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是政府轉(zhuǎn)型速度要與經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型速度同步，通過一定程度上的權(quán)利的“下放”彌補(bǔ)轉(zhuǎn)型期地方政府公共服務(wù)、公共產(chǎn)品短缺。就近幾年來在多個(gè)省市的試點(diǎn)工作情況，該政策為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、地方政府在招商引資中的定位帶來了相當(dāng)多的幫助，而同時(shí)，該政策在實(shí)行情況和效果上存在一些問題。本文試在相關(guān)理論文獻(xiàn)研讀的基礎(chǔ)上，結(jié)合一些近期試點(diǎn)具體情況，給出“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”相關(guān)理論的總結(jié)與相關(guān)問題的建議。

關(guān)鍵詞：擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)；轉(zhuǎn)型；改進(jìn)建議

一、基本情況分析

1、早在2003 年十六屆三中全會就曾提出，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府審批制度改革。

2、010年4月經(jīng)中央編委批準(zhǔn)，中央編辦會同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、公安部、民政部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》指出，在全國13個(gè)省份選擇25個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革攻堅(jiān)戰(zhàn)打響。

3、2011年中央1號文件提出“繼續(xù)推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的鎮(zhèn)行政管理體制改革，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，下放管理權(quán)限，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員編制。”

由此可見，從早期“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”以來，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的進(jìn)程一直在推進(jìn)，而中央政府對于此措施也持肯定態(tài)度，充分認(rèn)同該項(xiàng)改革所能帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展推力。

二、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”定義：

近年來，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”政策屢見于各政府改革政策中，我們通過研讀發(fā)現(xiàn)相關(guān)理論文獻(xiàn)中對于這一措施的定義存在一定不同。

張紅日在《浙江擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的背景、實(shí)踐與政策建議》中定義“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”為：“……在暫時(shí)不涉及行政區(qū)劃層級調(diào)整的情況下，將一部分屬于縣市的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)通過適當(dāng)?shù)耐緩劫x予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，以推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。”而黃家豪在《“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”應(yīng)與“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)民”并舉》一文中則說到：“‘?dāng)U權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)’的對象并不是嚴(yán)格意義上的強(qiáng)鎮(zhèn)，但大都是具有一定潛力的中心鎮(zhèn)。‘?dāng)U權(quán)’是‘強(qiáng)鎮(zhèn)’的前提，‘強(qiáng)鎮(zhèn)’是‘?dāng)U權(quán)’的目的，也就是促使中心鎮(zhèn)成為名副其實(shí)的強(qiáng)鎮(zhèn)，并發(fā)揮其地區(qū)輻射作用。”更加強(qiáng)調(diào)了選取點(diǎn)“中心鎮(zhèn)”及“輻射基礎(chǔ)點(diǎn)”的作用。

基于以上的基本研讀，我們試給出“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的定義為：“在具有一定潛力及經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在不涉及層級調(diào)整的情況下，將一部分屬于縣市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)通過適當(dāng)途徑下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，以達(dá)到推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。”由此可以總結(jié)出“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”幾點(diǎn)要素：

（1）選取鄉(xiāng)鎮(zhèn)為有一定潛力的“中心鎮(zhèn)”。

（2）原定行政區(qū)層級不變，而改變部分管理權(quán)力的所屬等級

（3）目的為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此體現(xiàn)出政治與經(jīng)濟(jì)向下放，而文化與思想向上移的趨勢。

三、現(xiàn)有試點(diǎn)情況研讀：

近幾年來，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”試點(diǎn)數(shù)目急劇增加，相關(guān)報(bào)道數(shù)目也較為巨大，通過選取部分相關(guān)新聞報(bào)道，可以大致了解當(dāng)下試點(diǎn)的發(fā)展情況，借而分析“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的實(shí)際效果。

四川日報(bào)網(wǎng)的新聞《從“找縣長”到“找市場”，宜賓縣逼出擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革》中提到實(shí)行放權(quán)到鎮(zhèn)后，“今年上半年，宜賓縣擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)的十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入為4112，同比增長11.7%；城鎮(zhèn)化率28.53%，同比提高2個(gè)百分點(diǎn)，較2010年提高5.48%”。根據(jù)研讀的新聞來看，實(shí)行試點(diǎn)的安徽、浙江、四川多省的相應(yīng)試點(diǎn)地區(qū)均從收入數(shù)字方面就取得了直觀的長足增長。

根據(jù)對于新聞報(bào)道等資料的研讀，我們對于當(dāng)下政府“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”措施的實(shí)行與效果總結(jié)為以下六點(diǎn)：

（1）“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”具有極強(qiáng)重要性

通過文獻(xiàn)研讀可以發(fā)現(xiàn)，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”各試點(diǎn)的招商引資能力均獲有不同程度提高，經(jīng)濟(jì)水平也獲得相應(yīng)提升，直接關(guān)乎地區(qū)基本設(shè)施建設(shè)情況及居民生活水平提高。

（2）“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革具有必要性

通過對文獻(xiàn)的研讀，我們發(fā)現(xiàn)多數(shù)研究中都有指出，當(dāng)前我國行政市較少，行政層級相對較多，對于政策實(shí)施有不利影響。執(zhí)行該項(xiàng)改革有利于提高行政效率，幫助區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對于行政體制改革等均有重要作用，具有一定的必要性。

（3）當(dāng)下“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革呈擴(kuò)大趨勢

新聞文獻(xiàn)的分析中，我們發(fā)現(xiàn)，自“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革提出以來，試點(diǎn)實(shí)施規(guī)模呈擴(kuò)大化，05至12年有很多試點(diǎn)的設(shè)立，而13年則達(dá)到了近年的高峰。這同時(shí)從側(cè)面體現(xiàn)出該項(xiàng)改革具有相當(dāng)?shù)男Ч@得了相應(yīng)的認(rèn)可。

（4）“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的關(guān)鍵點(diǎn)

該項(xiàng)改革的目的在于通過權(quán)力的下放給予下級政府足夠的權(quán)力和自主性來進(jìn)行招商引資等活動(dòng)，因此該政策的關(guān)鍵點(diǎn)之一在于權(quán)力的下放，權(quán)力落實(shí)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，才能保證改革的效果。權(quán)力的下放的同時(shí)要避免權(quán)力的濫用，監(jiān)督的完善與改進(jìn)將是改革中不可避免的環(huán)節(jié)。

（5）當(dāng)下“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”存在一定問題

新聞報(bào)道中也體現(xiàn)出改革試點(diǎn)中出現(xiàn)的問題與疑惑，主要依舊是在于放權(quán)與監(jiān)督的問題，如何放權(quán)，放多少，怎么放，這些尚不清晰的灰色區(qū)域使得各試點(diǎn)在放權(quán)的程度上沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，權(quán)力下放帶來的利益關(guān)系問題需要合理的監(jiān)督，如何避免權(quán)力被濫用或是浪費(fèi)，也是試點(diǎn)工作中未解決的主要問題。

（6）現(xiàn)有解決手段

根據(jù)對多個(gè)試點(diǎn)狀況的基本了解，針對發(fā)現(xiàn)的問題，總結(jié)出大致解決方案包括：

通過效果評估及探索，大體確定應(yīng)當(dāng)下放的權(quán)利，給出確定的下放方案標(biāo)準(zhǔn)和參考，以幫助各試點(diǎn)規(guī)范放權(quán)力度及方法，更好完成改革嘗試。同時(shí)上級政府應(yīng)當(dāng)保持對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的關(guān)注，可以在一定程度上對于權(quán)利的使用進(jìn)行指導(dǎo)與幫助。

建立有效的監(jiān)督機(jī)制，由上級政府把握權(quán)利使用情況，保持對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作動(dòng)態(tài)的了解，確保權(quán)力的合理使用，并引入第三方評估，客觀評價(jià)權(quán)力使用情況和效果。

四、當(dāng)下存在主要問題及對策

通過對相關(guān)文獻(xiàn)的研讀，我們發(fā)現(xiàn)各理論研究或報(bào)道文件均有指出該政策當(dāng)下實(shí)施中存在一定問題，黃健林在《“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的成長與煩惱》一文中指出：“‘?dāng)U權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)’說易行難，在當(dāng)前的行政體制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府正在不斷被弱化，特別是2006年我國全部取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名義上是一個(gè)預(yù)算單位，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有收入與征稅權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在很大程度上已被成為一個(gè)‘報(bào)賬單位’了，這種趨勢近年來越來越明顯。”徐德昭的《五問紹興擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)》則以紹興的試點(diǎn)為目標(biāo)，提出了“放了多少權(quán)”、“人從何來”、“錢怎么分”、“放了如何不亂”、“下一步邁向何方”五個(gè)問題，從放權(quán)力度、人事調(diào)動(dòng)、財(cái)政問題、權(quán)力監(jiān)管、發(fā)展規(guī)劃五個(gè)方面質(zhì)疑“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”政策的執(zhí)行情況。

而相關(guān)文獻(xiàn)中對于此類問題的解決也有眾多的建議。張紅日的《浙江“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的背景、實(shí)踐與政策建議》中則直接的指出：“進(jìn)一步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，必須從根本上調(diào)整權(quán)力配置，合理劃分層級政府權(quán)限，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力。”指出在這場改革中對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作能力增強(qiáng)的要求。黃佳豪的《“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”應(yīng)與“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)民”并舉》則寫道：“缺乏監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗，缺乏制約的權(quán)力，勢必帶來風(fēng)險(xiǎn)。擴(kuò)大鎮(zhèn)級官員權(quán)力的同時(shí)，還要‘?dāng)U權(quán)強(qiáng)民’， 使得民眾的主人公地位得到更好的體現(xiàn)，激發(fā)他們的參與意識與監(jiān)督意識。‘?dāng)U權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)’后，鎮(zhèn)級官員愈發(fā)強(qiáng)勢。如果不‘?dāng)U權(quán)強(qiáng)民’的話，缺乏有效制約的權(quán)力很有可能成為脫韁的野馬。”該文重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對于權(quán)力的約束以及對于民眾意識的提高。胡稅根、劉國東、舒雯的《“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的績效研究——基于對紹興市28個(gè)中心鎮(zhèn)的實(shí)證調(diào)查》中則指出“推進(jìn)行政性分權(quán)向法治性分權(quán)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)利統(tǒng)一”和“上級政府要充分授權(quán)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，既要下放事權(quán)，也要保障財(cái)權(quán)與人事權(quán)的匹配”，從法律規(guī)范和上級充分放權(quán)兩個(gè)角度給出建議。

總結(jié)所得的相關(guān)分析，我們大致得出以下現(xiàn)存問題：

（1）放權(quán)力度不足，或放權(quán)工作存在錯(cuò)誤

通過多數(shù)的相關(guān)文獻(xiàn)研讀，我們發(fā)現(xiàn)上級政府不愿放權(quán)，或不知道如何放權(quán)，是導(dǎo)致“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”政策實(shí)施不利的主要問題，該政策尚處于初期階段，在執(zhí)行上缺乏公允的手段，各試點(diǎn)放權(quán)力度不一，難以找到平衡點(diǎn)。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門相關(guān)能力不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在接受放權(quán)后，會增加出部分新的職責(zé)，如何去使用這些權(quán)力，怎樣處理相關(guān)工作，缺乏足夠的技能培訓(xùn)和工作交接，“放權(quán)”是無從談起的。

（3）權(quán)力監(jiān)管缺失，相關(guān)制度不完善

由于處于初級階段，相關(guān)的邊緣安排并不完備，權(quán)力在下放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府有著更強(qiáng)的自主權(quán)，而權(quán)力也容易滋生腐敗，沒有完善的監(jiān)管機(jī)制，放權(quán)只能是一次內(nèi)部的利益再分配，難以切實(shí)對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平提升有實(shí)質(zhì)性的幫助。

針對的，集合已有建議，試給出以下改進(jìn)意見：

（1）制定完善的機(jī)制和規(guī)范實(shí)施措施，完善法律規(guī)定

通過規(guī)范手段，可以將“放權(quán)”的范圍、措施、乃至步驟作出詳盡而規(guī)范化的規(guī)定，保障了該項(xiàng)措施執(zhí)行過程中的規(guī)范有效，使得權(quán)力合理下放，讓“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”達(dá)到其應(yīng)有的效果。

（2）采取相關(guān)措施增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作缺乏經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)安排相關(guān)的技能培訓(xùn)或者上級政府的幫助輔導(dǎo)，將權(quán)力漸漸下放，而非突兀的將工作安排給并不熟悉的政府層級。

（3）建立完善監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)民主

權(quán)力的下方必須伴隨權(quán)力的監(jiān)管，相應(yīng)的建立監(jiān)督機(jī)制，制定相關(guān)法律條文進(jìn)行保障，才能確保權(quán)力的合理利用，使得“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的初衷得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，推進(jìn)民主化進(jìn)程，增強(qiáng)人民群眾意識對于權(quán)力的約束也有相當(dāng)?shù)淖饔谩?/p>

（4）搭建上下級政府的交流平臺

上級放權(quán)工作如何，下級權(quán)力運(yùn)用如何，搭建雙方的交流平臺，促進(jìn)雙方信息互換，對于整個(gè)體系的健康發(fā)展有著重要意義。（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）

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