新型農村社會養老保險制度研究

摘要：2009年9月1日，國務院印發了《關于開展新型農村社會養老保險制度試點的指導意見》，標志著新型農村養老保險試點工作在全國開始正式啟動。但是，結合試點地區實施效果進行研究，發現該制度在促進農民參保的過程中仍然存在許多不足。在這樣特殊的背景下，對新型農村養老保險的研究具有重要的意義。

關鍵詞：農村社會養老保險；制度；建設

一、我國農村社會養老保險制度的發展過程

我國政府從上世紀80年代中期開始，探索建立農村社會養老保險制度，到目前為止已有20多年的歷史。第一階段，1986-1992年，為探索試點階段。一些經濟較發達的地區成為首批試點地區；第二階段，1992-1998年，為平穩發展階段。1992年《縣級農村社會養老保險基本方案》在全國范圍內開始推廣；第三階段，1998-2002年，為衰退整頓階段。這一階段由于政府機構改革、通貨膨脹等因素的影響，全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難。；第四階段是2003年至今開始進入新型農村社會養老保險探索試點階段。

二、我國農村社會養老保險制度存在的問題

（1）新型農村社會養老保險政府財政補貼低，補貼機制不完善。一是地方政府對參保人繳費給予不低于每人每年30 元補貼，激勵性不強。二是政府補貼在新農保基金中的比例低。三是政府補貼機制有待完善。調查發現，農民參保時，在進行定補的情況下，很多人選擇少繳，參保的目的是為了能拿到政府補貼。四是基層地方政府事權與財權不統一，基層地方政府財政負擔較重。

（2）農保基金的管理不夠規范與完善，1998 年以前民政部門集各地農保基金的征繳、管理和發放三權于一身，1998 年以后勞動與社會保障部仍集三權于一身，缺乏有效的監督和制約。而且由于我國的農保基金是縣級管理，這樣很容易受地方政府的干涉，地方官員很容易利用權力侵占、挪用農保基金。

（3）農保基金保值增值能力差，《基本方案》規定，“基金以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值”。由于農保基金實行縣級管理，運營主體過多、運營層次過低，資金過于分散，其保值增值受到人才、信息、投資能力的限制，難以形成規模效益。

（4）參保意識不強，部分農民參保意識有待增強。一些中青年農民認為，養老問題離自己很遙遠，對參保關心程度低，存在觀望。

（5）養老金有限，農民積極性不夠，現行的新農保保障水平偏低，與快速發展的農村經濟以及消費水平不太適應，參加養老保險的農民，退休后他們每月拿到的養老金是有限的，這些養老金只能作為老年人養老的一小部分生活補貼而已，這也大大地打擊了農民投保的積極性。

三、 國外農村社會養老保險制度

國外社會養老保險制度是養老保障體系中的重要內容，由于各自國情、歷史文化、風俗習慣和社會背景的不同，各國的社會養老保險制度也是存在很大差別，但是都根據自己實際情況建立了比較完善的包括農民在內的社會養老保險制度。

（1）福利公平方面。一種觀點認為農村居民與城市職工應當享有同等的福利待遇，主張將農村居民納入全民社會保障制度中。另一種觀點則認為農民建立了繳費型的農保制度，強調養老的個人責任，政府在籌資上給予一定的補貼。

（2）籌資模式方面。養老保險的籌資模式主要有兩種，即現收現付制和基金制。例如德國采用的是現收現付制模式，智利和新加坡采用的是個人賬戶基金積累制模式，而瑞典在改革后實行的是部分積累制。

（3）政府財政責任方面。第一種是社會保險模式下的政府財政責任，以德國、美國等為代表。第二種是福利保險模式下的政府財政責任，例如英國、瑞典等為代表。第三種是儲蓄保險模式下的政府財政責任，以新加坡和智利為代表。

目前國外學者關于新型農村社會養老保險制度的研究成果，使得我們對新型農村養老保險制度有了進一步的認識，為我們進行下一步的探索、研究夯實了基礎。

四、完善我國新型農村社會養老保險制度的建議

我國新型農村社會養老保險制度正在逐步建立，還存在不少急需解決的突出問題，具體而言，可以從以下幾個方面入手：

（1）在政府補貼方面，新型農村社會養老保險政府財政參保人繳費補貼和最低標準基礎養老金補貼都存在正負面效應，在經濟發展水平不同的地區，各級地方政府應該采取不同的補貼分擔機制。參保人繳費補貼能提高農民繳費意愿，激勵效果較好，能提高農民參保人繳費能力和保障水平 ，具有擴大內需，促進經濟增長的作用，但也增加了新農保基金保值增值的壓力，加重了財政困難的地方政府負擔，多繳多補的鼓勵辦法有可能產生逆向選擇問題；最低標準基礎養老金補貼直接提高了參保人的養老保障水平，減緩了基金的保值增值的壓力，體現了新農 保的公平性、普惠性，但沒有繳費補貼的激勵效果大。目前中央政府只進行最低標準基礎養老金補貼 ，在條件成熟時，中央政府也應該兩頭補貼。目前我國政府對新農保補貼與國外政府對農村社會養老保險補貼相比，還缺少對基金保值增值及最低回報率保證的財政補貼以及養老保險賬戶特別是個人賬戶存額發放養老待遇時全部支付完后政府財政兜底的承諾，國外在這方面基金不足時由政府財政兜底。

（2）在繳費機制方面，目前新型農村社會養老保險的繳費標準缺乏動態調整機制，應該借鑒城鎮企業職工基本養老保險內含部分調整機制的相對標準確定方法從而使其更加合理。目前繳費標準按照絕對額度進行設計和調整，這種調整機制簡單，易于操作，但此種調整機制動態調整性不強。應該采取相對繳費率的方式繳費，借鑒城鎮職工基本養老保險繳費方式，以職工的工資水平作為繳費基數，按照一定的繳費率進行繳費，這種繳費方式內含了部分調整機制。城鎮職工的繳費基數為職工月平均工資，農村居民可以人均純收入為繳費基數，并規定一個繳費率的范圍供不同的經濟水平的參保人選擇。待遇調整機制也應該逐步與城鎮企業職工基本養老保險一致。

（3）在基金保值方面，經辦處及財政廳等有關政府單位負責基金管理的日常業務操作，基金的保值增值由選定的信譽較好及實力較強的基金或者金融投資公司負責的基礎上，提出分別負責基金日常業務操作管理和基金保值增值風險控制的“兩條線”內部監督機制，有效管理我國新型農村社會養老保險基金，保障養老保險基金的安全。

（4）在未來發展方向，建設“一號一網一卡”全國統一社會保障信息管理系統， 讓國民社會保障建設插上“信息化”翅膀。利用“一號（咨詢服務熱線）、一網（ 社 會保障系統網站）、一卡（社會保障卡）”三項信息化公共服務手段，逐步建立起覆 蓋城鄉的制度化、專業化、社會化和網絡化的公共服務體系。社會保障卡在現有醫保卡的基礎上增加養老保險等社會保障業務，國民只需用一張卡，便能全面享受政府提供的各類社會保障及相關服務，切實維護群眾利益。

總之，建立并完善新農保制度，使更多的農村居民能夠納入到制度化的社會保障軌道，對于穩定社會公眾的預期，減少對未來保障不確定性的壓力，促進經濟的平穩發展都具有積極的政策效益。所以，構建新農保制度，不僅有利于農民的養老保障，更有利于和諧社會的構建。（作者單位：武漢工程大學）

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