民事公益訴訟原告資格探究

摘要：修正后的民訴法第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”單一的條文規定過于簡約，該條規定只是原則上確認對某些領域中侵害公共利益的行為可以由非直接關系的主體提起訴訟，修正案通過之后，公益訴訟的司法運作仍然面對重重困境，擺在我們面前的最大任務，是由過去的立法論轉向司法論、解釋論，針對公益訴訟主體的范圍模糊這一問題，本文結合相關理論和法理探討民事公益訴訟起訴主體資格，提出完善我國公益訴訟主體的理論建議。

關鍵詞：民事公益訴訟；公共利益；原告資格

近年來，隨著我國經濟社會的快速發展和變化，對市場利潤的不當追求，造成危害公共利益的重大事件頻發，環境污染、食品藥品安全等領域問題凸顯，嚴重影響了人民群眾的生命財產安全，引起社會廣泛關注。近十年的全國人民代表大會和全國政協會議，都有代表、委員提出增加規定公益訴訟的議案、提案、建議。我國理論界在十余年以前，學者們就開始了研討公益訴訟的制度建構。最終，2012年民事訴訟法的修改對這一普遍社會訴求給予了一定的回應，在《民事訴訟法》中確立了公益訴訟的原則框架。

一、公益訴訟的界定

1.公益與私益的區別

公益訴訟是一個與私益訴訟相對的一個概念，眾多“私益”相加的集合體不能等同于“公益”。私益有具體的受害人，具體受害人會為自己利益索賠，但公益維權索賠則往往缺位，公益判斷不能僅以人數多少來辨別，公益表現為不特定多數人的、國家的、社會的、公共的利益。

2.公益訴訟的概念

公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，起源于羅馬法，成熟于日、美等發達資本主義國家，又被稱為罰金訴訟、民眾訴訟。目前，我國關于公益訴訟的定義未達成共識，大家在界定公益訴訟時，無不以兩個基本點為核心：即公共利益和行為的違法性。縱觀各種觀點，筆者認為公益訴訟是指有關國家機關、社會團體和公民個人都可根據法律的授權，對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的活動。

二、域外關于公益訴訟主體的訴訟模式

現代公益訴訟制度，英美法系國家最為發達，美國作為英美法系的代表，是最早對現代意義的公益訴訟實施立法的國家，大陸法系國家相對英美法系國家來說處于落后狀態，但也有獨具特色的公益訴訟制度。各國的政治、經濟發展情況和歷史文化傳統不同，所采取的訴訟模式也不相同。關于公益訴訟主體的確定，主要存在以下幾種訴訟模式：

1.國家訴訟模式。即由代表國家或公眾的檢察機關對損害或即將損害公共利益的行為提起公益訴訟。檢察機關代表公益參與民事訴訟起源于法國，英國、德國、法國和日本等主要采用此模式。例如在英國，法律允許法務長官代表公眾提起訴訟以保護公眾權利，阻止不正當行為，私人沒有提起訴訟的權利。

2.團體訴訟模式。即賦予某些團體訴訟主體資格和團體訴權，使其可以代表團體成員提起、參加訴訟、獨立享有訴訟上的權利義務。德國和法國在確立了以國家訴訟模式為主的同時，還兼采團體訴訟模式，允許特定團體在特定案件和條件下享有提起公益訴訟的權利。

3.公民訴訟模式。指由非直接利害關系的公民提起的公益訴訟。美國、印度等國家采用此模式，二者又有所區別，美國在承認公民公益訴訟主體資格的同時，為防止公民濫訴，進行了相應的限制，如原告必須是具體權利或利益受到行為人直接侵害的公民，而且該權利或利益可以被法院的有利判決所救濟。

三、我國民事公益訴訟的原告主體資格

筆者認為，對于公益訴訟的訴權主體既不可確定過寬，也不可失之過窄，而應當從實際出發，按照實事求是、循序漸進的原則加以確定。修改后的民訴法第五十五條規定的起訴主體為“法律規定的機關和有關組織”。法條規定的起訴主體概念模糊，對于哪些機關和組織有權提起公益訴訟，法律并未予以明確規定。

1.筆者認為這里的“有關機關”應當用“人民檢察院”來取而代之。從憲法第三章規定的“國家機構”看，國家機構包括立法機關、行政機關、司法機關，此外還有軍事機關。司法機關又包括人民法院和人民檢察院。立法機關、軍事機關、人民法院不能提起公益訴訟，其理自明，剩下的就只有行政機關和人民檢察院，從實質內容上看，我認為這里的“有關機關”應當用“人民檢察院”來取而代之，換言之，行政機關不宜被賦公益訴權：（1）行政機關行使的是行政權，而提起訴訟不屬于具體行政行為，不具有行政權的屬性。如果行政機關該提起訴訟而不提起訴訟，是否還可被提起行政訴訟呢？其實，提起訴訟帶有司法屬性，而這與行政機關的憲法職能是相悖的；（2）行政機關提起公益訴訟會打破訴訟平衡。因為行政機關在進行訴訟時，它手握兩種權利，即訴權和行政權。這兩種權利混雜一起，對被告有一種不恰當的威脅和壓迫；（3）行政機關提起公益訴訟會掩蓋行政失誤，不利于通過公益訴訟揭示行政違法。因為公益訴訟的造成，有時與行政違法或行政懈怠相關聯。

檢察機關應當具有作為公益訴訟的原告資格。（1）檢察機關是憲法所確立的專門法律監督機關，檢察機關作為國家利益和社會公共利益的代表者、維護者和實現者的職能角色；（2）檢察機關在收集證據、調查證據的權限、擔負訴訟成本的能力和進行訴訟所必需的法律專業素養等方面具有優越于享有公益訴權的社會團體或民間組織；（3）檢察院具有提起公益訴訟的實踐經驗。

2.民事訴訟法認可“有關組織”的公益訴訟原告資格，而未采納“有關社會團體”的用語，根據立法者的解釋，是因為各界對“社會團體”的范圍有不同的認識。但是，并非所有的“有關組織”都適宜作為原告提起公益訴訟。對此，立法機關負責人解釋說，合理框定適宜提起公益訴訟的組織的范圍，今后將依賴兩條路徑。其一，在未來制定相關法律時予以進一步明確。其二，在司法實踐中逐步探索。例如進一步細化社會組織的管理規范，對社會組織的規模、經費等條件進行限定等。筆者認為“有關組織”作為公益訴訟原告應具備以下條件：（1）依法設立或者依法登記或備案；（2）起訴必須符合組織或團體章程目的和業務范圍；（3）符合組織或團體活動的區域要求；（4）社團法人應當有一定數量的會員；（5）應當具有一定的經費來源和經費保障；（6）組織或團體設立時間的限制，必須是設立2年以上為宜。

3.公民個人也應被賦予提起公益訴訟的權利。保護公共利益實質上是公民個人作為社會整體的一分子參加社會管理的責任和義務，是人民主權憲法原則在民事訴訟領域的具體體現。賦予公民以公益訴權可以有效地補充公共執法所存在的不足，并且對公共執法狀況進行監督。隨著法治社會建設不斷深入，當國家利益和社會公共利益受到不法侵害，公民個人已不再是袖手旁觀，而是自覺地采取訴訟行動保護公共利益。對此，立法應當給予支持、鼓勵和引導。

在上述提起公益訴訟的三主體中，應當有一個先后順序。筆者認為，社會團體應當作為第一順序的主體。如果沒有相應的社會團體，則公民個人可以作為第二順序的主體提起公益訴訟。對于社會團體、公民個人提起公益訴訟，檢察機關認為有必要，可以采用支持起訴或者督促起訴的方法給予保障。如果社會團體、公民個人因種種原因而未提出公益訴訟，檢察機關應作為提起公益訴訟的最后保障力量。（作者單位：西南民族大學）

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