行政體制改革的重要性日益凸顯

摘要：十一屆三中全會，我們國家著重地提出了經(jīng)濟體制改革的任務(wù)，改革之勢愈演愈烈。但是隨著政治、經(jīng)濟、文化等各方面的發(fā)展，現(xiàn)在格局已經(jīng)變了，再靠經(jīng)濟體制改革來帶動其他改革，已經(jīng)帶不動了。行政改革、政府改革，已經(jīng)歷史性地推到了前臺，所以行政體制改革的重要性顯得更加的重要、迫切。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟體制改革； 行政體制改革； 政府職能轉(zhuǎn)變； 機構(gòu)改革

黨的十一屆三中全會，中國共產(chǎn)黨決定把全黨工作的重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，并且著重地提出了改革經(jīng)濟體制的任務(wù)，之后我們國家的改革愈演愈烈。而在過去的三十年，我們以經(jīng)濟體制改革為主干，來帶動其他的改革，其他很多改革說到底是為經(jīng)濟體制改革服務(wù)的，今天的十八屆三中全會又強調(diào)了經(jīng)濟體制改革的重要性，使市場在資源配置中起決定性作用，但是我們也看到了關(guān)于政治體制改革的一些內(nèi)容。而行政體制改革是聯(lián)系經(jīng)濟改革和政治改革的結(jié)合部、中間點。所以行政體制改革的重要性日益凸顯。

十一屆三中全會以后，我國經(jīng)濟體制改革“摸著石頭過河”，逐步確立了社會主義市場經(jīng)濟體制目標。在計劃經(jīng)濟條件下，政府對經(jīng)濟社會事務(wù)實行全方位管理，政府職能覆蓋社會生活各個方面；而在市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府不再干預(yù)微觀經(jīng)濟運行，要把主要精力放到創(chuàng)造良好的市場發(fā)展環(huán)境上來。

鄧小平同志曾深刻指出，我們提出改革時，就包括政治體制改革；不改革政治體制，就不能保證經(jīng)濟體制改革的成果，就會阻礙生產(chǎn)力發(fā)展，阻礙現(xiàn)代化的實現(xiàn)。在政治體制改革進程中，行政管理體制改革始終是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要切入點。行政管理體制改革還帶動了其他方面的體制改革。比如，黨委、政府和人大、政協(xié)的職責(zé)關(guān)系和機構(gòu)設(shè)置逐步做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，人大和政協(xié)各專門委員會逐步健全，職能進一步發(fā)揮；司法體制改革不斷深化，政法人員編制逐步充實，司法機關(guān)維護社會穩(wěn)定的職責(zé)得到加強；工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群眾團體的職能和機構(gòu)逐步規(guī)范，有力發(fā)揮了橋梁紐帶作用等。通過改革，人民參與管理國家事務(wù)的渠道更加暢通，基本權(quán)益得到更大保障。所有這些改革措施和成果，都體現(xiàn)了政治體制改革的要求，促進了政治體制改革目標的實現(xiàn)。

改革開放以來，我們黨從一個受到外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€在對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨。黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的變化，必然要求黨的執(zhí)政資源配置作出重大調(diào)整和改進。

在早期中國行政改革主要是調(diào)整中央與地方關(guān)系及在政府規(guī)模上做文章，改革的主要內(nèi)容是下放權(quán)力及政府機構(gòu)和人員的精簡。這就是說以前我國的行政改革基本上是圍繞政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)展開的，無論是下放權(quán)力還是精簡機構(gòu)，都沒有跳出這一范疇，因為精簡機構(gòu)明顯是政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的一種規(guī)模變化；而下放權(quán)力意味著政府權(quán)力自上而下地流動，也只是政府內(nèi)部上下權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。以往歷次政府機構(gòu)精簡和人員裁減，都沒有取得持續(xù)性的理想效果，原因就在于計劃經(jīng)濟體制沒有變動，行政改革難以觸及管理體制本身，外延式的機構(gòu)改革跳不出“精簡——膨脹”循環(huán)往復(fù)的“怪圈”。同樣，對于下放權(quán)力，學(xué)術(shù)界的批評之聲也未間斷過，所謂“一收就死，一放就亂”就反映了人們的一種普遍看法。特別是改革開放以來的權(quán)力下放，在學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了較大爭論。持贊成觀點的人認為它調(diào)動了地方的積極性，促進了積極發(fā)展。但更多的學(xué)者認為其中帶來的問題是十分嚴重的，特別是中央和地方財政收入和支出的“倒掛”現(xiàn)象。

在經(jīng)歷了行政體制改革的理論與實踐的檢驗后，學(xué)術(shù)界開始對以往單純精簡機構(gòu)的改革方案進行了否定。與此相呼應(yīng)，有的學(xué)者也逐漸認識到，單純的下放權(quán)力也不是行政體制改革的良方，甚至也非經(jīng)濟體制改革的方向。這種認識在80年代后期就已經(jīng)形成。有經(jīng)濟學(xué)家曾總結(jié)了兩種改革的基本思路，不僅涉及到經(jīng)濟改革，而且也關(guān)聯(lián)到了行政改革。第一種思路認為：（1）傳統(tǒng)社會主義體制的根本弊端是決策權(quán)力過分集中，抑制了地方政府、生產(chǎn)單位和勞動者個人的積極性和主動性；（2）改革的要旨，在于改變這種狀況，充分調(diào)動地方和生產(chǎn)者的積極性；（3）調(diào)動積極性主要靠下放權(quán)力來實現(xiàn)。第二種思路則認為：（1）舊體制各種弊端的根源，是用行政命令來配置資源；（2）對于高度社會化的現(xiàn)代經(jīng)濟而言，唯一可能有效代替行政命配置資源方式的，是通過有宏觀管理的市場制度來配置資源；（3）因此改革要以建立生產(chǎn)性市場制度為目標同步配套地進行。就政府功能而言，前一種思路即旨在調(diào)節(jié)中央和地方權(quán)力關(guān)系的“下放權(quán)力”，后一種則是旨在從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的“轉(zhuǎn)變職能”。無論從理論上還是從實踐上來看，第二種思路顯然優(yōu)于第一種思路。所以，80年代以來的“權(quán)力下放”的改革，雖然在某種程度上起到了調(diào)動地方積極性和搞活經(jīng)濟的作用，但無論從經(jīng)濟發(fā)展，還是從政治發(fā)展看，其負面效應(yīng)都是十分巨大的，是一種短期行為。

因此，轉(zhuǎn)變政府職能對于我國行政體制改革的重要性已被大多數(shù)學(xué)者認同。以往大規(guī)模機械改革和權(quán)力下放效果不佳的原因，正在于計劃經(jīng)濟體制的嚴重束縛以及由此形成的對行政職能調(diào)整的忽視與回避。單純地把注意力集中于機構(gòu)的增減和人員的精簡或權(quán)力下放，以求一時的行政機構(gòu)的“消腫”效果，而沒有同時進行政府職能的轉(zhuǎn)變，因而從根本上是無效的。1982年開始的大規(guī)模機構(gòu)改革，由于經(jīng)濟體制改革未全面展開，無法促動政府職能的轉(zhuǎn)變，改革以機構(gòu)的再度膨脹告終。同時由于權(quán)限改革過程中央權(quán)力下放過多，造成地方分散，機構(gòu)改革因此受阻。在這種情況下，轉(zhuǎn)變政府職能便成為了行政體制改革的主題，也成為了學(xué)術(shù)界的共識，并被賦予了非常的重要性。雖然在 1988年提出政府職能轉(zhuǎn)變以后，機構(gòu)改革獲得了深層次的動力，但由于政府職能轉(zhuǎn)變的目標并不明確，機構(gòu)改革也受到了各種阻力，因而無法形成機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的有效互動發(fā)展。

在不斷推進行政體制改革的進程中，隨著政府職能轉(zhuǎn)變目標的提出，改革的內(nèi)容逐步從行政體系內(nèi)部延伸到行政體系外部，又從行政體系外部反射到行政體系內(nèi)部。從理論和實踐上看，行政體系內(nèi)部的改革任務(wù)主要是政府職能定位（主要是建立政府調(diào)控體系）、機構(gòu)調(diào)整（包括一些事業(yè)單位的機構(gòu)調(diào)整）、中央政府與地方政府權(quán)限調(diào)整、干部人事制度改革（建立和完善國家公務(wù)員制度）、加強行政民主法制建設(shè)以及培育行政新文化等；行政體系外部的改革任務(wù)主要是黨政關(guān)系優(yōu)化（黨政分開）、政府與企業(yè)權(quán)責(zé)關(guān)系的改革。

在十八屆三中全會改革方案中涉及的八個領(lǐng)域中。深化政府行政管理體制改革與以往改革比起來尤為突出，以依法行政、公開透明、大幅度實質(zhì)性減少行政審批為重點。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推進社會轉(zhuǎn)型，迫切需要轉(zhuǎn)變政府職能。推進依法行政、建設(shè)法治政府，確立人大在立法和對政府監(jiān)督中的核心地位，充分發(fā)揮黨、司法機關(guān)、社會團體、人民群眾以及新聞媒體的監(jiān)督作用；建立健全行政決策的監(jiān)督、制衡、評估和責(zé)任追究制度；進一步完善公共權(quán)力結(jié)構(gòu)，將政府職能清晰界定在制度供給、宏觀調(diào)控、社會服務(wù)、維護市場秩序、公共管理上來，減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)，逐步讓渡和縮減行政權(quán)力，把市場競爭機制能夠解決問題的領(lǐng)域交還給市場；建立科學(xué)合理的政府績效評估體系。（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院）