淺析行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理關(guān)系

摘要：資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合是提高財(cái)政管理水平的必然選擇。資產(chǎn)管理與預(yù)算管理二者之間擁有不可分割的關(guān)系。針對(duì)行政事業(yè)單位存在的資產(chǎn)狀況與人員結(jié)構(gòu)缺乏關(guān)聯(lián)、部門預(yù)算安排與單位資產(chǎn)存量關(guān)聯(lián)度較低以及重預(yù)算管理輕資產(chǎn)管理等問題，本文將從嚴(yán)格執(zhí)行《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》、明確管理部門及其職責(zé)、做好資產(chǎn)清查、完善資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)非稅收入管理及開發(fā)國(guó)有資產(chǎn)管理系統(tǒng)等方面加以論述。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；資產(chǎn)管理；預(yù)算管理

改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的數(shù)量和規(guī)模不斷上升，質(zhì)量不斷改善。由于國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革明顯滯后，與部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付等各項(xiàng)財(cái)政改革之間缺乏有效的銜接。隨著財(cái)政改革的不斷深入，預(yù)算管理的完整性、公開性、公平性、效率性特點(diǎn)日見突出，要求資產(chǎn)與資金的結(jié)合更為密切。因此，預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的有機(jī)結(jié)合，是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的必然趨勢(shì)。

一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的必要性

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合的原則，這對(duì)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理，提高資產(chǎn)使用效益具有十分重要的意義。

從二者的關(guān)系上來(lái)看，預(yù)算管理是資產(chǎn)管理的前提，資產(chǎn)管理是預(yù)算管理的延伸。一方面，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)主要是由財(cái)政預(yù)算資金形成的，財(cái)政預(yù)算資金安排的規(guī)范性、科學(xué)性，直接決定了資產(chǎn)配置的合理性與公平性。預(yù)算管理通過增量來(lái)調(diào)控資產(chǎn)存量是資產(chǎn)管理的有效手段，只有將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合起來(lái)，才能真正抓好資產(chǎn)管理。另一方面，資產(chǎn)管理也是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，有效開展資產(chǎn)管理，及時(shí)提供準(zhǔn)確、完整的資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)清查有關(guān)數(shù)據(jù)資料，可以為編制部門預(yù)算、配置資產(chǎn)提供參考依據(jù)，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性。因此，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理關(guān)系的實(shí)質(zhì)就是資產(chǎn)存量管理和增量管理的關(guān)系，即以存量制約增量，以增量激活存量，并通過資產(chǎn)購(gòu)置和資產(chǎn)調(diào)劑兩種手段，達(dá)到提升行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理水平和財(cái)政預(yù)算管理水平的目標(biāo)。推動(dòng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合勢(shì)在必行。

二、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理現(xiàn)狀

近年來(lái)，行政事業(yè)單位預(yù)算管理與資產(chǎn)管理脫節(jié)，暴露出一些財(cái)務(wù)管理問題。

（一）資產(chǎn)狀況與人員結(jié)構(gòu)缺乏關(guān)聯(lián)

每個(gè)行政事業(yè)單位都應(yīng)該確定一個(gè)與其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)相適應(yīng)的人員和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，為預(yù)算安排提供依據(jù)。如人均辦公用房及基本辦公設(shè)備的配備、不同技術(shù)和職級(jí)科研人員的專用和通用設(shè)備的配置，都應(yīng)該有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，由于缺少這樣的配置標(biāo)準(zhǔn)，造成預(yù)算安排缺乏硬約束，尤其是對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)的預(yù)算安排存在隨意性，很多單位僅僅從自身發(fā)展考慮，爭(zhēng)資金凈資產(chǎn)，財(cái)政部門與預(yù)算單位信息不對(duì)稱，很難做到預(yù)算安排的科學(xué)性和公平性，單位之間苦樂不均的現(xiàn)象仍較嚴(yán)重。同時(shí)政府部門缺乏對(duì)單位已有資產(chǎn)的宏觀管理和統(tǒng)籌調(diào)配，造成資產(chǎn)重復(fù)購(gòu)置，利用率不高。

（二）部門預(yù)算安排與單位資產(chǎn)存量關(guān)聯(lián)度較低

我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的形成主要是財(cái)政預(yù)算分配的結(jié)果，預(yù)算管理模式對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)的使用和管理有著不可忽視的影響。我國(guó)的預(yù)算管理模式迄今為止仍然是以投入控制為重點(diǎn)的傳統(tǒng)管理模式，即以控制支出為主，例如在部門預(yù)算編制中偏重于控制投入，對(duì)其現(xiàn)有資產(chǎn)存量關(guān)注較少。在預(yù)算執(zhí)行中，著重按照預(yù)算規(guī)定的項(xiàng)目和數(shù)額執(zhí)行，以控制超支為管理重點(diǎn)。這種以控制投入為主的預(yù)算管理模式過多地重視資產(chǎn)的邊際增量，難以對(duì)資產(chǎn)存量實(shí)行全面的管理。在這種管理模式下，管理的主要目標(biāo)是預(yù)算收支活動(dòng)的合規(guī)性，而支出活動(dòng)結(jié)束后形成的資產(chǎn)（尤其是固定資產(chǎn)），以及那些與預(yù)算支出無(wú)直接關(guān)系的資產(chǎn)，往往成為財(cái)政部門力所不及之處。

（三）預(yù)算安排與資產(chǎn)績(jī)效管理缺乏關(guān)聯(lián)

在傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式中，資產(chǎn)形成后歸單位和部門無(wú)償占有使用，缺乏對(duì)部門和單位資產(chǎn)管理的績(jī)效考評(píng)機(jī)制。財(cái)政部門在確定行政事業(yè)單位預(yù)算時(shí)，除應(yīng)考慮單位行使職能的需要外，還應(yīng)考慮單位資產(chǎn)管理是否規(guī)范透明，資產(chǎn)使用效率高低等因素。目前，由于缺乏行政事業(yè)單位資產(chǎn)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，績(jī)效考評(píng)制度沒有建立。單位受自身利益的驅(qū)動(dòng)，著重于爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)，且重購(gòu)置、輕管理，結(jié)果造成資產(chǎn)的重復(fù)購(gòu)置和閑置，資產(chǎn)利用率低下。以投入控制為主的預(yù)算管理模式，所使用的技術(shù)手段往往比較簡(jiǎn)單，很難充分滿足資產(chǎn)管理的需要，例如與以投入控制為主的預(yù)算管理模式相適應(yīng)的預(yù)算會(huì)計(jì)體系，難以為資產(chǎn)管理提供充分的財(cái)務(wù)信息。因此，我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的改善，不僅要有一定的體制完善，還需要預(yù)算管理模式協(xié)助改進(jìn)。

三、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的思路

正是由于行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理存在著種種問題，迫切需要加強(qiáng)二者的有效結(jié)合，共同為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理服務(wù)。

（一）嚴(yán)格執(zhí)行《辦法》，為資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合提供制度保障

《辦法》中這一規(guī)定，有力地促進(jìn)了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的安全完整、合理配置及有效使用，保障了行政事業(yè)單位履行職能，推動(dòng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政體制要求的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制的建立，為資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

（二）明確管理部門及其職責(zé)，為資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合創(chuàng)造前提

1988年以前，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理作為財(cái)務(wù)管理的一部分，由財(cái)政部門統(tǒng)一管理。1988年成立國(guó)有資產(chǎn)管理局，由財(cái)政部門和國(guó)有資產(chǎn)管理部門行使行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理職能。1998年機(jī)構(gòu)改革后，中央行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理職能劃歸財(cái)政部，大部分省、市（地）也將行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理職能放在了財(cái)政部門，僅個(gè)別地區(qū)放在了國(guó)資委。行政事業(yè)單位的資金管理和資產(chǎn)管理是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，資金管理是價(jià)值形態(tài)的管理，資產(chǎn)管理是實(shí)物形態(tài)的管理，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)大部分是財(cái)政資金轉(zhuǎn)化的實(shí)物形態(tài)，財(cái)政資金的分配，離不開對(duì)單位資產(chǎn)的掌握，單位實(shí)物資產(chǎn)的增加和管理，也離不開財(cái)政的支持，如果人為將二者割裂，將形成資產(chǎn)管理與預(yù)算管理“兩張皮”。因此，明確財(cái)政部門對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理職能，是資產(chǎn)管理和預(yù)算管理順利結(jié)合的前提。

（三）做好資產(chǎn)清查工作，為資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合奠定基礎(chǔ)

由于財(cái)政部門所掌握的行政事業(yè)單位資產(chǎn)數(shù)據(jù)基本上是靜態(tài)的賬面數(shù)，賬實(shí)不符的情況普遍存在。行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量不清、分布不清，單位占有使用不清的問題，無(wú)法為細(xì)化預(yù)算編制提供可靠的依據(jù)。只有進(jìn)行資產(chǎn)清查，摸清“家底”，建立行政事業(yè)資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)，才可以利用有效、清晰的資產(chǎn)數(shù)據(jù)為細(xì)化預(yù)算編制提供依據(jù)，貫徹好以存量決定增量，以增量制約存量的資產(chǎn)管理思路。

（四）完善資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，為科學(xué)編制部門預(yù)算提供依據(jù)

隨著部門預(yù)算改革的深化和行政事業(yè)資產(chǎn)管理的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，今后對(duì)這些單位的公用經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格按照分別占用國(guó)有資產(chǎn)的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)以及日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用定額來(lái)核定，使預(yù)算資金的分配更加規(guī)范和公平，遏制競(jìng)相新建、新購(gòu)、超配資產(chǎn)的問題。從源頭上解決行政事業(yè)單位之間資產(chǎn)占有苦樂不均的問題，科學(xué)合理分配資源，節(jié)約、高效使用資源。（作者單位：沈陽(yáng)市沈河區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)會(huì)計(jì)管理中心）

參考文獻(xiàn)：

[1]沈利.行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合的對(duì)策建議[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù).2011（22）：131