新型城鎮化：中國特色城鎮化道路的新要求

從黨的十八大以來黨和國家的一些重要文獻和中央領導同志的一系列講話來看，新型城鎮化的內涵和要求至少包括五個方面。

第一，新型城鎮化是“質量明顯提高”的城鎮化。這是十八大提出的“全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標”之一。城鎮化不是簡單的人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的重要轉變。

第二，新型城鎮化是“四化”同步的城鎮化。在科技創新日新月異、我國工業化現代化加速發展的今天，提出促進“四化”同步，既符合現代化建設規律，也順應時代要求。在推進城鎮化過程中，不能單兵突進，而要協同作戰，把信息化放在更加重要的位置，努力促進工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，任何一方面都不可偏廢。

第三，新型城鎮化是“以人為核心”的城鎮化。以人為本是貫徹落實科學發展觀的核心立場，也是推進城鎮化必須堅持的基本原則。城鎮化的目的在于造福百姓和富裕農民，要讓廣大人民共同分享城鎮化的成果，要讓有意愿的農民工及其家屬逐步融入城市，有就業支撐，有政策保障。

第四，新型城鎮化是體現生態文明理念的城鎮化。黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義建設事業的總體布局，強調要加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能區定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局。這對推進城鎮化提出了新的要求。不僅在城鎮化的空間分布上要體現生態文明要求，符合國土開發的總體功能定位，而且在城鎮化建設的各項工作中都要體現節能節地、生態環保的要求，走可持續發展之路，不斷提高生態文明水平。

第五，新型城鎮化是“以城市群作為主體形態”的城鎮化。城市群是隨著城市的發展而出現的，城市群理論也是隨著城市的發展而逐漸興起的。20世紀90年代以來，隨著我國城市化水平的不斷提高，我國對于城市群內涵的研究不斷深入。城市群的概念，在制定“十一五”規劃期間開始進入中央決策視野，黨的十七大第一次將“城市群”寫進黨代會報告。2011年3月全國人大通過的《“十二五”規劃綱要》進一步規劃了“三縱兩橫”的城市化戰略格局，并據此提出推動相關城市群的發展；要求科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，推進大中小城市基礎設施一體化建設和網絡化發展。黨的十八大報告再次強調：“科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能。”將出臺的城鎮化發展規劃，也將會在城市群的規模和空間布局方面，作出新的規劃。

從世界城鎮化發展的規律來看，當城鎮化率處于30%到70%之間時，是城鎮化中期階段，發展速度相對較快。我國的城鎮化正處于這樣一個關鍵階段，需要積極推進，但又不能急于求成。要按照新型城鎮化的要求，做好頂層設計，制定好新型城鎮化中長期發展規劃。要在戶籍、土地、公共服務等方面加大改革力度，把城鎮化最大潛力和改革最大紅利結合起來，形成疊加效應，中國經濟就有長久持續的動力。

具體來說，要著重解決好四個問題：

一是要解決人往哪里去的問題。城鎮化是人口持續向城鎮集聚的過程，城鎮“可接納”、“有就業”、“能融入”都是解決問題的關鍵因素。因為承載能力有限，大量的轉移人口不可能都涌入大城市，同時，也因為小城鎮提供就業機會不足，也不能只靠小城鎮。第一，打造城市群。世界主要國家的發展表明，城市群在集聚人口和占國家經濟的比重上，都占了主要份額。未來的城鎮化要在東部地區和有條件的中西部逐步打造更具國際競爭力的大城市群，培育壯大一批區域性城市群。關鍵的問題是要打破行政壁壘、弱化行政隸屬關系，加強城市群內部的統籌規劃和協調。對于人口分散、不具備城市群發展條件的區域，要重點發展現有城市、縣城及有條件的建制鎮。第二，產業要發展。城鎮化與工業化是一個問題的兩個方面，通過產業發展升級、不斷提供就業崗位，這是推進城鎮化的根本。金融危機后新一輪技術變革還處于孕育期，我們應該努力搶占一席之地。在我國，作為城鎮就業最大容納器的服務業，增加值和就業比重分別只占國內生產總值的43%和36%，與發達國家產值和就業比重都在70%—80%以上的水平相比，還有很大的發展空間，要“把服務業打造成經濟社會可持續發展新引擎”。第三，身份要解決。要根據城鎮規模和綜合承載能力，以就業年限、居住年限或社會保險參與年限等為基準，由各類城市制定公平合理的農民工落戶標準，逐步把符合條件的農民工轉為城鎮居民。

二是解決地從哪里來的問題。城鎮化需要大量的土地，而我國人多地少的國情和18億畝耕地保有量的紅線要求，決定了我們要從存量土地上做文章。近些年來，在農村人口向城市轉移的過程中，村莊用地沒有隨人口減少而減少，農村規劃滯后，自然村布局零星分散，土地閑置和利用效率較低的問題突出。通過土地整理和增減掛鉤等方式，統籌使用城鄉土地，是解決城鎮化進程中土地問題的重要途徑。

三是解決錢從哪里來的問題。城鎮化需要大量的資金投入，以一個農民人口市民化需8萬元計算，現有的2.5億農民工，就需要20多萬億。完全靠政府投入不現實，完全靠市場融資也不可行。這里有大量的公益基礎設施投入的問題，也有政府負債風險控制的問題，需要綜合考慮。有專家建議可將有關項目按非經營性和經營性分類，前者的主要資金來源以財政資金或城鎮化建設債券投入為主，而后者的投資主體可以是國有、民營、外資等，按市場規則經營和獲得收益。目前，土地收益依然是地方政府獲得建設資金的重要來源，必須要逐步減少政府對土地財政的依賴。要研究對存量土地征收物業稅、房產稅等，以保證政府有相對穩定的財政收入，也使地方政府能主動平抑地價，而不是希望土地賣得越貴越好。同時，要進一步改革財稅體制，使地方政府的財權與事權相匹配，保證地方財政順利運轉。另一方面，要讓農民變市民，農民還必須有錢。這無外乎在土地上做文章、土地外尋出路。除通過土地流轉實現適度規模經營、就地或外出務工等增加收入外，很重要的是必須依法進一步改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。

四是解決現代農業誰來搞的問題。城鎮化客觀上是一個農村人口逐步減少的過程，但決不能以犧牲農業和糧食生產為代價，在推進城鎮化的同時，必須要解決好誰來種地的問題。從目前農村的現狀來看，基本上是“年輕的走，老少的留；有文化的走，沒文化的留；健康的走，病弱的留”。這樣的人力結構，顯然很難擔負起推進農業現代化的重任。造成這種現象的主要原因在于：目前城鄉之間的收入差超過3倍；農業缺少規模，機械化程度和科技水平提高難；農業的特殊性決定了農業投入大、風險大。在這種情況下，如果還是靠分散的千家萬戶的農民耕種一畝三分地，不可能真正解決有人種地的問題。在推進城鎮化過程中，要依托大戶、家庭農場、工商企業等，通過土地流轉、土地入股、農民變農業工人等方式，來增強農業的效益和吸引力，讓人覺得扎根農村有搞頭、劃得來。同時，應通過制定優惠政策，吸引城鎮優秀人員進入農村，實現城鎮人口和農民的雙向互動，城鎮化和農業現代化相互協調、同步發展。

（作者單位：中央文獻研究室）

責任編輯：李振通