淺析政治與行政二分思想及其對我國的啟示

[摘要]在公共行政學研究中，威爾遜與古德諾的政治與行政二分思想奠定了公共行政學的理論基調。正因為這一思想有其形成的特定歷史背景和文化環境，所以政治—行政二分思想既有一定的理論價值又有其與生俱來的局限性，既贏得了贊譽又遭到了尖銳的批評。圍繞這一原則進行的反思與批判客觀上既能推進公共管理理論的發展又能對我國的行政管理起到一定的借鑒作用。

[關鍵詞]政治與行政；二分；啟示

[中圖分類號]C93[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）37-0156-02

1政治與行政二分思想研究綜述

托馬斯·伍德羅·威爾遜作為現代行政學的鼻祖，在他的那篇被譽為行政學開山之作的《行政之研究》的文章中系統地闡述了他的行政學思想，他在文章中明確指出，政治與行政是兩個不同的工作領域。他認為行政管理直接指揮政府的管理機構是不合適的，雖然說行政管理的任務來自于政治，但行政管理不是政治問題，行政管理活動也不同于政治活動，也就是說應該分離。“行政……是政府在執行和操作方面最顯眼的部分，政治是在重大而且帶著普遍性的事項方面的國家活動。”^[1]威爾遜從這種觀點出發，將政治與行政相分離成為政治與行政二分思想的最早理論雛形。他還強調，由于政府機構和功能的日益龐大與社會經濟事務的日益繁雜，各級政府的行政管理事務急需一種科學的理論給予指導和調整。因而當務之急就是要開創一門獨立于政治學之外的行政學。

古德諾在總結發展前人政治與行政二分思想的基礎上，在1900年出版了《政治與行政》一書，在這本書中對政治與行政的關系進行了更加全面和系統的論述，這相對于威爾遜對這一問題的闡述可以說是更加完善和規范。古德諾明確闡述了政府功能與政府行為的關系，他認為無論任何時代，任何政治體制中的政府都存在兩種基本職能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行。^[2]并且存在的專門行使這兩種職能中任何一種職能的分立機關，這樣的分立機關在所有國家中都存在，它們的大部分時間都是行使國家意志的表達功能或者是國家意志的執行功能。這就是政治與行政。換言之，政治是國家意志的表達，而行政則是國家意志的執行。這句著名的言論道出了政治與行政二分理論的核心和本質。政府的政治功能體現在政府的一系列必需的活動中，這些活動實則是表達國家意志所必需的，而各分立機構的行政功能則是政府在執行國家意志，這也是通過一系列必需的活動表現出來。因此，政治與行政之間的區分是必然存在的，即使由于各政府的政體不同而在政治與行政這兩種功能的劃分程度上有所差異。

據古德諾認為，完全由一種機構去實現表達或執行功能是不現實的。于是，古德諾進一步指出政治與行政必須取得某種協調。他認為，“為了在國家意志的表達與執行之間求得這種協調，就必須或者犧牲掉國家意志的表達機構的獨立性，或者犧牲掉國家意志執行機構的獨立性。要么執行機構必須服從表達機構，要么表達機構必須經常受執行機構的控制。只有這樣，在政府中才能存在協調。只有這樣，真正的國家意志的表達才能成為被普遍遵守的實際的行為規范。”^[3]古德諾不僅指出了政治與行政必須相互協調，而且又著重探討了如何實現這種協調。他認為實現這種協調要以政治對行政的適度控制為基礎，以行政的適度集權化為途徑。只有這樣，才能實現真正的民主政府和有效的行政管理。

2政治與行政二分理論的解讀

古德諾對政治與行政二分思想的貢獻在于它不但強調必須對政治與行政加以區分，同時又指出政治與行政是無法嚴格區分開來的，因為二者之間存在著一定的內在聯系，所以更看重如何把二者協調好。因為，“以執行國家意志為主要功能的政府機關，經常地，事實上是通常地，又被賦予表達國家意志的具體細節的職責……以表達國家意志為主要職責的機關，通常又有權用某種方式控制以執行國家意志為主要職責的機關對國家意志的執行。”^[4]政治與行政二分思想有其毋庸置疑的理性光輝，古德諾不僅對政治與行政應該在一定程度內合理分離的理論思考的成熟深入，更注重二者如何更好地結合和協調，在現階段下，我國建設中國特色社會主義也應該借鑒政治與行政二分思想中的可取之處，對這一思想要結合我國國情全面系統研究，科學合理解讀。

實行政治與行政二分制度要以科學發展觀為指導，堅持科學發展的原則，即科學設置行政監督機關。合理行使行政監督權力，正確發揮行政監督作用。通過政治與行政二分制度的建立完善我國現有的行政體制，提高各級政府的行政監督效能與行政執行效能，建設行政文明。政治與行政二分制度的實質應該堅持以民為本的群眾原則，各級政府做到全心全意為人民服務。以民為本要求行政監察機關在進行行政監察時正確對待行政權力，依法運用人民賦予的權力，摒棄官僚主義作風，虛心傾聽人民群眾的意見，發揮廣大人民群眾的參政作用。實行政治與行政二分時切不可搞成形式主義，即行政監督機關表面上獨立而實質上仍隸屬或服從于本級政府。而是要轉變觀念，使政治與行政二分制度真正落到實處，各級監督機關真正獨立設置、組織和建設。同時，明確各級政府隸屬關系，以便使上級政府有效領導、指導下級監察機關行政監督。政治與行政二分的科學發展原則還要求行政監察機關依法科學運用法定的權力，獨立監督、合法監督；要求行政監察機關循序漸進，切忌盲目，以免造成政局混亂，乃至社會動蕩。同時，各地也要因地適宜，全國要統籌規劃，宣傳發動，科學領導。我們是人民民主專政的社會主義國家，在借鑒西方政治與行政二分思想理念以及在實行政治與行政二分制度的過程中，要時刻牢記充分發揮人民群眾的主體作用，依靠人民群眾、相信人民群眾，正確處理監督機關與人民群眾的關系，使行政監督真正得到人民的支持與擁護。

在政治與行政功能的協調上，要注重政治對行政的控制和行政的適度集權。但是，政治對行政控制不應該是無止境的，而是必須要有一定的限度，因為行政職能的有效執行需要一定的自主空間，一旦一個國家的政治對行政控制超過了某種應有的限度，毫無疑問會妨礙行政執行功能，甚至可能會違背建立政治對行政進行控制的初衷。在中央政府與地方政府的關系中，存在地方自治政府體制和行政集權體制。地方自治政府體制是指國家壟斷意志表達權，而意志執行權由地方政府行使，即所謂的立法集權和行政分權。行政集權體制則是與地方自治政府體制有所不同的，行政集權體制強調的是地方政府對意志表達權的行使，和國家對意志的執行權的壟斷，即所謂的立法分權和行政集權。

3政治與行政二分思想對我國行政管理的啟示

對于西方的“政治—行政二分”理論對我國政治與行政關系及其行政管理活動的啟示的借鑒意義的問題，我們必須首先明確我國能否實現真正意義上的政治與行政相分離，如果能夠實現政治與行政二分的話，我國能夠在多大范圍內借鑒這一西方思想，反之若不能實現政治與行政相分離的話，又應該怎樣分析這一現實。在這一問題上，國內有關學者有各不相同的判斷和認識，有學者認為，我國“政治與行政二分”、雙重民主集中制架構，將成為“社會主義國家建設成比西方資本主義國家更高政治文明的體制基礎。”但是也有學者不這樣認為，他們認為由于不同于西方國家的政治制度和體制，我國的政治與行政不能實現二分，那么這就意味著在我國當今的政治體制下，在共產黨領導的多黨合作與政治協商制度下，不應該也不能夠簡單地將西方政治背景下的“政治—行政二分”理論加以簡單地套用，而是要根據我國國情和我國的政治與行政關系，來有針對性和選擇性地加以研究借鑒。例如：①我國應該合理發揮政府行政職能。在古德諾看來政治與行政是兩個不同的概念，行政權力的相對獨立，可以使黨政不分的情況最大限度得以避免，從而使政治與行政在其職能分開上大有作為。在行政執行過程中，必須始終如一地堅持以政府行政執行功能為主導，堅持其主導地位、突出行政機關的相對獨立性是必要的。②還應該完善我國公務員制度。從“政治—行政二分”理論的產生背景來看，現代公務員制度的確立促進了行政的發展。西方各國的公務員制度都將公務員分為政務公務員和事務類公務員兩大類。前者有嚴格任期，而后者則是職務常任的，要經過公開考試才能錄用，他們對政策提出建議并且負責執行。這樣，西方國家的文官制度建立起來之后，其“價值中立”原則使其行政效率大大提高，這就形成了行政獨立的最原始的動力。可以說，建立健全現代公務員制度應該是我國提高政府行政效率，發展社會主義民主政治的重要途徑，其意義是長遠的。

首先，我國政治與行政應該無偏無頗，相互節制，不左不右，從而達到“中和”的狀態。眾所周知，我國的政治體制與西方國家的多黨政治制度是完全不同的兩種政治體制。一方面，如果完全照搬西方的政治與行政二分原則，實行真正意義上的黨政分開，是不可能的。另一方面，如果我們不實行黨政職能上的分開，由黨獨自承擔國家意志的體現和執行，完全拋開政府，這也是不可能的。其次，我國政治與行政應該和諧并進。對我國而言，堅持黨的領導，有利于維護我國政治過程的統一性；堅持行政職能相對獨立性，則有利于使行政機關更好地發揮其功能，選擇正確的行為策略。二者互相對立、補充，但又和諧并進。最后，我國政治與行政應該良性互動。社會主義的行政管理要建設一種“服務行政”的類型，各級政府的行政管理工作不僅要服從于政治要求，而且也要服務于人民大眾。所以，我國的政治與行政體現的應是一種良性互動的雙邊關系。而且，我國的政治與行政應該相互貫通、相互聯系。

參考文獻：

[1][美]托馬斯·伍德羅·威爾遜.行政學之研究[M].彭和平，國外公共行政理論精選.北京：中共中央黨校出版社，1997.

[2][美]F.J.古德諾，政治與行政[M].北京：華夏出版社，1987.

[3]張霄.威爾遜與古德諾的“政治與行政”思想比較[J].理論界，2005（7）.

[4]周義程.政治與行政二分法批判的批判[J].重慶社會科學，2005（3）.