從吉林德惠特大火災事故泛論律師參與深層次社會應急管理建設之濫觴

[摘要]本文以吉林省德惠市米沙子鎮(zhèn)吉林寶源豐禽業(yè)有限公司特大火災事件為契合點，通過國際上社會應急管理的沿革和我國社會應急管理的發(fā)展、現(xiàn)狀，對律師協(xié)會、律師機構(gòu)、執(zhí)業(yè)律師參與社會應急管理建設的必要性、迫切性及其可行性進行了概括性的探討和論述。我國執(zhí)業(yè)律師是社會法律工作者，在涉及國計民生的重大、特大災害面前不可能是看客，更不可能是過客，期待著執(zhí)業(yè)律師在參與社會應急管理過程中有所為，有作為，作出有益貢獻。

[關(guān)鍵詞]重大火災；應急管理；執(zhí)業(yè)律師

[中圖分類號]X9287[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）37-0059-04

1一起突發(fā)特別重大火災事故之回顧

2013年6月3日清晨，吉林省德惠市米沙子鎮(zhèn)吉林寶源豐禽業(yè)有限公司發(fā)生特大火災，共造成121人遇難，77人受傷和巨大的財產(chǎn)損失。據(jù)消防部門介紹，本次事故系廠房氨氣爆炸引發(fā)火災。

6月4日上午總理李克強來到國務院應急指揮中心召開視頻會議，與代表黨中央、國務院赴吉林省救援處置德惠市寶源豐禽業(yè)有限公司特別重大火災事故的國務院工作組視頻通話，深入了解救援進展情況，研究部署下一步救援處置工作。李克強在聽取國務委員、國務院安全生產(chǎn)委員會副主任、公安部部長郭聲琨以及吉林省省委書記王儒林、省長巴音朝魯和安全監(jiān)管總局局長楊棟梁的匯報后指出下一步救援處置任務仍然繁重，各有關(guān)方面要安全高效、有力有序地做好各項后續(xù)善后工作。國務院關(guān)于“6·3火災”事故調(diào)查組6月6日上午召開第一次全體會議，調(diào)查組目前確定這是一起嚴重的責任事故。該起事故的受傷人數(shù)國務院調(diào)查組于6月6日認定受傷人數(shù)為77人，最高檢于7月4日通報確認受傷人數(shù)為76人。

據(jù)最高人民檢察院7月4日通報，致121人死亡、76人受傷的德惠市寶源豐禽業(yè)有限公司特大火災是一起由于企業(yè)違章冒險作業(yè)、相關(guān)執(zhí)法監(jiān)管部門和地方政府違法行政、不認真履行監(jiān)管職責導致的特別重大的責任事故。檢察機關(guān)目前以涉嫌玩忽職守犯罪對德惠市米沙子鎮(zhèn)鎮(zhèn)長劉真祥、派出所原所長趙震、德惠市公安消防大隊原大隊長呂彥東等11名國家公職人員立案偵查并刑事拘留。

在這起震驚全國的特大火災事故中我們冷靜地觀察到一個現(xiàn)象，即從該起事故的防范、發(fā)生、救援、善后處理等重大事務中我們沒有看到律師的身影。回顧近幾年以來發(fā)生的各類諸如2003年的非典事件、2005年的松花江水污染案、汶川地震及其2012年的臺風、洪澇災害等重大社會、自然災害中，從媒體上仍然很少看到律師在災害的預防，救援和災后重建等應急管理過程中所發(fā)揮的有效職能作用。這就引發(fā)了一個思考和命題即律師在社會應急管理體系中，在重大自然災害和社會事件中如何發(fā)揮作用？怎樣發(fā)揮作用？

2社會應急管理的沿革和現(xiàn)狀

21美國聯(lián)邦應急管理局的設立及其沿革

20世紀30年代美國聯(lián)邦政府感到處理火災是一個棘手問題，他們決定允許復興銀行給發(fā)生自然災害的地區(qū)發(fā)放貸款用于災后重建。1934年美國公路管理局得到聯(lián)邦政府的批準，如果公路和橋梁遭到自然災害的毀壞，他們可以通過發(fā)放長期債券的方式集資重建。同年聯(lián)邦政府也通過了《防洪法令》，該法令授予了美國陸軍工程兵團制訂防洪計劃的權(quán)利。這些是美國一些零散的處理重大自然災害的早期法規(guī)。

20世紀六七十年代，美國發(fā)生過許多重大自然災害，在此后的修復和重建工作主要是聯(lián)邦災害救助管理局負責，這是美國住房和城市發(fā)展部成立的一個直屬管理機構(gòu)。1962年的卡拉遭受暴風襲擊，1964年阿拉斯加發(fā)生大地震，1965年貝迪遭受暴風災害，上述機構(gòu)都發(fā)揮了救援、減災和災后重建的巨大作用，同時也出現(xiàn)了各項法規(guī)的修改、完善和機構(gòu)的規(guī)范設計與整合。1974年美國的《災害救助法案》正式宣布通過。1979年卡特總統(tǒng)將各個分散的災害處理部門重新整合，成立了聯(lián)邦應急管理局，這標志著美國的社會應急管理體系的集中和完善。在以后發(fā)生的諸如羅馬運河污染案、古巴難民危機、三里島核電站事故及其1989年的洛瑪普勒特大地震、1992年安德魯?shù)貐^(qū)遭受暴風襲擊等特、重大自然和社會災害發(fā)揮了權(quán)威的有效的作用。1993年詹姆斯·威特出任新一屆聯(lián)邦應急管理局局長，進行了大規(guī)模的改革，使處理災害和災后重建工作的效率大為提高。成為國際上中央政府社會應急管理的典范，也為以后國際上各個國家、政府的社會應急管理體系建設提供了樣板和范例。

例如日本的防災減災機制和以《災害對策基本法》為代表的50多部法規(guī)，有效地使日本在應對自然災害類突發(fā)事件時有法可依。還有澳大利亞、加拿大等國家都針對深林防火和暴風雪等自然災害有自己一套獨立、完整、高效的預防救援機制及其實施對策，并日趨完善。

22我國社會應急管理制度的建設和沿革

23理論研究與探索對我國社會應急管理體系建設的指導意義

2011年3月1日由北師大出版社編輯出版閃淳昌先生主編的《應急管理：中國模式與實踐》一書集中詳細論述了中國特色的應急管理運行模式。該書對研究中國特色應急管理運行模式的背景與意義、中國應急管理的歷史與現(xiàn)狀、美國等發(fā)達國家和地區(qū)應急管理體系與運行模式及其發(fā)達國家應急管理的共同點與經(jīng)驗借鑒等內(nèi)容進行了理論上和實踐過程的系統(tǒng)闡述，屬于我國理論界對社會應急管理問題較系統(tǒng)、較全面的研究和著述，為我國中國特色的社會應急管理模式和對未來我國應急管理的發(fā)展具有重要的指導意義。其中的下篇，按《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》對突發(fā)事件的分類為序分別對“汶川地震”、“松花江水污染”事件、“非典”事件、“北京奧運會風險管理”以及“2008年金融危機”等應急事件進行了深入的案例分析，并提出了改善我國各種應急事件的應對政策和建議。

當今社會頻發(fā)的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，致使人們的生活充滿了不確定性，而現(xiàn)代社會中科學技術(shù)的發(fā)展又為本已充滿不確定性因素的社會生活注入了更多的變量和參數(shù)。正因為如此，我們在研究中國的危機管理時，更要認真研究中國危機管理的實踐，探討中國危機管理或應急管理的特殊規(guī)律，提出能夠反映中國應急管理特殊規(guī)律的有中國特色的應急管理運行模式理論。

諸如此類的研究還有陳雪蓮撰寫的《社會應急管理體制改革研究》（《中國應急管理》2010年第1期），周洪因撰述的《加強和創(chuàng)新社會管理，構(gòu)建社會主義和諧社會》（《城市建設理論研究》2011年第17期），王澤銘撰寫的《我國政府與社會力量在應急管理中協(xié)作問題研究》等一大批學者、專家的著述和研究，他們都能從實際出發(fā)針對我國多年以來出現(xiàn)的重大自然災害和社會事件中的社會應急管理體系和現(xiàn)狀等問題進行了有益的探討和謀劃，具有重要意義。

24我國社會應急管理體系的建立

應急管理是針對于特重大事故災害的危險問題提出的。應急管理是指政府及其他公共機構(gòu)在突發(fā)事件的事前預防、事發(fā)應對、事中處置和善后恢復過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，應用科學、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財產(chǎn)安全；促進社會和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動。危險包括人的危險、物的危險和責任危險三大類。首先，人的危險可分為生命危險和健康危險；物的危險指威脅財產(chǎn)安全的火災、雷電、臺風、洪水等事故災難；責任危險是產(chǎn)生于法律上的損害賠償責任，一般又稱為第三者責任險。其中，危險是由意外事故、意外事件發(fā)生的可能性及蘊藏意外事故發(fā)生可能性的危險狀態(tài)構(gòu)成。突發(fā)事故應急管理的內(nèi)涵，包括預防、準備、響應和恢復等四個階段。

應急管理體系是指國家層面處理緊急事務或突發(fā)事件的行政職能及其載體系統(tǒng)，是政府應急管理的職能與機構(gòu)之和。加強應急管理體系建設，就要根據(jù)突發(fā)事件或危機事務，把握并設定應急職能和機構(gòu)，進而形成科學、完整的應急管理體制。

25我國應急管理機制的發(fā)展過程

第一階段是應急管理研究的萌芽時期。在2003年以前，關(guān)于應急管理的研究主要集中在災害管理研究方面。自20世紀70年代中后期以來，隨著地震、水旱災害的加劇，我國學術(shù)界在單項災害、區(qū)域綜合災害以及災害理論、減災對策、災害保險等方面都取得了一批重要研究成果。而對應急管理一般規(guī)律的綜合性研究成果寥寥無幾。

第二階段是應急管理研究的快速發(fā)展時期。在2003年抗擊“非典”的過程中暴露了我國政府應急管理存在的諸多弊病特別是應急管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)。同年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》強調(diào)：要建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發(fā)事件和風險的能力。理論和實踐的需要，使得2003年成為中國全面加強應急管理研究的起步之年。

第三階段是應急管理研究質(zhì)量提升時期。2008年對中國應急管理來說是一個特殊的年份。年初，南方雪災、拉薩3·14事件和汶川特大地震，為應急管理研究提出了嚴峻的命題。黨和政府以及學界從不同角度深入總結(jié)我國應急管理的成就和經(jīng)驗，查找存在問題。胡錦濤總書記10月8日在黨中央、國務院召開的全國抗震救災總結(jié)表彰大會上指出，“要進一步加強應急管理能力建設”，我國應急管理體系建設再一次站到了歷史的新起點上。

26應急管理的方針是“堅持預防和應急并重，常態(tài)和非常態(tài)結(jié)合”

27應急管理的原則

國家突發(fā)公共事件總體應急預案提出了六項工作原則，即：以人為本，減少危害；居安思危，預防為主；統(tǒng)一領(lǐng)導，分級負責；依法規(guī)范，加強管理；快速反應，協(xié)同應對；依靠科技，提高素質(zhì)。

28應急管理的內(nèi)容

應急管理工作內(nèi)容概括起來稱為“一案三制”。

“一案”是指應急預案，就是根據(jù)發(fā)生和可能發(fā)生的突發(fā)事件，事先研究制訂的應對計劃和方案。應急預案包括各級政府總體預案、專項預案和部門預案，以及基層單位的預案和大型活動的單項預案。

“三制”是指應急工作的管理體制、運行機制和法制：

一是建立健全和完善應急預案體系。就是要建立“縱向到底，橫向到邊”的預案體系。所謂“縱”，就是從國家到省到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府和基層單位都要制訂應急預案；所謂“橫”，就是所有種類的突發(fā)公共事件都要有部門管，都要制訂專項預案和部門預案，不可或缺。相關(guān)預案之間要做到互相銜接，逐級細化。預案的層級越低，各項規(guī)定就要越明確、越具體，防止照搬照套。建立健全和完善應急管理體制，主要建立健全集中統(tǒng)一、堅強有力的組織指揮機構(gòu)，發(fā)揮我們國家的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，形成強大的社會動員體系。建立健全以事發(fā)地黨委、政府為主，有關(guān)部門和相關(guān)地區(qū)協(xié)調(diào)配合的領(lǐng)導責任制。建立健全應急處置的專業(yè)隊伍、專家隊伍。必須充分發(fā)揮人民解放軍、武警和預備役民兵的重要作用。

二是要建立健全和完善應急運行機制。主要是要建立健全監(jiān)測預警機制、信息報告機制、應急決策和協(xié)調(diào)機制、分級負責和響應機制、公眾的溝通與動員機制、資源的配置與征用機制、獎懲機制和城鄉(xiāng)社區(qū)管理機制等。

三是要建立健全和完善應急法制。主要是加強應急管理的法制化建設，把整個應急管理工作建設納入法制和制度的軌道，按照有關(guān)的法律法規(guī)來建立健全預案，依法行政，依法實施應急處置工作，要把法治精神貫穿于應急管理工作的全過程。

3律師參與社會應急管理體系建設應發(fā)揮的作用及其服務空間、服務領(lǐng)域探討

31全國及其地方律師協(xié)會參與社會應急管理建設預案的設計

（1）全國律協(xié)和地方律協(xié)要建立社會應急管理常設業(yè)務專業(yè)委員會。組織本行業(yè)的具有較高學術(shù)研究成果和實踐的資深律師，進行經(jīng)常性的業(yè)務探討和理論實踐。

（2）全國律協(xié)及其地方律協(xié)以其參與社會應急管理專業(yè)委員會為依托，參與國家和地方政府社會應急管理高層立法，法律法規(guī)的研究和頂層設計、制定工作。

（3）選派出全國律協(xié)層面的律師團與國家級別的諸如國家安監(jiān)局等行業(yè)的社會應急管理的行業(yè)、部門的專業(yè)行政法規(guī)的研究制定工作及其業(yè)務機構(gòu)中參與決策、領(lǐng)導、監(jiān)督和組織實施的顧問工作。

（4）各省、自治區(qū)、直轄市的地方律協(xié)，針對本省政府結(jié)合政府法律顧問團的組織機構(gòu)參與本省重點行業(yè)和對國計民生有重大影響的重點企業(yè)制定本省各個行業(yè)的社會應急管理行業(yè)規(guī)章和企業(yè)章程的設計、組織領(lǐng)導的參謀、顧問工作。

32各個律師機構(gòu)及其執(zhí)業(yè)律師參與社會應急管理的途徑及其方案

省屬、市屬企業(yè)的法律顧問介入重點行業(yè)、企業(yè)的社會應急管理工作。具體包括企業(yè)的安全生產(chǎn)，防災、減災，災害救援，組織領(lǐng)導、物資儲備、資金儲備、責任制、災后重建、國家賠償、保險賠償、國際賠償、職工安置等項具體實際的工作。該項工作以吉林省為例可以根據(jù)各個地方外部環(huán)境、企業(yè)特點、自然規(guī)律進行思考和設計。如關(guān)于大型企業(yè)防火減災方面的應急管理工作建立模塊式方案可以考慮從以下幾方面入手：

（1）參與預案管控方案的設計制定。制定公司級別的安全生產(chǎn)防火防災規(guī)章制度。其中包括各個分公司各生產(chǎn)車間、工段、班組要層層制定落實公司安全生產(chǎn)消防減災責任制及其落實、制約、檢查、監(jiān)控機制。

（2）在各個油庫、氣站、易燃品、爆炸品、化學物品、原材料倉庫等重大火災危險園區(qū)安裝設立緊急報警裝置和相關(guān)配套的定檢、巡查、演練等緊急情況的應對措施和方案。

（3）對各部門、施工隊管理人員、義務消防員、重點崗位和重點工種開展消防知識技能培訓，熟悉消防知識，懂得消防設施和器材的使用要領(lǐng)，掌握滅火技能和疏散逃生的方法。

（4）制定消防值班制度，加強高層建筑和重大危險源的監(jiān)控值班制度，維護保養(yǎng)好火災自動報警系統(tǒng)、自動噴水滅火系統(tǒng)、消火栓系統(tǒng)等消防設施，做到設施管理到位。

（5）嚴格火災隱患整改制度的執(zhí)行，加強消防安全檢查，排除消防安全隱患，不留死角。對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，采取有效措施進行整改，嚴重隱患給予處理，做到“隱患不發(fā)現(xiàn)不放過，隱患不整改不放過，責任不落實不放過”。同時消防隊對重點危險源部位進行備案和常態(tài)化檢查，確保區(qū)域安全。

（6）執(zhí)行工作令制度，在禁火區(qū)域內(nèi)的動火作業(yè)，必須實行相應的等級動火審批制度，動火前必須采取相應的防范措施，做到現(xiàn)場有人監(jiān)管。

（7）本年度根據(jù)實際情況的變化完善消防救援預案，并按照年初制訂的計劃組織開展滅火救援實戰(zhàn)演練和演練評估，提高火災防控能力和搶險救援水平。

（8）通過上述各項措施的并舉，爭取年度一般性火災事故較上一年同期下降50%，并杜絕重大火災事故的發(fā)生。

上列預案設計屬于列舉式的設計，各個企業(yè)可以根據(jù)本企業(yè)的不同情況進行有針對性的設計，關(guān)鍵是做到求真、務實、具體、高效和可實施等要素要求。

律師機構(gòu)和執(zhí)業(yè)律師參與上述工作的形式是靈活多樣的，例如非訴訟、企業(yè)法律顧問、獨立董事、法務專員、特邀安檢員、救援指揮部特邀顧問等都是行之有效的形式。

33保障服務

市級律協(xié)要組織制定律師參與政府、企業(yè)社會應急管理的服務模塊和業(yè)務指引并以協(xié)會的名義發(fā)放到各個律師服務機構(gòu)和執(zhí)業(yè)律師手中，進行經(jīng)常性的社會應急管理防災減災培訓和業(yè)務指導。確保上述安全處置聯(lián)動高度數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡化、獨立化、關(guān)聯(lián)化、便民化、樞紐化，由此形成最周密安全、快捷及時的安全支柱，支撐起一個強大、高效的公共安全保障，也使其成為城鄉(xiāng)公共安全管理的一個法律服務平臺和中堅保障服務中心。

34上門服務

對沒有設立法律顧問的大中型企業(yè)要走進門，上門服務，既可以彌補該企業(yè)在此方面工作的空缺，也可以以此為契機開拓新的律師服務領(lǐng)域和空間，增加律師機構(gòu)和執(zhí)業(yè)律師的業(yè)務收入、

35方法模式

鼓勵各個律師服務機構(gòu)及其執(zhí)業(yè)律師在律師參與社會應急管理工作中大膽創(chuàng)新，把律師的傳統(tǒng)業(yè)務和參與企業(yè)社會應急管理工作有機結(jié)合，創(chuàng)出一條符合當?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟、社會情況的服務方法和模式。

36服務內(nèi)容

對中小企業(yè)和小微企業(yè)要發(fā)揮各個律師事務所和執(zhí)業(yè)律師的人脈資源和社會資源的優(yōu)勢，主動出擊，上門服務，主張和提倡服務形式和服務內(nèi)容的多樣化、常態(tài)化及其實效化。

上述列舉式設計只是律師參與社會應急管理的前期部分設計。舉一反三，在發(fā)生重大、特大自然災害、社會災害、突發(fā)事件過程中的物資儲備、救援組織、災后重建、災民安置、保險和國家賠付、國際賠償?shù)壬杏写罅康摹⑵D巨的、煩瑣的工作需求和業(yè)務空間。執(zhí)業(yè)律師是中國特色社會主義社會的法律工作者，在涉及國計民生的特大、重大災害面前不可能是看客，更不可能是過客。為此律師參與社會應急管理建設及其實踐，在我國新一輪改革的今天具有特別重要的意義。

按照經(jīng)濟學理論，有效預防和減少災害損失也是提高效益、發(fā)展生產(chǎn)力的重要組成部分。社會應急管理建設在我國的實踐發(fā)展還是一個新課題。對于律師參與社會應急管理領(lǐng)域，進行深層次的法律服務無疑具有廣泛的空間和大量的實踐需要進行開拓和探索。筆者期待著全國同行在該領(lǐng)域的實踐中與時俱進，有所為、有作為，創(chuàng)造出好經(jīng)驗、好業(yè)績以回報國家和社會。

參考文獻：

[1]閃淳昌.應急管理：中國模式與實踐[M].北京：北師大出版社，2011.

[2]陳雪蓮.社會應急管理體制改革研究[J].中國應急管理，2010（1）.

[作者簡介]金鳳華，吉林易金律師事務所。