新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年：地方創(chuàng)新助推改革前行

據(jù)余姚縣志記載，“這里襟海帶江，山鐘奇秀；山川佳美，人杰地靈。”

自古以來，浙江余姚一帶能人輩出，王守仁、蔣夢(mèng)麟、余秋雨……眾多名人出生于這塊富饒的江南之地。作為余姚人，鄭永年為家鄉(xiāng)的美名感到自豪；作為研究中國問題的學(xué)者，鄭永年則不遺余力地為國家的發(fā)展與改革建言獻(xiàn)策。

自去年黨的“十八大”以來，各方面的改革計(jì)劃都已經(jīng)出臺(tái)。與此同時(shí)，在反腐倡廉方面，“老虎”、“蒼蠅”一起打，壟斷國企中石油高管相繼落馬。這些都表明，中央的改革決心不容動(dòng)搖。

新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年在接受本刊專訪時(shí)表示，地方創(chuàng)新具有很大的動(dòng)力機(jī)制，應(yīng)鼓勵(lì)地方創(chuàng)新來推動(dòng)改革車輪的前行。

社會(huì)改革廣東先行一步

面帶微笑，眼神專注，言談舉止儒雅又不失機(jī)智。這是鄭永年給《支點(diǎn)》記者的第一印象。

他從來就不是“關(guān)起門來搞學(xué)術(shù)”。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立，十八屆三中全會(huì)召開，各類改革政策密集出臺(tái)，這些無一不牽動(dòng)他的神經(jīng)。而今年以來，鄭永年輾轉(zhuǎn)各地調(diào)研的步伐就從未停歇。

鄭永年尤其鐘情廣東，并頻頻造訪，將廣東作為他社會(huì)政策研究的首選地。在他的《中國的開放社會(huì)》、《南巡與后鄧小平時(shí)代中國的發(fā)展》等著作中，廣東的案例占了相當(dāng)大的篇幅。

“廣東是觀察中國最重要的地區(qū)，中國各方面的改革都會(huì)放在廣東先行一步，不論是經(jīng)濟(jì)改革，還是社會(huì)改革。”鄭永年說。

鄭永年的另一個(gè)身份，是華南理工大學(xué)公共政策研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)主席。今年8月，在他的推動(dòng)下，“社會(huì)發(fā)展與社會(huì)政策：國際經(jīng)驗(yàn)與中國改革”國際學(xué)術(shù)研討會(huì)在廣州舉行，歐洲、美國、日本、韓國、新加坡等世界各地的100多名專家學(xué)者應(yīng)邀出席了這次活動(dòng)。

鄭永年希望能把這一學(xué)術(shù)研討會(huì)辦成公共政策領(lǐng)域的“中國達(dá)沃斯”。

作為長期觀察和研究“廣東經(jīng)驗(yàn)”的學(xué)者，鄭永年注意到，最近國務(wù)院推行的幾項(xiàng)改革中，有兩項(xiàng)改革——下放行政審批權(quán)和政府購買服務(wù)，廣東早已先行先試。

今年3月底，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工確定了政府購買服務(wù)的政策出臺(tái)時(shí)間表；今年5月上旬，國務(wù)院要求加快出臺(tái)指導(dǎo)意見。

事實(shí)上，早在去年8月，廣東省財(cái)政廳就發(fā)布了《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)項(xiàng)目目錄》，涉及基本公共服務(wù)、社會(huì)事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項(xiàng)、技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)、政府履職所需輔助性和技術(shù)性服務(wù)等262項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目被納入第一批政府采購服務(wù)范圍，此舉為全國首創(chuàng)。

近一年多來，廣東拿出“革自己的命”的勇氣，大刀闊斧地推行行政體制改革，減少下放一大批審批權(quán)限。鄭永年認(rèn)為，廣東的社會(huì)改革，最具有“頂層設(shè)計(jì)”味道。廣東的改革做好了，將為其他省份提供重要參考，這不僅對(duì)廣東有利，也對(duì)整個(gè)國家有利。

提及鄭永年與廣東的淵源，令人印象深刻的是，他的作品曾被廣東省委定為黨政干部研究學(xué)習(xí)改革的藍(lán)本。

除了進(jìn)行研究工作，鄭永年一直熱衷于學(xué)術(shù)活動(dòng)，并擔(dān)任聯(lián)合國發(fā)展規(guī)劃署中國部城鄉(xiāng)發(fā)展與民主顧問。

改革開放30年，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，同時(shí)也產(chǎn)生了巨大的社會(huì)問題。目前，收入差距擴(kuò)大、社會(huì)不公增加等現(xiàn)象昭示著中國急需進(jìn)一步的社會(huì)改革。在東亞，社會(huì)政策經(jīng)歷了不同于西方國家的軌跡，而中國又有著不同于其他東亞經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展路徑。

鄭永年認(rèn)為，中國的改革可以分為兩個(gè)時(shí)期。在第一階段，國家推行新自由主義經(jīng)濟(jì)政策以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長。雖然這一政策帶來了良好的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，但也破壞了傳統(tǒng)的社會(huì)政策。更嚴(yán)重的是，它侵入社會(huì)領(lǐng)域，造成社會(huì)政策的商品化，從而削弱了社會(huì)基礎(chǔ)。因此，在第二個(gè)時(shí)期，國家試圖引入社會(huì)政策來解決新自由主義經(jīng)濟(jì)政策的社會(huì)后果。到目前為止，政府已經(jīng)取得了一些進(jìn)展。

地方創(chuàng)新具有動(dòng)力機(jī)制

體制創(chuàng)新，有時(shí)比體制改革更重要。事實(shí)上，地方創(chuàng)新持續(xù)在推動(dòng)著改革的車輪向前。

鄭永年舉了一個(gè)例子，上海自由貿(mào)易區(qū)就是一種體制創(chuàng)新，而非體制改革。

同樣，1979年春天，鄧小平在南方勾畫出經(jīng)濟(jì)特區(qū)，也是在設(shè)立制度創(chuàng)新的空間。上海自由貿(mào)易區(qū)的橫空出世，可以說是秉承了中國改革一貫的思路，即通過創(chuàng)新培養(yǎng)出新的機(jī)制，再慢慢替換掉舊的機(jī)制。

“在特區(qū)內(nèi)部，特區(qū)政府可以對(duì)各種新的制度先行先試，成功了就向其他地區(qū)推廣；不成功，其影響也局限于特區(qū)之內(nèi)，不會(huì)影響大局。”在鄭永年看來，像中國那么大的國家，這種方法非常重要。要把一種尚未進(jìn)行試錯(cuò)的改革舉措推廣到整個(gè)國家，其中所包含的風(fēng)險(xiǎn)巨大。從過去30多年的改革經(jīng)驗(yàn)看，這種試錯(cuò)方法非常有效。

然而，在各方面的改革都遇到極大阻力的今天，如何賦權(quán)地方政府、企業(yè)和社會(huì)這三大主體繼續(xù)承擔(dān)體制創(chuàng)新的責(zé)任呢？這是鄭永年一直在思考和研究的問題。

“不同層級(jí)政府的體制創(chuàng)新能力是不一樣的。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，省和縣這兩級(jí)最為重要，最具有動(dòng)力。”鄭永年說，近年來，廣東、浙江和江蘇等省都在實(shí)踐體制創(chuàng)新，并在各方面取得了出色的成績。

例如，廣東包括經(jīng)濟(jì)上的產(chǎn)業(yè)升級(jí)、以分權(quán)社會(huì)為主線的社會(huì)管理的全方位體制創(chuàng)新；浙江的省管縣制度。其中，縣一級(jí)的改革最為明顯，廣東的順德、南海、珠海等地的改革處處凸顯生機(jī)。

在鄭永年看來，地方創(chuàng)新具有很大的動(dòng)力機(jī)制，“有兩個(gè)因素推動(dòng)著地方政府去創(chuàng)新。首先是政治上的動(dòng)機(jī)，即升級(jí)考核；第二，地方的一線政府，尤其是縣級(jí)政府，要直接面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。”

通過走訪各地，鄭永年發(fā)現(xiàn)一個(gè)有積極意義的現(xiàn)象，現(xiàn)在地方官員之間存在競(jìng)爭(zhēng)，要有競(jìng)爭(zhēng)力，他們必須有所作為。尤其是在老制度和老方法解決不了問題的時(shí)候，縣級(jí)政府官員必須尋找新制度和新方法。

“但是，不能否認(rèn)的一點(diǎn)是，與1980年代作比較，今天地方政府的創(chuàng)新能力在下降，并且下降得很快。改革開放初期，地方充滿創(chuàng)新動(dòng)力。當(dāng)時(shí)以鄧小平為核心的領(lǐng)導(dǎo)人，大力提倡和鼓勵(lì)地方創(chuàng)新，通過分權(quán)給予地方巨大的制度創(chuàng)新空間。”鄭永年說，對(duì)于地方創(chuàng)新，當(dāng)時(shí)中央高層也有不同的看法和爭(zhēng)論，但每次爭(zhēng)論之后，地方創(chuàng)新總是受到肯定。

改革需要企業(yè)體制創(chuàng)新

今年年初，醞釀8年之久的收入分配改革方案又被擱淺，輿論將其歸咎于壟斷國企和一些主管部門的阻撓，這一事件也再次將壟斷企業(yè)及其主管部門推上風(fēng)口浪尖。

周其仁、張維迎等學(xué)者在公開場(chǎng)合多次表示，作為龐大的既得利益集團(tuán)，國有部門依靠權(quán)力和壟斷來盈利，不僅阻礙著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步發(fā)展，而且通過繼續(xù)擴(kuò)張，急速擠占了非國有部門的經(jīng)濟(jì)空間，導(dǎo)致了中國國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡。

而在普通民眾看來，既得利益集團(tuán)主導(dǎo)改革，改革對(duì)象又是既得利益集團(tuán)，改革似乎陷入了困境。

“如何改革？鄧小平的思路仍然非常有效。”鄭永年說，現(xiàn)在人們談?wù)摳母锸艿搅思鹊美娴淖璧K，但任何時(shí)代都是存在著既得利益的。1970年代末和1980年代初，鄧小平發(fā)起改革的時(shí)候，也存在著既得利益，當(dāng)時(shí)的既得利益并不比現(xiàn)在的小。“要推進(jìn)改革，主要是要找到克服既得利益的方法。”

他指出，對(duì)既得利益要進(jìn)行改革，但任何激進(jìn)的改革都不太現(xiàn)實(shí)。對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行進(jìn)一步市場(chǎng)化、限制壟斷、退出一些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)等改革非常必要，也是有可能的。

不過，鄭永年判斷，無論是進(jìn)一步擴(kuò)大和強(qiáng)化國有部門，還是對(duì)其進(jìn)行私有化改革，不僅在政治上不可行，從經(jīng)濟(jì)上說更可能會(huì)使經(jīng)濟(jì)結(jié)Fmk2umozqaoI3mB1jSylXw==構(gòu)失衡加劇，導(dǎo)致中國陷入“中等收入陷阱”。

“有效的做法，是中央政府再一次進(jìn)行企業(yè)體制創(chuàng)新，再一次鼓勵(lì)和支持非國有部門的發(fā)展，通過非國有部門新利益的培養(yǎng)，重回經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的平衡。等到非國有部門壯大起來了，再對(duì)國有部門進(jìn)行改革。”鄭永年說。

由于改革開放初期，中央政府不富裕，不能給非國有部門很大的財(cái)政支持，所能給的就是政策。如今，中央政府的財(cái)力已今非昔比。

因此，他建議，中央政府不僅要繼續(xù)分權(quán)，而且更要在財(cái)政上賦權(quán)給非國有部門，也就是說，從財(cái)政、稅收和金融等方面，為非國有部門的制度創(chuàng)新創(chuàng)造制度條件。

以稅制為例，目前的稅制是有利于國有企業(yè)和大型企業(yè)，不利于中小型、微型企業(yè)。稅制的改革要改變這個(gè)局面，對(duì)中小型和微型企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策。

“中國內(nèi)部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，主要表現(xiàn)在國有企業(yè)和民營企業(yè)、大型企業(yè)和中小型企業(yè)的不平衡。這些不平衡和2008年以來國有部門的大擴(kuò)張有密切關(guān)系。”鄭永年認(rèn)為，通過財(cái)政稅收扶持中小型、微型企業(yè)，就是調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。（支點(diǎn)雜志2013年12月刊）