“空氣保衛(wèi)戰(zhàn)”磕絆起步

生活在北京的居民，已經(jīng)持續(xù)多日忍受著霧霾與沙塵的雙重夾擊。“每天早上拉開窗簾先看看有沒有霧霾，我也有兩個口罩，給我女兒一個我一個。”十二屆全國人大一次會議新聞發(fā)言人傅瑩在兩會召開期間坦言對北京空氣的感受。

據(jù)公開報道統(tǒng)計，在地方兩會期間，共有24個省份的兩會代表提及空氣質(zhì)量問題，內(nèi)容涵蓋大氣污染防治的各個層面。有輿論認為，從推動政策的角度來說，這霧霾來得“正是時候”。

“修改《大氣污染防治法》”堪稱兩會期間呼聲最高的議案之一，眼下，該法修訂稿的征求意見階段已告結(jié)束，中國大氣治理試從法律層面獲得更嚴格、更具體的措施對大氣污染物排放進行控制。這也意味著政府將拿出更嚴厲的手段進行大氣治理。

隨著《大氣污染防治法》修改完成，“空氣保衛(wèi)戰(zhàn)”將以覆蓋全國的方式拉開帷幕。值得關(guān)注的是，目前一些目標比較明確的大氣治理措施已經(jīng)在默默施行或醞釀中，各地磕絆起步的實踐亦在推進政策進步。

PM2. 5推進空氣質(zhì)量信息公開

“PM2. 5”是從2013年年初，才開始在中國74個城市進行實時發(fā)布的空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)。看似簡單的一條數(shù)據(jù)發(fā)布，背后潛藏著復雜的決策過程。

PM2. 5進入中國百姓的視線，源于兩年前的一條微博，2011年10月31日，地產(chǎn)商潘石屹轉(zhuǎn)發(fā)的一條微博稱：朝陽區(qū)某駐華機構(gòu)定時播報的數(shù)據(jù)，北京空氣質(zhì)量指數(shù)，307，有毒害，PM2. 5細顆粒物濃度為257。同一天，北京市環(huán)保局在官方微博里，寫著：空氣污染指數(shù)為132，輕微污染。

空氣中嗆鼻的灰塵味，最終引發(fā)了民間自測空氣質(zhì)量行動。自測行動也席卷了廣州等地，隨著各路媒體持續(xù)跟進，關(guān)于PM2. 5的社會辯論不斷發(fā)酵。按照北京市環(huán)保局當時的說法，環(huán)保局不采用PM2. 5計算空氣質(zhì)量指數(shù)，而采用PM10計算空氣質(zhì)量指數(shù)。

實際上，從2007年開始，環(huán)保部已在10個城市組織開展PM2. 5的試點監(jiān)測。相關(guān)人員證實，北京市包括各科研機構(gòu)在內(nèi)的40多個大氣監(jiān)測站，早就對PM2. 5進行了監(jiān)測，只是未向公眾公開而已。

之所以未將PM2. 5指數(shù)進行公布，除了傳聞中的“監(jiān)測能力不足，布點太少”，更現(xiàn)實的理由是，在不包括PM2. 5的空氣污染指數(shù)下，當時全國70%以上的城市空氣質(zhì)量可以達標，如按照世界衛(wèi)生組織第一時期過渡標準，將PM2. 5納入修訂中的新國標，中國城市空氣質(zhì)量的合格率可能會下降到20%。

2011年底，國家環(huán)保部就修訂中的環(huán)境空氣質(zhì)量標準是否納入PM2. 5進行公開意見征求，最終因意見分歧未能通過。“有些地方還是怕空氣質(zhì)量變差，面子上不大好看。”中國工程院院士、中國環(huán)境監(jiān)測總站原總工程師魏復盛曾對媒體表示。

出乎意料的是，2012年3月2日，在國新辦的新聞發(fā)布會上環(huán)境保護部副部長吳曉青表示，PM2. 5平均濃度限值還是被增設到新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》里。

地方政府對“面子”問題的擔憂終究沒能抵過“大氣治理”這個社會議題的發(fā)酵效應。2013年1月，74個城市的496個點位，按照新的空氣質(zhì)量標準進行測定，進行空氣質(zhì)量的“日報”。

2013年1月，河北省政協(xié)舉辦兩會新聞發(fā)布會，認為“經(jīng)過認真督辦，一號提案關(guān)注的省會大氣環(huán)境治理取得了階段性成果”。尷尬的是，按照新的空氣國標監(jiān)測，1月份全國74個城市中，空氣污染前10名中有7個是河北的城市。

人們對PM2. 5從陌生到熟悉的過程，幾乎見證了近兩年來中國空氣質(zhì)量信息發(fā)布完善的新階段。

排放標準升級，成本分擔存爭議

空氣污染的信息在一定程度上得到公開，但公眾面對公開身份后的灰霾依舊焦慮。從更主動的角度來看，減排是治理大氣污染的長久之計，然而第一步——識別大氣污染的來源就很不容易。

2013年2月20日披露的復旦大學環(huán)境科學與工程系課題組的研究成果顯示，大量機動車尾氣排放是我國中東部大部分地區(qū)霧霾形成的主要因素。隨后，中國科學院“大氣灰霾追因與控制”專項組提出的建議中指出，治理霧霾需高度關(guān)注柴油車排放和油品質(zhì)量。

事實上，各個城市政府的研究對于大氣污染的來源有著龐雜不一的認識，而“機動車排放造成大氣污染”是一個相對的共識。

“30年前我到北京時，路上沒有多少車，可是現(xiàn)在北京的機動車保有量已經(jīng)站到了世界的前列。”國際清潔交通委員會董事會主席Michael P. Walsh告訴《瞭望東方周刊》。他援引2011年中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會年會曾發(fā)布的一個數(shù)據(jù)：在北京、上海以及珠三角地區(qū)，機動車對城市PM2. 5的貢獻量達到了22%～34%。

目前，中國的一線城市已開始陸續(xù)采取對汽車購買的限制。在Michael P. Walsh看來，即便中國的機動車數(shù)量保持這種高速度增長，從國際經(jīng)驗來看，只要依靠嚴格的排放標準，機動車污染的排放量依然是有可能下降的。

中國政府顯然已經(jīng)意識到機動車污染控制是推進空氣質(zhì)量改善的關(guān)鍵舉措。2013年1月16日，伴隨我國大范圍霧霾天氣緩解，受到社會各界廣泛關(guān)注的《輕型汽車污染物排放限值及測量方法（中國第五階段）》，正式向全社會第二次公開征求意見。

北京市政府在機動車排污污染控制上走在了前列，2013年2月，北京率先實施了國五機動車排放標準。

截至本刊發(fā)稿前，除北京外，國五標準并沒有在中國的其他城市實施。不少業(yè)內(nèi)人士在接受本刊采訪時表示：制約機動車排放標準在全國范圍內(nèi)進一步提升的最大障礙是油品質(zhì)量。

“只要能夠供應更加清潔的燃料，中國就可以實施國六標準，實際上汽油車實現(xiàn)國四標準的時候，已經(jīng)有了一些比較先進的PM2. 5控制技術(shù)，對于柴油車來說，就是對DPF的技術(shù)進行了強制的要求，這能直接降低PM2. 5的排放。”Michael P. Walsh告訴本刊記者。

油品里有諸多重要參數(shù)會影響到機動車的排放，關(guān)鍵性的是汽油中的硫含量。在低硫燃油保證供應的情況下，現(xiàn)在已經(jīng)成熟的最新的PM2. 5的控制技術(shù)，能夠達到100%的PM2. 5去除能力，至少高達95%以上。

環(huán)保部機動車排污監(jiān)控中心主任湯大鋼公開指出，清潔燃料主要是無硫的燃料，目前中國做不到無硫，可以先做到低硫，也就是50ppm或者10ppm的含硫量，如此就能實施全世界最嚴格的汽車排放標準，來解決汽車排放導致空氣污染特別是PM2. 5的問題。

從技術(shù)層面而言，油品質(zhì)量的提升并不是難題，目前國內(nèi)油品已經(jīng)能夠做到10ppm的水平。但是排放標準能否順利推進并升級，還是落在“成本分擔”的問題上。

中國工程院院士、清華大學環(huán)境系教授郝吉明2012年3月與15位院士一起給國務院寫了一封信，浙江省提出了在今年把油品從國三提到國四，告訴老百姓可能要漲三毛錢，浙江的人大多數(shù)都有了心理準備，沒有因為漲錢不同意轉(zhuǎn)換。”

郝吉明提出，對油品價格上漲的問題，中央從節(jié)能減排的資金中給予適當?shù)馁Y助是應該的，因為油品質(zhì)量提高之后對各種污染物的減排都有效果。同時中石油、中石化應通過技術(shù)革新，適當減少增加的成本，公眾再承擔一部分。

“煤炭消費總量控制”試化解統(tǒng)籌治理難題

2013年1月10日開始，連續(xù)6天，在中國環(huán)境監(jiān)測總站網(wǎng)站“全國城市空氣質(zhì)量實時發(fā)布平臺”頁面上，代表嚴重污染的“棕色小點”密密麻麻。

京津冀地區(qū)，包括北京、石家莊、保定、邯鄲、天津、滄州、廊坊、唐山等地連續(xù)發(fā)布大霧橙色預警，山東、四川、安徽等省市也發(fā)布了橙色預警，河南新鄉(xiāng)和開封甚至發(fā)布了紅色預警。

此次大氣污染的顯著特點是槽糕的空氣席卷了大半個中國，各地PM2. 5指數(shù)頻頻“爆表”（如果用空氣質(zhì)量指數(shù)AQI來定性，指數(shù)超過500就屬于“爆表”），霧霾天氣超出了國際制定的空氣質(zhì)量可以忍耐的邊界。

隨著城市規(guī)模不斷擴張，受大氣環(huán)流及大氣化學的雙重作用，城市間大氣污染相互影響明顯，相鄰城市間污染傳輸影響極為突出。在京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域，部分城市可吸入顆粒物受外來源的影響為16%～26%。

顯然，新一輪的“空氣保衛(wèi)戰(zhàn)”不能靠某一個城市單打獨斗，需要以統(tǒng)籌治理的方式，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)作戰(zhàn)。

“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控在中國已有一些短期成功的先例，比如2008年的北京奧運會，要求京津冀方面合作，類似的有上海的世博會、廣州的亞運會都是區(qū)域的合作，這三個城市舉辦大型活動的時候，周邊的城市也都采取了大規(guī)模的治理措施，包括工廠限產(chǎn)、交通限行。”Michael P. Walsh說，這些尚沒有形成長效的機制。

國務院2012年底批準的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》或許能讓人看到希望，按照規(guī)劃目標，到2015年，京津冀、長三角、珠三角等大氣污染嚴重的地區(qū)，細顆粒物PM2. 5年均濃度要比2010年下降6%。而這場緝拿PM2. 5的戰(zhàn)役要在2015年看到結(jié)果，必須建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作機制。

按照規(guī)劃，要在全國環(huán)境保護部聯(lián)席會議制度下，定期召開區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作，然而從目前來看，聯(lián)席會議制度一直難以推進。“各地區(qū)都在強調(diào)各自的難點和利益。”郝吉明公開表示。

聯(lián)席會議制度之所以陷入困境，中國科學院大氣物理研究所研究員王躍思認為，最大的原因在于體制，環(huán)保部與省級政府之間屬于不同的行政職能劃分，地方環(huán)保局局限于地方政府的實際管理，難以起到有效的監(jiān)督和執(zhí)法作用。

各省區(qū)市之間有行政區(qū)劃的邊界，大氣污染物并沒有界限。環(huán)保部新的思路是，空氣污染治理不能再“各管一段”，要建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。聯(lián)防聯(lián)控至少包括聯(lián)合執(zhí)法機制、重大項目環(huán)境影響評價會商機制、環(huán)境信息共享機制、大氣污染預警應急機制。 一旦這些新機制啟動，傳統(tǒng)的環(huán)境管理思路將要進行重大的調(diào)整。

2013年3月15日，環(huán)保部副部長吳曉青的一番話給“統(tǒng)籌治理”帶來了新的希望，在兩會新聞發(fā)布會上，他宣布“十二五”期間將在京津冀、珠三角、長三角以及山東城市群開展煤炭消費總量的控制試點。這一措施將倒逼地方政府積極發(fā)展清潔能源，以改善空氣質(zhì)量。

其實區(qū)域性的煤炭消費總量控制，近年來一直被呼吁。長期以來，煤炭一直占據(jù)著我國能源消費結(jié)構(gòu)的主導地位，實行難度可想而知。眼下，隨著試點正式啟動，傳統(tǒng)的大氣污染治理思路將要面臨重大調(diào)整。