企業債核查風暴

自債市二級市場核查風暴升級之后，一級市場的監管風暴也在層層推進。

5月23日，國家發改委辦公廳下發了《關于對企業債發行中申請部分企業進行專項核查工作單位通知》（發改辦財金[2013]1177號）。文件中指出，發改委將組織對企業債券發行申請部分企業進行專項核查。核查諸如政府公務員兼職為主的申請發債企業規范運作情況、財務指標的真實性、合理性，債券擔保的有效性等等開展核查。

目前，發改委在審企業債項目有200多家，而其中符合“加快和簡化審核”類的項目僅有20個左右，這意味著200余個企業債項目將面臨自查與抽查。

有券商投行人士表示，發改委此舉主要針對地方政府投融資平臺，防范系統性與區域性風險。盡管目前仍未發生一單債券違約，但其潛在的風險仍然很大，“發改委是應該好好查一下了”。

記者經調查發現，地方政府投融資平臺仍然存在諸多問題，如政府公務員兼任城投公司高管、違規擔保、盈利能力弱以及發債前的虛增資產等，經營性收入為負的城投公司，其發債申請依然獲批。

政府公務員兼職嚴重

記者在查閱多份企業債的募集說明書中發現，地方融資平臺高管兼任政府公務員的現象普遍，尤其是三、四線城市的城投公司更為嚴重。

安徽省安慶市發行“09宜城投債”、“12宜城投債”募集說明書顯示，安慶城投的法定代表人兼董事長王趙春，同VS6JGzCLEpMpv5Csw8zf/w==時兼任安慶市財政局黨委書記、局長職務；儲昭海任城投公司董事、總經理職務，同時兼任安慶國土資源局副局長；王恩華任公司董事職務，同時兼任安慶發展與改革委副主任；趙家福任公司董事職務，同時兼任市城鄉規劃局副局長。

河南省鞏義市也存在城投公司高管兼任公務員的情形。《2013年鞏義市國有資產投資經營有限公司公司債券募集說明書》顯示，王政任公司法人代表、董事長，現任鄭州市非稅收管理局副局長；劉向陽任公司副董事長，現任鞏義市財政局副局長；張俊英任公司董事，現任鞏義市財政局干部；申中輝任公司總經理，現任鞏義市財政局國資科科長；張全忠任公司監事會主席，現任鞏義市審計局書記、局長；王學鋒任公司監事，現任鞏義市財政局企財科科長、財政局經濟建設科科長。

湖北省十堰市城市基礎設施建設投資有限公司也存在幾位公務員同時兼任城投公司高管的情形。據“12十堰城投債”顯示，張維國任城投公司董事長，時任十堰市委常委，常務副市長，市政府黨組副書記，現任十堰市市長；李茂生是十堰市政府副秘書長，兼任城投公司常務副董事長；程登明任十堰市發改委主任兼任公司董事；喬冰任十堰市國土資源局局長，兼任城投公司董事；吳先鋒任十堰市財政局局長，兼任城投公司董事；李翔任十堰市規劃局局長、黨委書記，兼任城投公司董事；陳勇任十堰市審計局局長，兼任城投公司監事會主席。

此外，山西省呂梁市、黑龍江省佳木斯市、貴州省貴陽市、浙江省桐廬市等等也存在大量政府官員兼任城投公司高管的現象。

中紀委、中組部2004年聯合發布的《關于對黨政領導干部在企業兼職進行清理的通知》（中組發[2004]2號）規定，黨政領導干部不得在企業兼職，是實行政企分開、依法行政的需要；是建立和完善現代企業制度，推進完善社會主義市場經濟體制的需要；也是加強黨風廉政建設的需要，必須堅決貫徹執行。各地、各部門要對此前制定的有關政策和文件進行清理，凡與國家法律法規、中央規定不一致的，要予以廢止。

在中組部發布的《執行中組發[2004]2號文件有關問題的答復意見》則指出：“清理黨政領導干部在企業兼職不僅限于清理兼任企業領導職務的。黨政領導干部兼任企業董事、監事、獨立董事、獨立監事的，原則上都應進行清理。”

同時，《公務員法》與《行政機關公務員處分條例》等法規對黨政領導干部企業兼職現象也有著明確規定。《公務員法》第53條規定，公務員不得有下列行為：從事或者參與營利性活動，在企業或者其他營利性組織中兼任職務。《行政機關公務員處分條例》第27條規定：從事或者參與營利性活動，在企業或者其他營利性組織中兼任職務的，給予記過或者記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分。

令人匪夷所思的是，中組部禁止黨政領導干部在企業兼職的要求從2004年開始執行，中組部的文件明確要求各級黨委、政府及其有關部門不得再審批黨政領導干部到企業兼職，凡違反規定繼續審批的，審批無效，并要追究主要領導及有關負責人的責任。至今那么多市長、局長級官員兼職，他們的審批是怎么通過的？違規的人事制度之下，發改委當初對地方城投債的審核是依據什么準則通過的？

大批黨政領導干部兼任國資城投公司高管，造就了國資城投公司在競爭中的“所向披靡”。但在專家看來，國資城投公司這種模式潛藏很大的風險，并對市場競爭帶來破壞。

發債前虛增資產

據2008年1月4日，發改委公布的《國家發展改革委關于推進企業債券市場發展、簡化發行核準程序有關事項的通知》，企業債發行主體發債時，累計債券余額不超過企業凈資產（不包括少數股東權益）的40%。

某城投債的主承銷商負責人對本刊記者坦承：“很多城投類公司，為了能多發債，都會在發行前，向城投公司注入各種資產。為了能趕上發債的好時點，發行人在這些資產還沒來得及變更手續，即在發行資料中將其視為公司所有。據我所知，這一現象，頗為普遍。”

為了凈資產能達標，或者達標無虞，美化資產負債表，各城投公司可謂各顯神通。即使注入資產的所有權沒有瑕疵，卻存在資產注水的問題。常見的手法是，以土地使用權的評估價值入賬，迅速提高資產規模。

以“09渝水投債”、“09渝地產債”、“08長興債”、“09余杭城建債”為例，四家公司凈資產的一半甚至2/3均為評估而來的無形資產。

記者發現，幾家公司對這些土地的信息披露不完全。重慶市水利投資集團有限公司只提供了2005年至2007年的三張報表，后面沒有報表附注，只在評級報告簡單提到，“土地儲備證辦理累計達2.8萬畝，評估2.58萬畝，評估入賬31.8億元。”至于這些地在哪里，則不得而知。

09余杭城建債的所有公開信息，都沒有解釋近38億元的土地所有權，具體的位置在哪，面積多大。

“12鎮投MIN1”的評級報告顯示，“隨著土地開發和基礎設施建設投入的增長，該公司負債規模增加明顯，但鎮江市政府連年向公司注入大量土地，公司資本實力得到顯著增強，但財務結構上述一般。公司資產中短期內變現能力有限的土地資產占比較大，資產質量一般。”

為防止資產“注水”和過度“包裝”，財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會四部門出臺的《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預[2012]463號）規定，“不得將政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資產作為資本注入融資平臺，地方政府將土地注入融資平臺公司必須經過法定的出讓或劃撥程序，不得將儲備土地作為資產注入融資平臺公司。”

“09嘉名城債”募集說明書顯示，嘉興城投擁有的土地資源的分布情況中包括高中園區17500畝，非經營性用地狀況中包括學校、行政用地2500畝。很顯然違反了463號文件的規定。

經營業績靠補貼

一些城投公司用土地注入資產，來增加資本充足率，但財務狀況并沒有得到好轉。城投公司的主營業務能力較弱，而維持經營的資金來源主要靠政府補貼。

以“12撫順城投債”為例，撫順城投公司2010年的營業利潤為-1.37億元，凈利潤仍保持3931.14萬元的盈利，但卻同比大幅下降86.4%。這其中，地方財政補貼的輸血對保持盈利功不可沒。

浙江桐廬縣城投公司高層幾乎全由財政局局長等地方官員兼任。浙江桐廬縣城投公司的財政補貼政策十分優厚。

大公國際信用評級公司對“11桐廬城投”做出的信用評級報告顯示，由于桐廬國資以城市基礎設施建設為主要業務，盈利性不強。桐廬縣財政局根據公司建設項目進度和完工情況給予公司項目建設款項。同時，根據桐政發[2008]169號文“關于同意對桐廬城市投資建設有限責任公司的補貼款相應承諾的批復，”縣政府承諾補貼每年不少于1285萬元的資產在收益期內的分攤費用及相關維護費的補貼收入。

“11桐廬城投”財務報告顯示，2009年浙江省桐廬縣國有資產投資經營有限公司主營業務收入7.99億元，補貼收入0.94億元，利潤總額0.57億元，經營性凈現金流1.15億元。除去補貼，城投公司的收入僅是-0.37億元。

2007年至2009年，桐廬縣用于城市基礎建設的債務分別為5.79億元、7.53億元和10.12億元，隨著桐廬縣城市建設規模的擴大，政府債務呈現增長的趨勢。

國家發改委批復的“10壽光債”更是靠財政補貼過日子的典型。“10壽光債”由山東省壽光市金財公有資產經營有限公司（下稱“壽光金財”）申請發行，發行規模10億元，該債券采用公司所有的5宗4EDpb1Ohmuc+EvTuAfDlDw==土地使用權作為抵押資產。

壽光金財2009年的財務數據顯示，當年該公司總收入約為0.0408億元，經營總利潤約為0.0238億元。在經營總利潤基礎上扣除行政支出1.298億元、財務費用2.1245億元和運營費用等成本后，該公司當年凈利潤為負3.3989億元。這意味著壽光金財2009年實際虧損近3.4億元。

由此可見，壽光金財如果沒有政府補貼，該公司將是虧損的。

按照國務院和四部委文件規定，“償債資金70%以上（含70%）來源于一般預算資金、政府性基金預算收入等財政性資金的承擔公益性項目建設的公司一律不得發債。”雖然國務院和四部委出臺了城投債發行兩個70%的規定，但已批復的大部分城投債都達不到要求。

違規擔保問題頻現

記者發現，多家城投公司的債券擔保都存在問題，有些抵押擔保存在一物多押、有些是抵押質押的資產不一現象，一些第三方擔保存在互保或連環保。

安徽省安慶市不但存在公務員兼任城投公司高管的情形，而且違規擔保帶來的潛在風險也凸顯隱患。

早在2007年10月，銀監會就向各商業銀行下發了《關于有效防范企業債擔保風險的意見》，要求各銀行即日起停止對以項目債為主的企業債進行擔保。

但是記者發現，農業銀行為“07宜城投債”提供全額的無條件不可撤銷的連帶責任保證擔保，屬于違規擔保行為。

大公國際資信評估有限公司出具了“07宜城投債”信用評級報告顯示，“2011年，公益類資產剝離使土地出讓收入成為目前公司主營業務收入的唯一來源，土地出讓收入易受國家政策及房地產市場的影響存在一定的不確定性。”

信用評級報告顯示“07宜城投債”風險猶存，“安慶市城市建設投資發展有限公司大部分土地已作為抵押資產且土地價格易受房地產開發市場的影響，公司土地出讓收入存在一定的不確定性。”

業內人士認為，這種變相擔保的潛在風險較大，一旦城投公司出現風險，銀行貸款將成為實質性的“兜底”資金。

根據財政部的463號文規定，“法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務。地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體，要繼續嚴格按照《擔保法》等有關法律法規規定，不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協議，不得以機關事業單位及社會團體的國有資產為其他單位或企業融資進行抵押或質押，不得為其他單位或企業融資承諾承擔償債責任，不得為其他單位或企業的回購（BT）協議提供擔保，不得從事其他違法違規擔保承諾行為。”

記者發現，部分城投公司存在以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務，或者變相擔保債務。

以“08嘉城投債”為例，其2009年年度報告顯示，“根據嘉興城市建設投資有限公司與嘉興市規劃與建設局、嘉興市財政局簽訂的《嘉興市區基礎設施工程項目委托建設與回購協議》，在委托的市區基礎設施工程項目竣工決算后，以項目審計后的工程總結算造價加為項目發生的融資費用作為項目回購的總回購價，由嘉興市規劃與建設局從項目竣工驗收合格之日起，五年內按回購總價分年等額于每年年底向嘉興城市建設投資有限公司支付回購價款，回購市政項目資金的支付由嘉興市財政局提供連帶責任保證。”

“嘉興市財政局提供連帶責任保證”顯然違反了《擔保法》等法律法規的規定。

國家發改委2012年公布了《關于進一步強化企業債券風險防范管理有關問題的通知》，明確禁止發債企業互相擔保或連環擔保。

但是，浙江省嘉興市國資委下屬幾家的城投公司存在互保連保現象。

“08嘉城投債”的發債主體是嘉興城市建設投資有限公司，由嘉興市高等級公路投資有限公司提供全額無條件不可撤銷的連帶責任保證。“嘉興高投”的發債主體是嘉興市高等級公路投資有限公司，由嘉興市文化名城投資集團有限公司提供全額無條件不可撤銷的連帶責任擔保。

同時，“12嘉興城投MIN1”的募集說明書顯示，嘉興城市建設投資有限公司同時為嘉興市高等級公路投資有限公司、嘉興市交通投資集團有限責任公司等等，提供不同額度的擔保。

嘉興高投的盈利能力較差，2008年-2009年，其主營業務利潤連續為負數，分別是-1772.28萬元、-5226.08萬元。

上海新世紀資信評估投資評估有限公司對“嘉興高投”出具的信用評級報告顯示，“嘉興高投已積聚了較大量的剛性債務，在建項目后續資本支出將進一步增大公司債務規模，公司面臨一定的增量融資壓力。”