隱蔽的地方債

6月11日，審計署發(fā)布了“36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果公告”，顯示36個地方政府本級政府性債務(wù)余額已接近3.85萬億元，比2010年增加4409.81億元，增長12.94%。16個地區(qū)債務(wù)率超100%，債務(wù)率最高達219%。審計署報告還向人們揭示了近年來地方政府債務(wù)演進的新情況和新問題。

審計報告顯示，經(jīng)過兩年來政府艱難的治理，中國地方政府的債務(wù)風(fēng)險相對于高峰期已有所下滑，但是目前形勢依然嚴峻。而問題更為嚴重的是，由于債務(wù)風(fēng)險更加擴散，表現(xiàn)形式更加隱蔽，償債來源更加不穩(wěn)定等，今后的債務(wù)治理也會更加艱難復(fù)雜，客觀上也需要政府采取更加治本的改革措施來化解中國這一經(jīng)濟發(fā)展過程中的重大隱患。

地方政府債務(wù)整體風(fēng)險下降

兩年前，審計署曾對中國地方政府債務(wù)做過“體檢”，但是隨著2012年政府反周期經(jīng)濟政策的使用，2012年以來地方政府債務(wù)又開始明顯增加。在目前經(jīng)濟下滑的背景下，這也再次引發(fā)海內(nèi)外對于中國龐大地方政府債務(wù)規(guī)模及償付能力的憂慮，不少海外機構(gòu)都因此調(diào)低了中國政府的信譽評級。從目前公布的審計署的報告看，地方政府債務(wù)短期償債風(fēng)險可控。

截至2012年底審計的36個地方政府，本級政府性債務(wù)余額較2010年增長12.94%，低于2010年全國18.8%的債務(wù)余額增長。而從債務(wù)率（債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率）來看，36個地方政府本級中，有24個地區(qū)2012年政府負有償還責(zé)任的債務(wù)率比2010年下降；如加上政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有31個地區(qū)債務(wù)率比2010年下降。

審計報告顯示，地方債務(wù)的償債率有所好轉(zhuǎn)，如36個地方政府本級中，有13個地區(qū)2012年政府負有償還責(zé)任債務(wù)的償債率比2010年下降；如加上政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有18個地區(qū)償債率比2010年下降。這都意味著經(jīng)過近年來的債務(wù)整頓及規(guī)范，大部分地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險相比于2010年高峰期已有所回落。

值得注意的是，這次審計抽查的36個地方政府債務(wù)余額只占全國地方政府性債務(wù)總額的31.79%，還不能簡單地以此比重來推算全國地方政府性債務(wù)規(guī)模情況。但我們?nèi)钥梢酝ㄟ^近年來有關(guān)資料推測出地方政府債務(wù)的整體情況，雖然12.94%的債務(wù)余額增速低估了地方政府負債規(guī)模的增長，但目前地方政府債務(wù)整體風(fēng)險下降的結(jié)論依然成立。

根據(jù)簡單計算公式：2012年末地方政府債務(wù)總額等于2010年末地方政府債務(wù)總額加上地方政府對銀行債務(wù)即平臺貸款的凈變化，再加上城投債、中央代發(fā)地方債以及基建信托的凈變化（它們分別為10.7萬億，1860億，1.5萬億，4500億，2000億），可以推測2012年地方政府債務(wù)余額大概為13萬億。

我們測算的2012年地方債務(wù)余額相比較2010年底增加20%，雖然高于36個地方政府的債務(wù)增長，但是從年均增速來看，還是低于2009、2010年的水平。而從債務(wù)率來看，也有所下降，如2012年地方政府綜合財政收入達到10.64萬億，比2010年多增45.9%，這意味著地方政府債務(wù)率已經(jīng)從2010年的146%回落到2012年的122%。

此外，從償債率來看也有所好轉(zhuǎn)，如2011年到期債務(wù)高達2.6萬億，償債率高達36%，而2013年到期債務(wù)我們預(yù)計為兩萬億左右（到期貸款1.2萬億+2011年展期2013年應(yīng)歸還1700億+1500億中央到期地方債+城投債到期1500億+信托償還3200億），以2013年地方財政收入10%的增速保守計算，償債率只有17.1%。

地方政府設(shè)法隱蔽債務(wù)

盡管以上數(shù)據(jù)表明地方政府債務(wù)風(fēng)險最大的時期已經(jīng)過去，但是債務(wù)形勢依然比較嚴峻，而更令人擔(dān)心的是，近年來地方債務(wù)還出現(xiàn)了更多新的問題及風(fēng)險隱患。

第一，管理層近年來為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險向銀行體系傳導(dǎo)而嚴控地方融資平臺貸款增長的政策已經(jīng)奏效，直接融資已經(jīng)逐漸成為地方債務(wù)融資的重要渠道，如從36個地區(qū)債務(wù)資金來源看，2012年底債務(wù)余額中，銀行貸款占78.07%，雖然仍是債務(wù)資金的主要來源，但所占比重下降5.60個百分點。

近年來地方債務(wù)來源于債券發(fā)行、其他單位和個人借款逐漸增多，分別比2010年增加1782.13億元、1308.31億元，增長比率分別為62.32%、125.26%。這種地方債務(wù)資金來源從間接融資向直接融資的轉(zhuǎn)化雖然有利于化解銀行體系風(fēng)險，但是卻并沒有消除債務(wù)的整體風(fēng)險。

由于中國除股權(quán)市場之外的直接融資市場近年來的發(fā)展大都與融資方剛性兌付的隱性承諾有關(guān)，這就意味著市場發(fā)展越大，其實金融風(fēng)險爆發(fā)的可能性也更大，因此，地方債務(wù)資金來源向直接融資的轉(zhuǎn)換反而使得債務(wù)風(fēng)險擴散化。這也意味著今后地方政府一旦違約，對于社會的負面影響也就越大，債務(wù)處理的難度也就更大。

第二，由于中央政府近年來采取了多種手段嚴控地方債務(wù)，這也逼迫各地采取更為隱蔽，甚至是不計成本的方式尋求債務(wù)援助，如審計報告就揭露了兩種地方債務(wù)的規(guī)避手段。

一些地方通過信托、融資租賃、BT和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出：2011年至2012年，有諸多地區(qū)通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、BT、違規(guī)集資等多種方式融資合計2180.87億元，占這些地區(qū)兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%。由于這些融資方式的籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，其中BT融資年利率最高達20%、集資年利率最高達17.5%。地方債務(wù)的風(fēng)險也再次被放大。

部分地方還通過造假方式來回避債務(wù)監(jiān)管，如2011年以來，以上地區(qū)共有61家融資平臺公司按銀監(jiān)會規(guī)定轉(zhuǎn)為“退出類平臺”，但審計發(fā)現(xiàn)，上述公司中有55家未完全剝離原有政府性債務(wù)，或繼續(xù)承擔(dān)公益性項目的建設(shè)融資任務(wù)，其中有4個省本級和1個省會城市本級的18家融資平臺公司，以轉(zhuǎn)為“退出類平臺”為由，少統(tǒng)計政府性債務(wù)2479.29億元，脫離了債務(wù)監(jiān)管。這種掩蓋或逃避債務(wù)監(jiān)管的做法無疑挑戰(zhàn)了債務(wù)治理政策的權(quán)威，也加大了債務(wù)風(fēng)險治理難度。

第三，償債來源更不穩(wěn)定。

地方政府債務(wù)對于土地依賴的程度進一步加深。如2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地區(qū)政府負有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%，比2010年增長1183.97億元，占比提高3.61個百分點。這顯然使得未來地方債務(wù)的償還會陷入困境。地方政府為了避免出現(xiàn)違約風(fēng)險，就必須確保地方政府土地收益的增長，而這是不可持續(xù)的。

一方面，近年來由于不斷攀升的拆遷成本，地方政府土地的凈收益已經(jīng)明顯減少，已難以覆蓋債務(wù)本息，如上述地區(qū)在扣除成本性支出和按國家規(guī)定提取的各項收入后的可支配土地出讓收入只有1852億元，比2010年減少179.56億元，而這也只有當(dāng)年需償還債務(wù)本息的0.8倍。全國的形勢也類似：2010年地方政府的土地凈收益達到1.3萬億，大約是當(dāng)年土地出讓收入的46%，2012年只有6262億元，僅為全國土地凈收益的22%。

另一方面，地方政府為了短pn/UranEcLH6JwDRspKqvg==期維持債務(wù)的償還，就必須放任房地產(chǎn)泡沫的延續(xù)，這無疑也是非常危險的，一旦由剛需決定的中國房地產(chǎn)增長巔峰在2015年后過去，房地產(chǎn)泡沫屆時破滅就會極大影響地方政府債務(wù)的償還。

地方政府未來償債收入來源更加吃緊，如從債務(wù)資金投向看，交通運輸及保障性住房領(lǐng)域內(nèi)的債務(wù)支出增加最大，分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元，增長比率都分別為30.29%、141.47%。而這兩者的債務(wù)償還情況都堪憂，如以高速公路領(lǐng)域為例，由于經(jīng)濟增速放緩等因素的影響，高速公路車輛通行費收入出現(xiàn)減收，由此也導(dǎo)致一些地區(qū)高速公路債務(wù)償還壓力較大，如2012年，有8個省本級通過舉借新債償還高速公路債務(wù)453.85億元，其中4個省本級高速公路債務(wù)的借新還舊率超過50%，3個省本級已出現(xiàn)逾期債務(wù)17.15億元。可以預(yù)計，未來隨著更多高速公路的建成，更多公路取消收費，高速公路投資回報率還將下降，也會進一步增大地方政府的償債壓力。

行政、財政體制改革是根本

以上這些地方債務(wù)出現(xiàn)的新問題及風(fēng)險隱患也使得過去以堵為主的行政式債務(wù)處理方式遭到了巨大挑戰(zhàn)，如盡管2012年12月底，財政部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》以遏制不規(guī)范的政信合作，但是2013年以來，政信合作的項目仍激增，政信合作業(yè)務(wù)一季度末余額為6548.14億元，同比增長160.85%，環(huán)比增長30.56%，遠遠超過近幾年平均兩三千億元的水平，而這其中不少項目都涉嫌變相違規(guī)。

目前，地方政府債務(wù)產(chǎn)生的主要根源可以歸結(jié)為以下方面：當(dāng)前以GDP為主的政績考核制度刺激了地方政府競相負債、獲取短期經(jīng)濟利益的行為，它們自然會嚴重忽視債務(wù)風(fēng)險，這是地方政府債務(wù)激增的根源；地方政府的權(quán)力過大，可以濫用土地及資金等而不受更多的市場約束，也刺激了地方政府債務(wù)的膨脹；中央和地方收入財權(quán)和事權(quán)關(guān)系的不匹配也加重了地方政府的預(yù)算軟約束，它們在可以將負債帶來的公共成本外化情況下，也就有著更強的負債偏好。

地方債的問題涉及到行政、財政體制等方面的重大改革，而政府開啟的新一輪改革已經(jīng)向此方向前進，如以轉(zhuǎn)變政府職能為中心，以簡政放權(quán)為起點的行政體制改革已經(jīng)啟動，它將推動政府從經(jīng)濟增長型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)型，從而也會從根本上削弱政府負債發(fā)展經(jīng)濟的動力；以健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制，強化地方政府的預(yù)算約束為主要特征的財稅體制改革也有望在2013年十八大三中全會后正式啟動，它將賦予地方政府更多的財權(quán)以匹配事權(quán)，也會更多強化人大對于債務(wù)管理的監(jiān)督等。

雖然這些改革措施都有利于從根源上遏制地方政府的債務(wù)沖動，但它們的見效顯然也需要較長的過程，這就決定在當(dāng)前地方政府治理嚴峻的短期形勢下，還需要更多見效較快、疏堵結(jié)合的綜合治理方案。

如中央政府需制定統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理和舉債審批的制度，各級地方政府也應(yīng)結(jié)合實際情況制定切實有效的、且具有操作性的債務(wù)管理規(guī)定和政府性舉債的審批制度；中央應(yīng)實現(xiàn)對地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動態(tài)監(jiān)督，各級政府也應(yīng)建立細化的債務(wù)預(yù)算和收支計劃，那些債務(wù)超標或資金使用違規(guī)的地方政府將會受到問責(zé)以及嚴厲的處罰；抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，特別是有利于強化地方債務(wù)約束和透明化的市政債發(fā)行體制應(yīng)較快建立以便于地方政府開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

作者為民族證券分析師