美國財政懸崖根源、措施及影響

摘要：針對美國財政懸崖問題，文章分析了其產生的背景、根源及其對全球經濟的影響。通過對美國聯邦政府債務上限方案的分析，認為美國“財政懸崖”的根本原因是政治問題。美國民主、民選政治、民主體制是導致美國“財政懸崖”產生的根本原因。無論采取基線方案還是替代方案均將對美國經濟產生長期和短期的負面影響。連續實施量化寬松的貨幣政策或許是美國聯邦政府為解決“財政懸崖”問題而選擇的新的切入點。

關鍵詞：美國財政懸崖；政府債務上限；提高稅負收入；削減政府支出；縮減財政預算；赤字規模

中圖分類號：F817.12；F113

2012年年底，如果美國聯邦立法機構不對有關法律做出相應調整，則2013年美國聯邦政府將按照法律規定采取相應的措施。一是大幅度提高稅負收入；二是大幅度削減聯邦支出和縮小財政預算的赤字規模。短期內，急速減少財政赤字，縮小財政赤字規模，這種做法被美國人稱為“財政懸崖”。就該事件本身來說，用“財政懸崖”來形容它，似乎有點言過其實。美國有些觀點，特別是學者的觀點指出能否不用“懸崖”這個詞。比如說把懸崖比喻為一座小山或者是一個坡，形容所看到的美國聯邦政府所遇到的財政問題。當然，現在比較流行和被公眾認可的是的“財政懸崖”這個詞，文章也采用這個說法。文章主要討論美國“財政懸崖”的政治根源及其長期經濟影響。主要涉及三個方面：第一，回顧美國“財政懸崖”產生的背景；第二，重點談談“財政懸崖”產生的根源；第三，美國“財政懸崖”對美國的經濟乃至對全球的經濟會產生何種影響。

一、美國財政懸崖背景

按美國聯邦邦政府現行的有關法律和財政狀況，如果至2012年年底，美國聯邦立法機構不對有關法律作相應調整，2013年1月1日必須把聯邦政府的財政預算赤字削減大約一半。這無論是從技術上還是從法律上都是根本無法做到的。美國國會的預算辦公室也預測，如此大幅度急速削減聯邦政府財政預算赤字的行為真正發生的話，就如同一匹高速奔跑的駿馬，在一個懸崖前急停，導致美國經濟從2013年起進入急速衰退期。我國有一句諺語“懸崖勒馬”，對美國來說可能不適用。如果采取懸崖勒馬（如同過去形容經濟發展勢態使用“硬著陸”等其他很多詞匯），筆者認為美國經濟將不是簡單的衰退問題，很可能會導致經濟驟停，使美國出現一系列社會問題。筆者認為“懸崖勒馬”這個詞，對美國目前的狀況來說是不適用的，因為美國的財政懸崖實在是太陡峭、太深邃了。

導致美國“財政懸崖”形成的主要法律因素，包括布什減稅方案的到期和按美國國會通過的2011預算控制法實施的預算支持削減措施等。

布什政府時期，即2001年和2003年間曾經采取了一系列的措施。對美國所得稅采取減免的措施，減稅的主要的目的是通過降低聯邦所得稅稅率，減輕美國人負擔，特別是減輕美國人已婚夫婦的稅收負擔，同時加大對美國經濟的投資力度。還有一些相關的措施，如降低當時美國的利息稅或者是股息收入稅；增加對兒童的補貼。兒童福利方面，對于每個孩子的補貼由原來的每年500元提高到每年1000元。到了奧巴馬時期，奧巴馬繼續了小布什時期采取的一攬子減稅方案。

2011預算控制法方案實際上是美國兩黨爭論的妥協產物。美國是一個奉行多黨政治的國家，影響最大的是民主黨和共和黨兩個政黨。兩個政黨在美國國會的爭論中，就2011預算控制法案作了妥協。核心問題是解決美國聯邦政府債務的上限問題。美國如果不采取相應措施或者是停止某些法律條款的實施，而繼續實施2011預算控制法案，在支出方面，除了社會保障支出、醫療保險支出、軍人的薪酬、退休金支出、退伍兵福利這些支出不受影響之外，未來受影響比較大的是國防支出。美國聯邦政府用于機構的支出、各個部的支出也會不同程度被削減。2012-2013財政年度，美國聯邦稅收收入預計增加19.63%，支出則下降0.25%。就其收支占GDP的比重來看，美國2012-2013財政年度的預算收支變化會導致稅收收入在2013年度占GDP的比重是18.4%。高于美國在近些年的平均稅收收入占GDP的比重。與此同時，美國聯邦政府支出也將削減到占同期GDP的22.4%。但這個指標還是高于21%的歷史平均水平。

二、美國財政懸崖根源

關于美國“財政懸崖”的前景與影響，美國聯邦立法機構和政府將針對“財政懸崖”問題采取的政策和法律措施，對美國以及對我國經濟均會產生影響。要想了解這些影響，首先得究根溯源，了解美國“財政懸崖”產生的根源。了解它是如何產生的，才能夠判斷美國“財政懸崖”究竟能否得到緩解，或者說“財政懸崖”能不能得到有效地解決。

很多觀點都是從經濟、財政、金融等不同角度來分析美國“財政懸崖”形成的原因，從目前各種信息來源渠道來說，幾乎所有可能采取的規避“財政懸崖”的法律措施，實際上都離不開兩個政策，即增加稅收與減少財政收入。這兩個政策均是熱點問題。

第一個方案是或延期奧巴馬政府2011年實施的布什減稅的方案；或者調整美國2011預算控制法案，前者是增加稅收收入，后者是減少財政支出。第二個方案是同時采取上述兩項措施，增加稅收收入與減少財政支出并行，即兩項措施同時采取。但不管采取何種手段，其結果均相同。無論減稅還是調整支出，美國聯邦政府的預算赤字將進一步擴大。更有甚者，在美國國會和政府之間，這樣一種爭吵可能還會產生另外一個不良后果，即進一步增加美國聯邦政府財政政策的不確定性。這種政策的不確定性，實際上直接影響到人們對經濟的預期。而對經濟的預期又直接影響到未來經濟的走向和GDP的表現，由此可見美國的“財政懸崖”問題就像在平靜的水面扔了一塊石頭，這塊石頭除了掀起水花之外，掀起的漣漪會一波一波對經濟環境產生沖擊。

基于這樣的分析或看法，美國“財政懸崖”產生的根本原因實質是政治問題。即美國民主、民選政治、民主體制是導致美國“財政懸崖”產生的根本原因。下文將就目前美國關于“財政懸崖”問題提出的爭論——關于美國連邦政府債務上限問題展開分析?？梢酝ㄟ^分析看出：美國“財政懸崖”的產生是由于民選政治的政治體制。

就問題本身而言，一開始討論美國“財政懸崖”問題時，并未提出或是并不太關注美國聯邦政府債務的上限問題。美國財政部長蓋特納2012年11月首次提出了解決美國“財政懸崖”問題的方案，該方案作為美國聯邦政府提出的第一個正式方案。該方案指出，解決懸崖問題的關鍵是要提高美國聯邦政府的債務上限。自此，債務上限問題開始被炒作和討論。“美國聯邦政府的債務上限”是指美國國會批準的一定時期內美國國債的最大發行額。回顧歷史，1917年之前，美國政府每次需要借款的時均要獲得國會的授權。第一次世界大戰期間，美國政府為了提高聯邦政府應對國際事務，特別是應對第一次世界大戰，聯邦立法機構決定授予政府一攬子的關于借款的權限，條件是聯邦政府（不包括地方政府）總的借款量要小于已有的借款限制。1917年至今，美國立法機構曾經有100多次這樣的立法活動，提高聯邦政府的債務上限。就筆者的研究觀察而言，在前100多年中，美國政界、經濟界、商界、學界很少像今天這樣對美國聯邦政府債務上限的調高問題如此重視、討論如此熱烈。

2011年2月，美國立法機構曾確立美國聯邦政府的債務上限是14.3萬億美元。美國債務上限問題未達成一致時，美國聯邦政府差點出現“關門”的情況。

2011年8月，14.7萬億美元的上限獲得聯邦立法機構通過后，美國聯邦政府就沒有關門，正常運行。經2011年9月和2012年1月兩次調整上限，現在美國連邦政府債務的上限是16.4萬億美元。

是什么原因導致了美國出現“財政懸崖”問題？從前文論及的美國債務上限調整的過程來看，形式上是立法機構和政府即行政部門之間就債務上限問題進行討論和爭論，實質上是兩黨之間的爭論。形式上看，債務上限問題是美國長期以來聯邦政府的財政政府規模的擴張速度趕不上財政支出規模的擴大速度。在財政學說史上也有人從理論上分析類似的情況，從而得出了瓦格納定律和階梯效應等理論。實際上，從字面上來說，“財政”表達的是兩個意思，一是“財”，一是“政”。財政問題從形式上說是“財”的問題，是經濟方面的問題，但實質上是政治問題。從理論上思考問題，財政問題不同于一般經濟問題，主要區別是財政問題的核心在“政”，形式在“財”。也就是說，導致美國目前財政懸崖問題產生的核心問題是在政，而不在財。即美國的財政體制出了問題，以美國為代表的代議制民主制度、直接的民主手段，如說公民投票選舉總統等等。由于總統選舉機制導致了政黨及其代表與總統候選人，必須以取悅選民作為政治籌碼，以獲得競選勝利。歷任美國總統的競選，特別是最近幾屆美國總統的選舉，每一位候選人都要就美國的稅收政策、福利問題提出自己的經濟主張、財政主張。大多數總統候選人都主張要減輕納稅人的負擔，增加對需要救濟群體、低收入群體的福利。一方面，提出如果當選總統后，將降低公眾的稅收負擔，則政府的財政收入會減少。當然不是絕對額的減少，而是相對額的減少。另一方面增加支出，可能是提高對窮人的開支，提高他們的生活水平；甚至還提出增加軍隊開支，增加國防開支，進一步提升美國在全球的軍事能力。特別是“9·11”之后，提出減輕納稅人的負擔，擴大財政支出的規模的措施幾乎成了每一位總統候選人施政綱領的最突出的特征。

美國聯邦政府就債務上限的爭論，實際上涉及到兩黨的短期利益和長期利益，是一個博弈的過程。就目前來說，短期利益是共和黨反對加稅，更偏向于保護大財團，保護富人的利益。而民主黨則反對削減開支，傾向于加稅。長期利益就在于剛剛結束的2012年的美國總統大選。共和黨表面上表明不希望美國違約（如果是聯邦政府的債務上限不提高肯定會出現政府違約的情況），害怕遭致民眾的反感。但提出的方案中有一個原則，即要緩慢地、分階段地提高聯邦政府的債務上限來解決問題，即“拖”（延）策略，不立即將聯邦政府的債務上限提高。這樣致使選民們時刻都在擔憂美國聯邦政府的債務上限問題。因為現在的執政黨是民主黨，選民就會指責民主黨將聯邦政府的開支、赤字規模擴大和要求立法機構提高聯邦政府的債務上限的做法。

筆者分析，民眾對民主黨是有怨言的。如參議院共和黨領袖米奇·麥康奈爾（Mitch　McConnell）2012年7月12日提出了一項備選計劃。按照這個計劃，國會將通過立法授權奧巴馬政府在2012年年底之前分三次要求國會提高債務上限。但國會可以拒絕這個要求。國會如果拒絕，這個方案在國會通過之后，奧巴馬可以動用總統否決權來否決國會的方案。從立法的角度來說，實際上給予美國總統奧巴馬無限額地提高聯邦政府債務上限的權力。兩黨之間爭斗的結果就是這樣。麥康奈爾提出這個方案，首先要向選民證明共和黨是不愿意看到聯邦政府出現債務違約的情況，所以在立法機構做出了重大的讓步。其次又迫使民主黨承擔提高債務上限的全部責任，承擔債務上限提高的全部后果，當然會引起選民的不滿。另一方面，民主黨希望立刻解決問題，希望選民把這件事情立刻忘了。尤其是2012年總統大選的時候，民眾不要再想債務上限的問題，以免影響選民對奧巴馬的支持度。通過分析美國聯邦政府債務上限的立法機構和政府之間博弈的過程，可以看到：一黨提出的方案總會遭到另一黨的刁難、責難。筆者認為，從這次來看，共和黨有意識地要擴大陣容。

基于上述分析與前文提及，每次總統大選，包括國會議員選舉的過程當中，美國各個政黨的代表人物提出的施政綱領總要加上減輕稅收負擔、擴大財政支出、增加福利或是增加對某些利益集團、特殊部門的開支的政策。幾十年來，美國財政自然會產生今天的這種“財政懸崖”的狀況，這是美國政黨選舉制度的必然結果。

三、美國財政懸崖措施

針對美國“財政懸崖”對未來美國短期和長期的經濟影響，美國國會預算辦公室2012年也做了分析，并提出了兩個方案，一是“基線”方案，二是替代方案。無論采取哪一種方案，從美國國會的分析來說，都會對美國的經濟產生負面影響。

基于美國國會預算辦公室提出的兩個方案，來推論一下看看美國的“財政懸崖”究竟對美國經濟會產生什么樣的影響。首先是基線方案。內容是2013年停止減稅并且實施支出削減的方案，其結果會實現較高水平的稅收和支出的減少，并且在未來十年內實現赤字規模的縮小以及債務規模的降低。其中聯邦政府預算赤字將會由2011年基線方案占GDP的8.5%降低到2021年占GDP的1.2%。這是一個很令人興奮的方案。政府的財政收入占GDP的比重也將提高到24%。前文提及美國歷史平均水平是18%。按照美國國會預算辦公室的預測，如果實施基線方案，美國的聯邦政府債務水平會提高，由2001年69%提高到2035年占GDP的84%。

從長期的經濟影響來看，如果按照基線方案，在2013年實際的GDP增長率將會有一個大的變化，即由預計的1.1%的增長率降低到0.5%增長率。實際上經濟沒有增長。也就是說，如果按照基線方案的話，美國立法機構和政府都采取相應措施，2013年這一年美國經濟進入了衰退期。

所謂的替代方案是繼續實施布什政府的一攬子減稅方案，同時自動削減財政開支，使聯邦政府對醫療補貼等處在現值水平上，不增加也不降低。實施替代方案的結果，將使聯邦政府的財政收入維持在占GDP18%的歷史平均線上。與此同時，聯邦政府的債務占GDP的比重將由2011年的69%提高到2021年的100%。債務規模擴張很厲害，到2035年按這個預測，聯邦政府債務占美國GDP的比重將達到190%。

從長期經濟影響來看，到2035年的時候，美國聯邦政府債務負擔和利息支付水平都高于實施基線方案的結果，但好處是可以避免在2013年出現經濟衰退?？墒沁^了2013年呢？情況會越來越糟糕。比較一下這兩個方案，基線方案是著眼于先把2013年的日子過好，以后的日子再說。

總的來說，無論采取哪一種方案解決美國的“財政懸崖”問題，都意味著美國聯邦政府債務水平上升，從而對美國經濟產生所謂的“拖累效應”。歷史上，美國也曾經出現過債務水平畸高的情況。20世紀50年代美國聯邦政府的債務水平曾經達到了當時GDP的80%，但當時處于第二次世界大戰之后，美國經濟發展、經濟增長的黃金時期，也就是說解決美國聯邦政府債務問題的最根本的手段是經濟增長。經濟增長速度的加快、經濟規模的擴張，實際上“吃掉了”美國聯邦政府債務規模的擴張對經濟產生的負面影響。這樣問題就迎刃而解。可是現在美國不能恢復到20世紀50年代、60年代的黃金期了。當時的美國經濟增長率達到4%、5%，但現在美國的經濟增長率，如果說處理不好，到2013年幾乎是零增長率。聯邦政府的債務就像一個癌細胞一樣，在侵蝕美國的經濟。美國財政懸崖問題無論是采取什么措施，對美國經濟的影響都會是負面的。

美國財政懸崖是近幾十年來，特別是在第二次世界大戰以來美國政府的政府環境長期積累的結果。當然也有戰爭的因素，認為核心是最近十年，美國聯邦政府的政治生態環境加速了美國財政懸崖的產生。在未來的一二十年、二三十年當中，美國人民要消化前幾十年產生的惡果，逐步解決這些問題。

四、結論

最后，就以上美國財政懸崖的問題研究，說幾點結論。

第一，美國的競選政治是導致美國財政懸崖問題出現的根本性政治因素。從歷史上來看，美國的競選政治一開始就是以政治家的對選民的經濟承諾作為競選籌碼。按照布坎南的公共選擇理論，政治選舉市場與經濟交易市場是一樣的，交換雙方通常是難以以遠期的利益為交互目標，特別是交換的一方——政治家必須定期輪換的情況下，無論是政治家還是選民都只能以即期的利益作為衡量交換價值的標準。這種政治生態環境如果不加以改善、不加以調整，美國“財政懸崖”問題將很難得到根本性的解決。

第二，針對美國“財政懸崖”問題，無論是采取哪一種解決方案，都無法避免對美國經濟的拖累，進而有可能導致美國經濟的長期衰退。美國經濟的長期衰退必然會對世界經濟產生一種拖累。就美國來說，因為這種財政懸崖是長期財政積累的結果，無論是從征收角度還是從減支角度入手，都不可避免地會對美國經濟增長的基本要素，包括勞動要素、資本要素、技術要素等等產生壓抑性的影響，而不是產生刺激性的影響。況且，作為這種財政懸崖的副產品——政府債務規模已經十分龐大，嚴重拖累了美國經濟。筆者預計在未來幾十年內還會繼續拖累美國經濟。就中國而言，美國的“財政懸崖”對中國經濟造成的負面影響特別值得研究。目前已露一些端倪，后續影響還會加大。比如說美國經濟解決不景氣，實際上是為了解決它的“財政懸崖”問題。美國采取了量化寬松政策。有觀點認為，量化寬松政策并不是在解決“財政懸崖”問題。實際上，量化寬松政策的主要體現是，美國在公開市場業務上，開始大規模地收購聯邦政府的債務。實質上是通過這種公開市場業務來擴大貨幣的投放量。而這種貨幣的投放量的結果會使美元疲軟。美元作為世界經濟的結算貨幣，包括中國的外匯資產儲備中美元占很大的比例，通過美元縮水的辦法減輕債務負擔?；谶@樣的看法，美國“財政懸崖”問題不僅是拖累了美國經濟，而是拖累了全球經濟，特別是拖累了在全球化前提下，像中國、日本這樣大經濟體的發展。

第三，不論從我國的歷史的發展角度上看，特別是解放戰爭和國共內戰后期，還是從其他國家的歷史情況看，財政危機的解決出路往往是金融與貨幣手段。比如說在20世紀40年代末期，國民黨政府發行的各種金元券；二戰以后，大量貨幣貶值。不管是政府是有意還是無意，這是重整財政的過程。美國在20世紀70年代、80年代遭遇了滯脹的危機，日本重整財政的結果也是較多地采用了財政與貨幣手段，導致了日元幣值大幅度波動，這種重整財政的過程會對經濟產生一種時間較長的、負面的影響。美國連續實施量化寬松的貨幣政策，也許是美國聯邦政府為解決“財政懸崖”問題而選擇的新的切入點。

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（編輯：韋京）