城鎮(zhèn)化失地農(nóng)民補(bǔ)償機(jī)制存在的問題及對(duì)策探析

[摘 要]伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，失地農(nóng)民不斷涌現(xiàn)。由于對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制尚未成熟，地方政府對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式和數(shù)額各不相同，甚至有些地方出現(xiàn)了對(duì)失地農(nóng)民變相掠奪的傾向。本文分析研究現(xiàn)存補(bǔ)償機(jī)制存在的各種問題并提出相應(yīng)對(duì)策，無論是對(duì)失地農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)，還是對(duì)維護(hù)社會(huì)的整體穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展都具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民；補(bǔ)償機(jī)制

[中圖分類號(hào)]C93 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2013）36-0089-03

中國(guó)農(nóng)業(yè)人口占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，但是農(nóng)業(yè)發(fā)展水平一直低水平徘徊不前。新中國(guó)成立后，為擺脫中國(guó)經(jīng)濟(jì)落后的局面，國(guó)家制定了工業(yè)化特別是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。為保障工業(yè)化的快速推進(jìn)，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分離的二元制的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式，農(nóng)民被戶籍政策嚴(yán)格地限制在土地上，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和養(yǎng)老都要依靠土地，至于城市居民享有的各種社會(huì)保障政策，農(nóng)民完全被排除在外，由此形成了農(nóng)村和城市兩種不同的就業(yè)模式和社會(huì)福利保障制度。

隨著我國(guó)工業(yè)化的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不斷加快。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平要提高一個(gè)百分點(diǎn)，就會(huì)有600多萬畝土地被征用。在這樣的社會(huì)背景下，農(nóng)村土地大量征用，失地農(nóng)民不斷出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“目前我國(guó)大約有四五千萬農(nóng)民已經(jīng)基本上失去土地，而且這一數(shù)字也在不斷增大，據(jù)推測(cè)，到2020年左右，我國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量將達(dá)到約一億?！盵1]失地農(nóng)民雖然在戶籍上轉(zhuǎn)化為居民，但他們并沒有完全融入城鎮(zhèn)居民的群體之中，他們失去了賴以生存的土地，卻沒有得到城鎮(zhèn)居民所享有的社會(huì)福利，事實(shí)上他們是游離于居民和農(nóng)民之間的第三類社會(huì)群體，失地農(nóng)民的出現(xiàn)，引發(fā)了一系列亟待解決的經(jīng)濟(jì)政治和社會(huì)問題。隨著失地農(nóng)民數(shù)量的進(jìn)一步增加，這些問題將日益突出，更加難以解決。

1 失地農(nóng)民補(bǔ)償機(jī)制存在的問題及影響

1.1 貨幣補(bǔ)償模式存在標(biāo)準(zhǔn)低、分配方式不合理的問題

在二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制下，土地對(duì)于農(nóng)民來說，既是重要的生產(chǎn)資料，也是主要的生活收入來源，具有生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能。相對(duì)于享受各種社會(huì)福利保障的城鎮(zhèn)居民來說，土地是農(nóng)民生活的唯一保障。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！盵2]由這個(gè)法條可以看出，我國(guó)征地的補(bǔ)償費(fèi)用是以土地平均產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算的，目前我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格是由國(guó)家實(shí)行指導(dǎo)定價(jià)，不是完全由市場(chǎng)機(jī)制確定的價(jià)格，鑒于我國(guó)的國(guó)情，我國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的指導(dǎo)定價(jià)是偏低于市場(chǎng)價(jià)格的。

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有?！盵3]從這個(gè)法條可以看出，屬于農(nóng)民直接支配的費(fèi)用僅是青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)用。土地補(bǔ)償費(fèi)占據(jù)了補(bǔ)償費(fèi)中的大部分比例，但農(nóng)民無權(quán)直接占有，要?dú)w農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一支配。盡管法律規(guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)用必須?？顚Ｓ?，但是目前監(jiān)管難以到位，一些集體經(jīng)濟(jì)組織挪用、占用甚至貪污土地補(bǔ)償費(fèi)的情況屢見不鮮，引發(fā)了農(nóng)民的極大不滿。

按照土地管理法的相關(guān)規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)二者之和的最低標(biāo)準(zhǔn)和最高標(biāo)準(zhǔn)分別是前三年土地平均產(chǎn)值的10倍和30倍。這種年產(chǎn)值倍數(shù)法的不足之處在于平均產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)難以確定。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民為提高土地收入，會(huì)根據(jù)市場(chǎng)需求不斷調(diào)整經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，以使土地產(chǎn)值最大化，因此平均年生產(chǎn)值始終處于動(dòng)態(tài)變化之中。除此之外，土地兼有生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，農(nóng)民一旦離開土地，未來的生活就難以保障。農(nóng)民離開土地后，要到城市就業(yè)和生活，他們的生活費(fèi)用相應(yīng)地提高到城市生活標(biāo)準(zhǔn)，我們現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有把這些因素考慮進(jìn)去。依照目前的賠償標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)農(nóng)民畝產(chǎn)值收入大概為800～1000元，農(nóng)民每失去一畝土地，獲得的補(bǔ)償最少為1萬元左右，最多為3萬元左右，最高補(bǔ)償費(fèi)用也就相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民一年的工資收入，僅僅依靠這些補(bǔ)償費(fèi)根本無法應(yīng)付城市高額的生活費(fèi)用。

總之，這種一次性的貨幣補(bǔ)償模式，是一種短期行為，忽視了土地所承載的社會(huì)保障功能，忽視了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，使農(nóng)民以后的生活困難重重、飄忽不定。

1.2 農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)化為居民，但與城鎮(zhèn)居民相關(guān)的各種社會(huì)福利沒有隨之而來

現(xiàn)在，我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民采取的補(bǔ)償多為單一的貨幣補(bǔ)償方式，農(nóng)民領(lǐng)取了補(bǔ)償金以后，被推向城市，自尋出路，自謀職業(yè)。這種補(bǔ)償方式，其實(shí)質(zhì)是政府的強(qiáng)行買斷，失地農(nóng)民被推向城市后，由于自身文化水平低，勞動(dòng)技能不足，只能從事一些以體力勞動(dòng)為主的，技術(shù)含量低的工種，這些工作報(bào)酬少，沒有社會(huì)保險(xiǎn)，穩(wěn)定性差，很多失地農(nóng)民處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)。

農(nóng)民失去土地以后，如果就業(yè)不理想，收入無法保障。手中的補(bǔ)償費(fèi)用會(huì)不斷消耗，高額的子女教育費(fèi)用、全家人的生活費(fèi)用還有可能產(chǎn)生的巨額醫(yī)療費(fèi)用又時(shí)刻擺在眼前。另外再考慮到，近年我國(guó)物價(jià)持續(xù)上漲，許多失地農(nóng)民更是難堪其負(fù)，重新陷入貧困。

國(guó)家雖然加大了對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的資金投入，但相對(duì)于城鎮(zhèn)居民來說，這種保障水平依然是比較低的，根本無法解決農(nóng)民所面臨的各種經(jīng)濟(jì)問題。

1.3 失地農(nóng)民對(duì)中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定構(gòu)成潛在威脅

由于政府過多參與了征地行為，在利益分配時(shí)，多會(huì)傾向于地方政府和村集體，失地農(nóng)民合法的補(bǔ)償費(fèi)用不能到位，農(nóng)民的合法權(quán)益無法保障。一些地方政府為達(dá)到征地的目的，采取強(qiáng)制手段，更是火上澆油，激化了矛盾?！稗r(nóng)民因征地活動(dòng)而產(chǎn)生的糾紛，已取代稅費(fèi)爭(zhēng)議，成為目前農(nóng)民維權(quán)斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)問題，是影響當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的首要問題”[4]，因征地而引起的集體上訪和群體性事件不斷出現(xiàn)，對(duì)國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定構(gòu)成了潛在威脅。

有些農(nóng)民，特別是年齡偏大者，原來主要依靠土地過著自給自足的生活?，F(xiàn)在失去了土地，對(duì)他們來說，意味著失去了生活的最后保障。目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不能容納天文數(shù)字般的失地農(nóng)民，即使一些失地農(nóng)民，能夠在城市找到一份工作，通過艱苦打拼，也只能維持最基本的生活水平。持續(xù)見漲的物價(jià)和房?jī)r(jià)粉碎了絕大多數(shù)農(nóng)民融入城市生活的可能性，這些農(nóng)民游離于城市與鄉(xiāng)村之間，有城市居民的身份，而又不為城市所容納，漂泊不定，找不到歸宿感。這些問題不解決，將會(huì)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要隱患。

由城鎮(zhèn)化引起的補(bǔ)償問題，本身就是利益重新分配的過程。如何平衡失地農(nóng)民與土地使用者、政府的利益，不僅關(guān)系到失地農(nóng)民的切身權(quán)益是否能得以保障，還關(guān)系到中國(guó)的改革開放的穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境是否能得以持續(xù)，同時(shí)也關(guān)系到失地農(nóng)民對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的認(rèn)同。因此，研究其存在的問題并找到科學(xué)的解決措施，就變得尤為重要。

2 解決失地農(nóng)民問題的對(duì)策和建議

2.1 調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和分配方式

《中華人民共和國(guó)土地承包法》規(guī)定：農(nóng)民“依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品?！盵5]該法明確了農(nóng)民對(duì)所承包的土地享有實(shí)質(zhì)產(chǎn)權(quán)，而我國(guó)農(nóng)村的土地同時(shí)又實(shí)行集體所有制，農(nóng)村的土地所有權(quán)事實(shí)上是由村委會(huì)行使，導(dǎo)致了土地產(chǎn)權(quán)的模糊化，農(nóng)民的權(quán)益無法得到保護(hù)。

為保持農(nóng)民的合法權(quán)益，《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定農(nóng)民在征地過程中享有知情權(quán)。但地方政府的基層民主制度不完善，農(nóng)民的主體地位得不到重視，農(nóng)民的知情權(quán)往往被剝奪。在征地過程中，一般由村委會(huì)出面和土地使用者洽談協(xié)商，協(xié)商的過程、結(jié)果和賠償辦法、標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民并不知情，一些地方的征地補(bǔ)償費(fèi)被村委會(huì)挪用、侵占。如果這些問題不能妥善解決，后果不堪設(shè)想。

要解決這些問題，首先，要明確農(nóng)民享有土地的實(shí)質(zhì)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民和土地使用者處于平等的地位，二者應(yīng)以協(xié)商的方式平等交易。對(duì)土地的征用必須采用市場(chǎng)化的方式，土地的價(jià)格主要由市制機(jī)制決定，而不是由政府規(guī)定。若采取這種方式，對(duì)于緩解當(dāng)前農(nóng)民與政府之間的矛盾也大有裨益。過多的政府參與行為，只會(huì)造成農(nóng)民與政府之間的對(duì)立，激化矛盾，破壞社會(huì)穩(wěn)定。

我國(guó)以往的征地行為的突出問題是沒有嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地。地方政府為擴(kuò)大財(cái)源，熱衷于房地產(chǎn)開發(fā)。以公共利益的名義，從農(nóng)民手中低價(jià)購(gòu)地，高價(jià)轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商，獲取巨額的差價(jià)?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍?！盵6]這個(gè)決定首次提出區(qū)分兩類不同類型的用地。依據(jù)這個(gè)規(guī)定，今后工作的重點(diǎn)應(yīng)該是嚴(yán)格限制公益性用地的范圍，對(duì)不同類型的用地，確定不同的議價(jià)方式。如果是經(jīng)營(yíng)性用地，一定要按照市場(chǎng)機(jī)制流轉(zhuǎn)。為此，首先要嚴(yán)格限制政府權(quán)力，杜絕“權(quán)力尋租”現(xiàn)象，政府不要過多參與土地的征用過程，要做監(jiān)督者，而不是土地使用者的合伙人；其次要制定操作性強(qiáng)的征地補(bǔ)償辦法，對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方法、流程作出翔實(shí)規(guī)定。在土地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放中，程序要規(guī)范、透明，確保農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)足額及時(shí)發(fā)放，避免村委會(huì)非法截留。

2.2 做好農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)工作

土地作為稀缺資源，是不斷增值的資產(chǎn)，是可以用來投資的資本。因此，農(nóng)民失去了土地，失去的并不僅僅是一筆現(xiàn)實(shí)的財(cái)富，而且也失去了將來可能的投資資本。因此，失地農(nóng)民只能被推向城市和城鎮(zhèn)居民爭(zhēng)奪就業(yè)機(jī)會(huì)，但農(nóng)民文化水平低，職業(yè)技能差，在激烈的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中，往往處于劣勢(shì)地位，特別是四五十歲以上的農(nóng)民，想找到合適的工作更是難上加難。

要解決這個(gè)問題，首先要制定公平合理的就業(yè)保障政策，使失地農(nóng)民獲得和城鎮(zhèn)工人平等的就業(yè)機(jī)會(huì)；其次，政府要加大資金投入，組織動(dòng)員社會(huì)各種力量，根據(jù)市場(chǎng)需求和失地農(nóng)民自身的特點(diǎn)，開展具有針對(duì)性的、多種形式的職業(yè)技能或者創(chuàng)業(yè)能力培訓(xùn)。尤其是對(duì)青壯年失地農(nóng)民，更需要他們掌握一門扎實(shí)的勞動(dòng)技能以適應(yīng)將來的就業(yè)需求。最后，還要做好中介工作，利用多種媒體、多種渠道，多方面搜集本地和外地企業(yè)用工信息，充分挖掘就業(yè)崗位，健全就業(yè)信息發(fā)布平臺(tái)，為失地農(nóng)民做好咨詢服務(wù)和搭建就業(yè)平臺(tái)工作。

2.3 為失地農(nóng)民做好社會(huì)保障工作

我國(guó)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)型的，農(nóng)民失去土地以后，獲得了形式上的居民身份，但城鎮(zhèn)居民所有的各種社會(huì)保障制度卻與之無關(guān)。即使有的農(nóng)民再就業(yè)以后，由于我國(guó)勞動(dòng)市場(chǎng)的一些不規(guī)范行為的存在，失地農(nóng)民大多從事一些短期工或臨時(shí)用工，很難獲得各種社會(huì)保險(xiǎn)與福利待遇。

目前，全國(guó)還沒有建立起農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)制度。對(duì)農(nóng)民其他的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，也基本上處于探索階段，這種探索還沒有賦予相應(yīng)的法律效力，其持續(xù)性、穩(wěn)定性都面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

在失地農(nóng)民的社會(huì)保障工作中，政府要強(qiáng)力介入，最好要建立起全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)民失業(yè)救濟(jì)制度、最低生活保障制度、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度等。最大限度地保障失地農(nóng)民的利益，力爭(zhēng)盡快實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民保險(xiǎn)的對(duì)接。只有這樣，才能有效解決農(nóng)民的失業(yè)、貧困問題，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展提供穩(wěn)定的政治環(huán)境。

我國(guó)失地農(nóng)民存在的諸多問題，其根源在于產(chǎn)權(quán)的模糊和政府的角色定位。要解決這些問題，政府一定要定位好自己的角色，既不要越位也不要缺位。在征地過程中，政府要做好監(jiān)督工作，不要過多參與，讓農(nóng)民與土地使用者按照市場(chǎng)機(jī)制，平等協(xié)商，自主談判。在失地農(nóng)民的就業(yè)與社會(huì)保障工作中，要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，做好失地農(nóng)民就業(yè)的培訓(xùn)指導(dǎo)工作和社會(huì)保險(xiǎn)保障工作。除此之外，政府還要做好相應(yīng)的法律制度的制定、修訂工作，為征地工作合法有序地進(jìn)行提供制度保障，以保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，穩(wěn)步促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的健康發(fā)展。

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