關(guān)于完善我國礦權(quán)和資源稅（費(fèi)）政策的建議

[摘 要]我國1982年開始對資源進(jìn)行有償使用，1986年正式頒布《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（后于1996年進(jìn)行了修訂），此后，又陸續(xù)頒布了《資源稅暫行條例》（1993年）、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（實(shí)施細(xì)則）（1994年）、《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》（1994年）、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（1998年）、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（1998年）和《資源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》（2011年修訂）等法律法規(guī)，基本奠定了中國礦產(chǎn)資源管理和相關(guān)稅（費(fèi)）政策的框架體系，總體決定了中國當(dāng)前礦權(quán)和資源稅（費(fèi)）的重要特征。

[關(guān)鍵詞]礦權(quán)；資源稅；政策

[中圖分類號(hào)]F832 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2013）36-0006-05

1 中國礦權(quán)和資源稅（費(fèi)）政策的基本框架

1.1 由礦產(chǎn)所有權(quán)、探礦權(quán)和采礦權(quán)三者組成的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)體系

礦產(chǎn)資源及其勘探開采活動(dòng)涉及的利益主體多，不確定性高，附著于其上的權(quán)力較為復(fù)雜。從目前的實(shí)際情況看，中國的法律體系將礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)規(guī)范為礦產(chǎn)所有權(quán)、探礦權(quán)和采礦權(quán)，覆蓋了礦產(chǎn)資源的勘探與開采活動(dòng)。中國《憲法》、《物權(quán)法》和《礦產(chǎn)資源法》都明確規(guī)定礦藏屬于國家所有即全民所有，而且地表或地下礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)不因其所依附的土地的所有權(quán)或使用權(quán)的不同而改變。《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，探礦權(quán)是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利，取得勘查許可證的單位或個(gè)人稱為探礦權(quán)人。采礦權(quán)是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利，取得采礦許可證的單位或個(gè)人稱為采礦權(quán)人。探礦者和采礦者希望通過勘探、開采活動(dòng)把地下礦產(chǎn)資源變成可以出賣的礦物，從而實(shí)現(xiàn)自己的收益。

1.2 對礦權(quán)實(shí)行多級(jí)管理的制度

法律規(guī)定由國務(wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。監(jiān)督管理權(quán)分為四個(gè)層級(jí)：國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管全國礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作；省、直轄市、自治區(qū)的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管本行政區(qū)礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作；設(shè)區(qū)的市、州人民政府和縣級(jí)政府分別對由本級(jí)政府批準(zhǔn)礦山企業(yè)或采礦人及勘查探礦活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。探礦權(quán)實(shí)行國家和省兩級(jí)管理制度，而采礦權(quán)實(shí)行國家、省、地區(qū)（市）、縣（市）四級(jí)管理制度。分級(jí)管理制度的主要內(nèi)容和具體形式則包括礦產(chǎn)權(quán)的有償取得、有償使用和登記許可等制度。

1.3 對探礦權(quán)及采礦權(quán)實(shí)行有償取得和登記許可制度

探礦權(quán)及采礦權(quán)需有償取得。無論是探礦權(quán)還是采礦權(quán)，其有償取得環(huán)節(jié)包括兩個(gè)方面，一是在取得礦產(chǎn)權(quán)時(shí)繳納的探礦權(quán)價(jià)款或采礦權(quán)價(jià)款，二是在礦產(chǎn)全有效期內(nèi)按年度繳納的探礦權(quán)使用費(fèi)或采礦權(quán)使用費(fèi)。其中探礦權(quán)價(jià)款或采礦權(quán)價(jià)款最初被界定是對國家出資勘查形成的成果的一種補(bǔ)償。

探礦權(quán)和采礦權(quán)實(shí)行登記許可制度。《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定對于跨省、自治區(qū)、直轄市的礦產(chǎn)資源；領(lǐng)海及中國管轄的其他海域的礦產(chǎn)資源；外商投資勘查的礦產(chǎn)資源以及該辦法特別指明的礦產(chǎn)資源如煤炭、石油等由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批登記，頒發(fā)勘查許可證。其他情形可由省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批登記，頒發(fā)勘查許可證，但應(yīng)當(dāng)自發(fā)證之日起10日內(nèi)，向國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門備案。《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源；領(lǐng)海及中國管轄的其他海域的礦產(chǎn)資源；外商投資開采的礦產(chǎn)資源；以及該辦法特別指明的礦產(chǎn)資源如煤炭、石油等由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批登記，頒發(fā)采礦許可證。不由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管的礦產(chǎn)儲(chǔ)量規(guī)模中型以上的礦產(chǎn)資源可由省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批登記，頒發(fā)采礦許可證。其他礦產(chǎn)資源由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地質(zhì)礦產(chǎn)管理工作的部門審批登記，頒發(fā)采礦許可證。縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地質(zhì)礦產(chǎn)管理工作的部門在審批發(fā)證后，應(yīng)當(dāng)逐級(jí)向上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)地質(zhì)礦產(chǎn)管理工作的部門備案。探礦權(quán)和采礦權(quán)實(shí)行登記的內(nèi)容包括有效期限、范圍和礦種等。

1.4 對礦產(chǎn)資源相關(guān)稅（費(fèi)）分類征收和歸集

中國征收的礦產(chǎn)資源相關(guān)稅（費(fèi)）包括兩大類：第一類是資源稅，即按照《暫行條例》規(guī)范的各類資源品的稅收；第二類是資源管理的相關(guān)稅費(fèi)：包括資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)、國家出資勘探形成的探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款、對石油開采企業(yè)征收的石油特別收益金、部分地方政府征收的基金（如山西省征收的煤炭可持續(xù)發(fā)展基金等）（見下表）。其中，資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)金額所占比重較大。

2 中國礦權(quán)和資源稅（費(fèi)）存在的問題

2.1 礦產(chǎn)資源采礦權(quán)管理層級(jí)過多帶來諸多問題

中國的礦產(chǎn)資源管理按照礦種、儲(chǔ)量規(guī)模和開采主體分為4級(jí)管理，大中型以上礦區(qū)的開采權(quán)由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)，其他小型礦區(qū)的開采則分散到省及以下的市和縣管理。從政策設(shè)計(jì)的原意來看，主要因?yàn)樾⌒偷V區(qū)分布較為分散，信息收集存在困難，同時(shí)也是為了調(diào)動(dòng)各級(jí)政府加強(qiáng)管理的積極性。但從實(shí)際執(zhí)行情況來看卻也導(dǎo)致了采礦權(quán)登記管理較為混亂，礦區(qū)開采分散，形成了很多規(guī)模小零散的雞窩礦，與大型礦區(qū)的權(quán)責(zé)界限不清，礦區(qū)重疊，超限越界開采現(xiàn)象嚴(yán)重，礦產(chǎn)資源的開采利用效率低等問題。

2.2 探礦權(quán)在采礦權(quán)的獲取采用“招拍掛”方式之后其收益難以確定，影響了風(fēng)險(xiǎn)勘查的積極性

按照規(guī)定，探礦權(quán)有償取得時(shí)需要支付探礦權(quán)價(jià)款，在完成勘察工作并達(dá)到開采條件之后，探礦權(quán)人可優(yōu)先獲得采礦權(quán)。但是，礦產(chǎn)資源勘探實(shí)際上是在地殼中尋找礦產(chǎn)資源的一種活動(dòng)，如果探礦權(quán)人在特定區(qū)域內(nèi)沒有找到礦產(chǎn)資源，其利益就將得不到實(shí)現(xiàn)，此時(shí)的探礦權(quán)并沒有實(shí)際收益，探礦權(quán)人的利益在一定程度上表現(xiàn)為對所勘查地域范圍內(nèi)賦存礦產(chǎn)資源的一種期待，承擔(dān)著較大的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)采礦權(quán)的獲取采用招標(biāo)拍賣掛牌方式后，削弱了原探礦權(quán)人的優(yōu)先獲得權(quán)，加大了探礦權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)，降低其回報(bào)，影響了風(fēng)險(xiǎn)勘查的積極性。

2.3 礦權(quán)相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理不夠完善，導(dǎo)致礦區(qū)重疊和越界開采

礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù)庫的管理存在基本信息不全或與許可證內(nèi)容不符、更新滯后的問題。而且由于不同的地區(qū)和時(shí)期采用的坐標(biāo)系和高程基準(zhǔn)不同，探礦權(quán)和采礦權(quán)的拐點(diǎn)坐標(biāo)、面積以及相關(guān)的基本數(shù)據(jù)不全面、不準(zhǔn)確、不一致，礦業(yè)權(quán)登記的坐標(biāo)位置與礦業(yè)權(quán)實(shí)際位置有誤差，造成探礦權(quán)和采礦權(quán)、采礦權(quán)和采礦權(quán)、探礦權(quán)和探礦權(quán)之間存在偏差、錯(cuò)誤、交叉、重疊等現(xiàn)象。因此，在實(shí)際行使礦業(yè)權(quán)尤其是采礦權(quán)時(shí)超越了許可范圍的情況時(shí)有發(fā)生，包括超越平面礦區(qū)范圍或勘查區(qū)塊范圍和空間的標(biāo)高，即常說的“越界勘查和越界開采”。

2.4 稅費(fèi)體系復(fù)雜，不同稅費(fèi)功能交叉，稅費(fèi)收入支出范圍界定不清

首先，是與資源相關(guān)的稅費(fèi)種類多，既有資源稅也有其他多種使用費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)和地方政府征收的基金，體系龐雜，征管部門眾多，政府在征收各種資源費(fèi)時(shí)的自由裁量權(quán)過大。其次，資源稅中的部分礦種實(shí)行全國單一稅率，煤炭（除焦煤以外）以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)調(diào)整為單一水平，與礦山的具體情況聯(lián)系不緊密，資源稅就喪失了調(diào)節(jié)不同品質(zhì)礦產(chǎn)資源級(jí)差收益的功能。再次，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和“兩權(quán)”價(jià)款反映的是礦產(chǎn)資源所有者（國家）與使用者之間的利益關(guān)系，本應(yīng)由全體社會(huì)成員共享，但卻被用于特定地區(qū)（如資源所在地）和部門（如地質(zhì)勘探部門等）。最后，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅和“兩權(quán)”價(jià)款之間的關(guān)系不夠明確。“兩權(quán)”價(jià)款o35S9DTS1JkZS1hMHsD49g==原本是國家出資實(shí)行地質(zhì)礦產(chǎn)勘查的補(bǔ)償，通過評(píng)估的方式來定價(jià)，但由于在確定“兩權(quán)”價(jià)款的過程中出現(xiàn)了很多人為干預(yù)價(jià)款的問題，現(xiàn)在多數(shù)情況下采用“招拍掛”的情況，此時(shí)就“兩權(quán)”價(jià)款就超過了原來僅是對國家出資實(shí)行地質(zhì)礦產(chǎn)勘查補(bǔ)償?shù)暮x，而與礦產(chǎn)資源的開采收益相關(guān)，即與資源補(bǔ)償費(fèi)相關(guān)，兩者之間的關(guān)系功能出現(xiàn)重疊、交叉。

2.5 資源稅費(fèi)偏低，不利于礦產(chǎn)資源的有效利用

首先是從量征收導(dǎo)致資源稅負(fù)偏輕。如2008年我國礦業(yè)企業(yè)所繳納的資源稅費(fèi)合計(jì)約為518億元，占采礦業(yè)主營業(yè)務(wù)收入和稅前利潤的比重分別為1.5%和3.8%，比2003年下降了1～3個(gè)百分點(diǎn)；同樣，2008年我國采礦業(yè)企業(yè)平均有效稅率為21%，比世界采礦企業(yè)的平均有效稅率低2個(gè)百分點(diǎn)。雖然新的《資源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》從2011年11月開始執(zhí)行，提高了稅率，可以預(yù)計(jì)資源稅將會(huì)有較大幅度的提高，但比之近年來礦產(chǎn)品價(jià)格的漲幅，僅就資源稅而言，其稅負(fù)應(yīng)該是不重的。以山西煤炭資源為例，原來的動(dòng)力煤資源稅適用稅率在2.0元/噸左右，現(xiàn)調(diào)整為3.2元/噸，如當(dāng)前的價(jià)格以550元/噸計(jì)算，資源稅稅負(fù)也就在0.5個(gè)百分點(diǎn)左右。其次是礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)和采礦權(quán)）使用費(fèi)是按照礦區(qū)面積，每年每平方千米100元或1000元的標(biāo)準(zhǔn)征收，不到2噸煤的價(jià)格，標(biāo)準(zhǔn)非常低。最后是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)偏低，根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，補(bǔ)償費(fèi)按照礦產(chǎn)品銷售收入的0.5%～4%計(jì)征，而國際上多數(shù)礦產(chǎn)資源權(quán)利金費(fèi)率都在2%～8%。我國石油、天然氣、煤炭、煤層氣等重要能源的補(bǔ)償費(fèi)都只有相關(guān)產(chǎn)品銷售收入的1%，而國外石油、天然氣的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收率一般為相關(guān)產(chǎn)品銷售收入的10%～16%。即使在美國這樣一個(gè)礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)比中國豐富的國家，其石油、天然氣、煤炭（露天礦）權(quán)利金費(fèi)率也高達(dá)12.5%。

2.6 現(xiàn)有的資源稅（費(fèi)）制度不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

首先，在現(xiàn)行從量計(jì)征的稅費(fèi)體制下，政府難以從快速上漲的資源行業(yè)利潤中獲得相應(yīng)回報(bào)，制約了地方政府的能力；其次，資源稅費(fèi)在不同層級(jí)政府之間的分配缺乏良好的規(guī)范，除海洋石油外的資源稅全部歸地方所有，尤其是在省級(jí)政府與市、縣級(jí)政府之間就資源稅費(fèi)的分配缺乏良好、透明的規(guī)定時(shí)，如果資源稅收大幅上升，資源稅作為地方稅種會(huì)有激勵(lì)刺激地方政府對資源進(jìn)行過度開發(fā)，不利于保護(hù)資源與環(huán)境，也不利于縮小地區(qū)之間財(cái)力水平的差距，與國際上大多數(shù)資源稅是中央地方共享稅的做法也不相符合。

2.7 礦權(quán)交易方式還有待完善

目前對于常規(guī)礦藏例如常規(guī)油氣資源、金屬礦和非金屬礦的探礦權(quán)及采礦權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓已有較多的約定，但由于非常規(guī)油氣資源的勘探程度較低，關(guān)鍵技術(shù)需要持續(xù)攻關(guān)，而且投入大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)高，采用常規(guī)礦藏礦權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓方式不利于非常規(guī)油氣資源的高效集約利用，需要在市場準(zhǔn)入、利用標(biāo)準(zhǔn)、退出后的監(jiān)管給予特殊的約定。此外，探礦權(quán)的“招拍掛”辦法也增加了探礦人的風(fēng)險(xiǎn)，制約了探礦的積極性。

3 完善中國礦權(quán)和資源稅（費(fèi)）的主要目標(biāo)和原則

圍繞國家建立“安全、高效、清潔”的能源發(fā)展戰(zhàn)略，完善中國礦權(quán)和資源稅（費(fèi)）的管理，逐步建立“產(chǎn)權(quán)明晰、準(zhǔn)入公平、程序透明、管理高效”的中國礦權(quán)管理制度，按照“價(jià)、稅、費(fèi)、租聯(lián)動(dòng)機(jī)制，適當(dāng)提高資源稅稅負(fù)，完善計(jì)征方式，將重要資源產(chǎn)品由從量定額征收改為從價(jià)定率征收”方向完善中國的資源稅（費(fèi)）政策，提高礦產(chǎn)資源利用效率，促進(jìn)資源合理開發(fā)利用。在當(dāng)前條件下，完善中國礦權(quán)和資源稅（費(fèi)）制度應(yīng)遵循以下主要原則：

3.1 有助于保障穩(wěn)定可靠的能源礦產(chǎn)資源供給

礦權(quán)的確認(rèn)、出讓、轉(zhuǎn)讓、登記許可以及對勘探開采監(jiān)督管理等方面的改革措施都要有利于保障能源礦產(chǎn)資源的穩(wěn)定供給，滿足國家對能源礦產(chǎn)資源的需求。如果與此相悖，無論是邏輯多么順暢、言辭多么漂亮、理論多么完美，均不能貿(mào)然而行。

3.2 有助于提高礦產(chǎn)資源的利用效率

目前較為一致的看法是中國目前在資源開發(fā)與使用方面存在的低效益等問題與中國目前的資源稅和資源產(chǎn)品價(jià)格有關(guān)，例如中國在資源開發(fā)環(huán)節(jié)方面回采率很低，比世界平均水平要低差不多一半，在生產(chǎn)消費(fèi)理念方面，對資源的使用存在較為嚴(yán)重的粗放和浪費(fèi)現(xiàn)象。因此，礦權(quán)及資源稅（費(fèi)）改革的一個(gè)重要目標(biāo)就是通過提高相關(guān)的資源稅費(fèi)，通過價(jià)格機(jī)制和市場機(jī)制增強(qiáng)資源高效利用的動(dòng)力。

3.3 有助于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，保障礦產(chǎn)資源的可持續(xù)發(fā)展

礦產(chǎn)資源既具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也具有生態(tài)價(jià)值。對礦產(chǎn)資源的生態(tài)價(jià)值管理要覆蓋礦產(chǎn)資源勘探開采的全過程，以保障生態(tài)環(huán)境處于良好狀態(tài)。因此，無論是礦權(quán)管理的具體內(nèi)容、環(huán)節(jié)還是資源稅（費(fèi)）的征收都要全面考慮生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，在礦產(chǎn)資源勘探開采的全過程中能夠形成穩(wěn)定有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制等。

3.4 有助于合理平衡國家財(cái)政收入、企業(yè)負(fù)擔(dān)和社會(huì)承受能力三者間的關(guān)系 多年來的從量征收資源稅的方式導(dǎo)致了國家相關(guān)稅費(fèi)占比小，有必要提高國家資源稅費(fèi)在整個(gè)資源開采、加工利用鏈條所產(chǎn)生收入的比例。但是資源稅稅率和稅基的確定也需要考慮企業(yè)的承受能力，尤其要考慮企業(yè)將部分資源稅費(fèi)轉(zhuǎn)嫁之后整個(gè)社會(huì)的承受能力，如果稅率定得太高，不利于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。

3.5 有助于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

中國的礦產(chǎn)資源主要分布在中西部經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的地區(qū)，急需資金和產(chǎn)業(yè)的支持，不宜將全部的資源稅費(fèi)收入在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排，但同時(shí)也應(yīng)該看到中國的礦產(chǎn)資源權(quán)屬性質(zhì)是國家所有，國家有責(zé)任也有權(quán)力調(diào)劑不同地區(qū)因?yàn)橘Y源貧瘠程度差異所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異。

3.6 有助于提高政策的透明度和可預(yù)見性

中國的礦權(quán)管理部門層級(jí)多、許可登記環(huán)節(jié)多、資源有關(guān)的稅費(fèi)種類多、征收的主體也多，未來的改革需要合并部分稅費(fèi)，減少管理層級(jí)和征收主體，增加資源稅費(fèi)政策的透明度和可預(yù)見性。

3.7 有助于形成各項(xiàng)能源資源政策間良好互動(dòng)協(xié)調(diào)關(guān)系

礦權(quán)和資源稅（費(fèi)）政策是能源資源政策的重要組成內(nèi)容，其政策的完善與改革要有利于實(shí)現(xiàn)能源資源總體戰(zhàn)略，要能夠與低碳發(fā)展、能源安全等相關(guān)政策緊密配合。

4 完善中國礦權(quán)和資源稅（費(fèi)）的主要措施

4.1 把礦權(quán)改革作為中國資源管理體制改革的重要內(nèi)容

能源等礦產(chǎn)資源是重要的戰(zhàn)略資源，關(guān)系到國家長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿徒?jīng)濟(jì)安全，當(dāng)前中國礦權(quán)管理存在的一些問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到了能源等礦產(chǎn)資源供給的穩(wěn)定性和安全性，必須在能源整體改革戰(zhàn)略的框架下，盡快改革完善礦權(quán)管理體制。

4.2 加快《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)法律法規(guī)的修訂和完善

全國人大常委會(huì)2002年提出對《礦產(chǎn)資源gUG7zSAc8Oob/f8nIPQc0A==法》進(jìn)行新一輪的修訂，此后，相關(guān)部門就修訂《礦產(chǎn)資源法》問題進(jìn)行了大量的調(diào)研，歷經(jīng)多稿，但迄今為止仍未能正式出臺(tái)。雖然礦產(chǎn)資源法修訂涉及的問題多且復(fù)雜，但在就礦產(chǎn)資源所有權(quán)、分級(jí)管理、采礦權(quán)、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦山環(huán)境保護(hù)等主要內(nèi)容的認(rèn)識(shí)趨于一致的條件下，應(yīng)該加快推進(jìn)《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)登記、交易等管理制度的修訂和完善，以適應(yīng)已經(jīng)發(fā)生了重大變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

4.3 規(guī)范礦權(quán)出讓程序，做到“公開、公平、公正”

嚴(yán)格按照《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》明確礦業(yè)權(quán)受讓主體資格，制定明確的技術(shù)實(shí)力、企業(yè)規(guī)模、開采業(yè)績、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)信用等方面的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，向符合條件的各類主體平等開放礦權(quán)。

4.4 減少采礦權(quán)管理層級(jí)，防止采礦權(quán)監(jiān)管過度分散

目前采礦權(quán)由4級(jí)政府分級(jí)管理，在一定程度上造成了礦區(qū)開采較為分散、開采規(guī)模小的問題，嚴(yán)重影響了礦產(chǎn)資源的高效可持續(xù)利用。建議減少采礦權(quán)的管理層級(jí)，統(tǒng)一到由中央政府和省（直轄市、自治區(qū)）人民政府管理。

4.5 鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)勘探，加大資源勘探力度

由于礦產(chǎn)資源勘探的不確定性大，尤其是對于初次勘探地區(qū)和新礦種的勘探，其風(fēng)險(xiǎn)比較高，如果沒有適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，會(huì)出現(xiàn)勘探不足的情況，可采取多種措施適度補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)勘探。第一，可以適度提高勘探基金的征收標(biāo)準(zhǔn)；第二，對于初次勘探地區(qū)和新礦種的勘探，可規(guī)定探礦權(quán)人在探明可供開采的礦床后，有權(quán)依照采礦許可證審批登記的法定條件申請取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)該礦種的采礦權(quán)，實(shí)現(xiàn)探礦權(quán)向采礦權(quán)的自然過渡；第三，若采礦權(quán)實(shí)行“招拍掛”，采礦權(quán)價(jià)款客觀上出現(xiàn)了走高的趨勢，可以規(guī)定一定比例的采礦權(quán)價(jià)款應(yīng)該用以補(bǔ)償前期的地質(zhì)礦產(chǎn)探勘費(fèi)用。

4.6 統(tǒng)籌稅費(fèi)關(guān)系，建立功能明晰、調(diào)控全面的資源稅費(fèi)政策體系

目前很多地方和部門出臺(tái)了不少與資源開采有關(guān)的基金和費(fèi)用，這部分費(fèi)用將逐步納入到資源稅的范疇，提高其規(guī)范性和透明度。其中，爭議的焦點(diǎn)有兩個(gè)：

第一，“兩權(quán)”價(jià)款尤其是采礦權(quán)價(jià)款實(shí)行“招拍掛”來確定之后，采礦權(quán)的價(jià)款已經(jīng)在事實(shí)上超越了原來設(shè)計(jì)為對國家出資勘探所發(fā)生費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，而在一定程度上表現(xiàn)為部分日后礦山開采所獲礦產(chǎn)品收益的貼現(xiàn)，在性質(zhì)上就與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)及資源稅之間產(chǎn)生了部分的重疊。對于這一問題的看法，本文認(rèn)為雖然從定性上講是有部分的重疊，但從實(shí)際操作過程看，如果合并的話，必然導(dǎo)致在其中一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生無償取得權(quán)利的現(xiàn)象，并不利于程序的公正和資源的高效利用，目前首先確定礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅之后，再由采礦權(quán)交易市場來確定采礦權(quán)價(jià)款的做法有合理性，應(yīng)該堅(jiān)持。

第二，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅之間的關(guān)系，由于這兩者都主要是對資源開采、消耗而繳納或補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用，性質(zhì)上較為接近，是可以考慮合并的，其障礙首先在于二者收入的歸屬不同，中央與省、直轄市礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例為5∶5；中央與自治區(qū)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例為4∶6，而資源稅則為地方稅種；其次在于征收的渠道和方式不同，資源稅由稅負(fù)部門征收，而礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)則有礦產(chǎn)資源管理部門征收。未來將隨著資源稅改革的深入，可以采取逐步合并征收的辦法。

4.7 擴(kuò)大資源稅從價(jià)計(jì)征范圍，實(shí)施從價(jià)計(jì)征和從量計(jì)征并存的方式，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制提高資源利用效率

由于此前的從量征稅的辦法，國家的資源稅收并不能分享多礦產(chǎn)資源增值的收益，也不利于資源的高效利用，未來將實(shí)施從價(jià)征收和從量計(jì)征資源稅，提高資源稅的稅負(fù)。其中，對于體積較大的礦產(chǎn)品可實(shí)行從量計(jì)征，對于價(jià)值高的礦產(chǎn)資源可實(shí)行從價(jià)計(jì)征。

4.8 規(guī)范資源稅（費(fèi)）的在不同層級(jí)、不同地方政府間的分成共享制度，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略

目前資源稅屬于地方稅，即當(dāng)?shù)乩U納、當(dāng)?shù)厮校@一基本狀況仍將延續(xù)，但是資源稅在省與省以下各級(jí)政府的分配并無全國統(tǒng)一的約定，由各地根據(jù)本省的情況來約定，這在一定程度上造成了省內(nèi)資源富集地區(qū)和缺少資源地區(qū)間的差異，未來將可能加大資源稅費(fèi)在省內(nèi)的統(tǒng)一使用。

4.9 逐步擴(kuò)大資源稅（費(fèi)）的范圍

目前中國資源稅所規(guī)范的對象僅限于礦產(chǎn)資源，范圍相對比較窄，未來有可能將水資源、森林、草場、灘涂等資源納入資源稅的約束范圍內(nèi)。

4.10 鼓勵(lì)采用多種組織方式對非常規(guī)油氣資源進(jìn)行勘探開采

如前所述，非常規(guī)油氣資源的勘探程度較低、投入大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)高，影響了對其進(jìn)行勘探開采的積極性。建議在明確準(zhǔn)入資格的條件下，逐步放開非常規(guī)油氣資源的勘探開采，尤其是新增非常油氣資源的礦區(qū)，鼓勵(lì)多種方式的開采利用。對于非常規(guī)油氣資源和常規(guī)能源區(qū)塊重疊的，建議由常規(guī)能源區(qū)塊的采礦權(quán)人提出方案，根據(jù)技術(shù)能力和市場條件等因素開展多種形式的合作，實(shí)現(xiàn)對非常規(guī)油氣資源的高效勘探開采。

4.11 加強(qiáng)對涉礦企業(yè)的監(jiān)管，強(qiáng)化信息登記和披露

強(qiáng)化涉礦企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓備案制度。涉礦企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致控股股東發(fā)生變化的，可能影響礦業(yè)權(quán)人的經(jīng)營策略，此類股權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)報(bào)礦業(yè)權(quán)原登記機(jī)關(guān)備案，備案審查中發(fā)現(xiàn)股權(quán)變化影響礦業(yè)權(quán)合理利用的，發(fā)出整改建議，督促礦山企業(yè)整改。

建立礦產(chǎn)企業(yè)資本結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)評(píng)估制度。定期或不定期對礦業(yè)公司股權(quán)結(jié)構(gòu)情況進(jìn)行評(píng)估，股權(quán)變化影響礦業(yè)權(quán)人礦業(yè)勘查開發(fā)相應(yīng)的資質(zhì)和能力，正常行使權(quán)利和履行義務(wù)的，或者不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)整改。

完善礦業(yè)權(quán)登記內(nèi)容。探礦權(quán)及采礦權(quán)登記中，應(yīng)將控股股東情況進(jìn)行列入登記內(nèi)容，并在探礦權(quán)及采礦權(quán)證件上予以注明。

4.12 采取法律、行政、技術(shù)等綜合措施加強(qiáng)對礦產(chǎn)資源的監(jiān)管，加大礦權(quán)執(zhí)法力度

加強(qiáng)立法，強(qiáng)化秩序監(jiān)管，依法有序治礦。采用統(tǒng)一的坐標(biāo)系統(tǒng)、高程基準(zhǔn)和投影方法，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)管理數(shù)據(jù)庫內(nèi)容與格式的標(biāo)準(zhǔn)化，從礦業(yè)權(quán)設(shè)置、出讓、過期礦業(yè)權(quán)清理等方面，持續(xù)強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)配號(hào)系統(tǒng)的監(jiān)控作用。嚴(yán)格準(zhǔn)入退出管理，不按規(guī)定進(jìn)行勘探開采的，要予以懲罰，收回礦業(yè)權(quán)，遏制炒作。逐步實(shí)行全國礦產(chǎn)資源衛(wèi)片執(zhí)法全覆蓋，構(gòu)建“天上看、地上查、群眾報(bào)、網(wǎng)上管”的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，加大礦權(quán)執(zhí)法力度。

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