我國電信壟斷問題的思考與建議

摘要：通過電信市場的改革剖析，對電信領域存在的壟斷問題進行思考，剖析了《反壟斷法》在電信領域執行較弱的原因。指出電信領域反壟斷的實質，通過歐、美電信領域的反壟斷實踐提出對電信領域規制壟斷問題的思考及建議。

關鍵詞：電信；反壟斷；體制改革

中圖分類號：F626

一、我國電信業改革和重組歷史

回顧我國電信業發展與改革的歷史，我國電信業共經歷了四次重組：政企分開、電信和移動分離、電信南北分拆以及聯通雙網分離。①

1998年3月，在原電子部和郵電部基礎上組建了信息產業部，隨后電信業實現了政企分開，為隨后一系列的電信產業改革奠定了最基本的體制基礎。

盡管1994年就已經成立了中國聯通，但由于中國聯通仍然是壟斷的性質，而且由于聯通的資產規模和市場份額都不足以改變電信產業格局，再一次對電信企業進行拆分就成為了必然的選擇。1999年2月，信產部開始決定對中國電信拆分重組，中國電信的尋呼、衛星和移動業務剝離出去，原中國電信拆分成新中國電信、中國移動和中國衛星通信等3個公司，尋呼業務并入聯通，同時，網通公司、吉通公司和鐵通公司獲得了電信運營許可證。中國電信、中國移動、中國聯通、網通、吉通、鐵通、中國衛星通信7雄初立，也形成了電信市場分層競爭的基本格局。

2001年11月，國務院批準《電信體制改革方案》，對固定電信企業進行重組整合，決定組建新的中國電信集團公司和中國網絡通信集團公司。2002年5月16日，中國電信集團公司和中國網絡通信集團公司掛牌成立。

2008年5月24日，工業和信息化部、國家發展和改革委員會、財政部發布《關于深化電信體制改革的通告》，通告指出：基于電信行業現狀，鼓勵中國電信收購中國聯通CDMA網（包括資產和用戶），中國聯通與中國網通合并，中國衛通的基礎電信業務并入中國電信，中國鐵通并入中國移動。

二、《反壟斷法》在電信領域的實施情況

《反壟斷法》在電信領域的實施情況，包括以下兩個方面。

（一）多次重組但并未打破壟斷格局

雖然電信業經歷了多次重組，但歷次重組并沒有完全打破電信領域的壟斷格局。

電信分拆建立中國移動的舉措，得失功過爭議較大。僅僅簡單的分拆存量市場實際適得其反，實際結果是被指責為寡頭壟斷的中國電信在被肢解后，崛起的中國移動會成為更大的寡頭。其一，電信技術的發展是基于市場基礎上的自發行為，并不為行政機構或主管機關所遇見或控制。其二，當時在諸如“入世談判”、強化競爭等外在因素的影響下，基本無力對分拆的后果予以充分的認識。由于分拆方案的執行缺乏對全球電信技術發展的前瞻性判斷，以及對新的傳輸方式及手段對運營市場的“改造能力”或“顛覆”能力的認識，所以才簡單地以改變存量市場作為分拆的唯一手段。

2008年的分拆模式，被業界稱為“六合三”的模式。筆者認為，簡單地拆分并不能解決壟斷的問題，甚至會給電信市場的競爭帶來不良影響。正如一位學者指出，這次重組的首要目的是打破中國移動的一家獨大。但是，這個方案不但對中國移動的一家獨大毫發無損，而且電信、網通即使分別獲得了C網和G網，也不可能對移動形成有效的對抗。“單單是用戶數量，中國移動已經接近四億用戶了，我國還有幾個四億用戶可以給電信和網通發展？”根據2008年關于深化電信體制改革的通告，深化電信體制改革的主要目標是：發放三張3G牌照，支持形成三家擁有全國性網絡資源、實力與規模相對接近、具有全業務經營能力和較強競爭力的市場競爭主體。事實上形成了“三分天下”的局面，但電信各項資費居高不下，各種端口不能互相替換，并未給消費者帶來巨大的實惠。

（二）《反壟斷法》執行中受挫

《中華人民共和國反壟斷法》于2008年8月1日起正式施行。國家發改委作為價格壟斷的執法部門，已頻頻亮劍，開出多個高額罰單。自2003年以來，更加劇執法力度，已開出四個罰單。韓國三星等液晶面板企業價格壟斷案、茅臺五糧液價格壟斷案、上海黃鉑金飾品價格壟斷案等一批大案要案相繼被查處，涉案企業都收到巨額罰單。這是《反壟斷法》在中國實施五年來，執法最為頻密的一段時期，受到海內外高度關注。

但是，筆者也注意到，雖然國家發改委在2011年末宣布對電信、聯通壟斷問題進行調查，但反壟斷法在這一領域的執行卻遭遇了困難。遭到了來自各方面的反彈。2011年，由于中國電信和中國聯通兩公司在互聯網接入市場上涉嫌壟斷，國家發改委宣布對其進行反壟斷調查，引起巨大關注。此后中國電信和中國聯通雙雙發布聲明，承認各自公司在向互聯網服務提供商提供專線接入業務方面存在價格管理不到位、價格差異較大的問題，同時均承諾將進一步下調帶寬資費水平。但是根據發改委最新表態，目前，中國電信和中國聯通的寬帶擴容已由原定的10G擴大到100G。未來，還將督促兩家企業進一步整改，整改的期限為3～5年。這一表態和之前對奶企說罰就罰的態度形成鮮明對比，充分說明《反壟斷法》在電信領域的執行大打折扣，存在較大困難。

深化電信體制改革的主要原則是：把握一條主線，適應電信技術發展趨勢和全業務經營的需要，通過深化改革，促進電信業持續健康發展。抓住兩個中心環節，即科學合理設計電信競爭架構；堅持自主創新。做好三項工作，即促進資源優化配置，避免重復建設，實現國有資產保值增值；著力培育具有核心競爭力的世界一流電信企業；維護行業穩定，確保國家信息安全和特殊通信保障。同時兼顧各方面利益，既要保障國家利益和企業利益，又要維護消費者和境內外投資者的合法利益。

三、《反壟斷法》在電信領域執行力度較弱的原因分析

考察我國電信重組歷史以及目前的現狀，筆者認為，《反壟斷法》之所以在電信領域的執行力度大打折扣，原因如下。

第一，電信領域自然壟斷的性質決定了監管者和被管制者之間的信息不對稱。所謂的自然壟斷性，是指由于存在著資源稀缺性和規模經濟效益、范圍經濟效益，使提供單一物品和服務的企業或聯合起來提供多數物品和服務的企業形成一家公司（壟斷）或極少數企業（寡頭壟斷）的概率很高。這種由于技術理由或特別的經濟理由而成立的壟斷或寡頭壟斷稱為“自然壟斷”或“自然寡頭壟斷”。被管制者作為市場中僅有的或為數不多的市場主體之一，在價格方面掌握充分的信息，占據主動地位。但監管者并不是市場的主要參與者，存在著嚴重的信息不對稱，因此難以進行有效規制。

第二，行業主管部門的保護。從產業角度出發，目前的電信企業均接受工信部的管理，由于這些企業均為國有企業，因此同時也收到娘家“國資委”的管理。發改委在行使《反壟斷法》執法權時，必定存在著與上述兩個平級單位的協調。各部委行政職權的目的不同，如國資委以績效作為企業考核目標，必然與發改委打破企業的壟斷存在嚴重沖突。

第三，電信技術本身的性質所決定。近幾年電信技術的發展突飛猛進，遠遠超出主管部門及消費者的預期，技術本身發展是市場需求催生的，不受行政職能之左右。正如上文對拆分所做的分析指出，監管者缺乏對于技術的前瞻考慮，更確切地說，無法完全把握技術的發展方向和速度，產生信息不對稱等問題，導致不能在完全信息的基礎上作出準確的拆分。

四、我國電信領域反壟斷的思考和建議

事實上，一個不爭的事實是電信領域作為自然壟斷領域，因此存在壟斷是該行業題中應有之義。因此筆者認為，電信領域反壟斷的實質并不在于消除壟斷，而在于如何引入合適的競爭者，使其在自然領域的天然基礎上擁有相對充分的競爭。 對于我國電信領域反壟斷問題，筆者提出建議如下。

（一）盡快出臺電信法，從法律源頭加以規制

電信領域是自然壟斷的特殊領域，也是關系到國計民生的戰略領域。信息時代的發展使得電信領域的重要性進一步凸顯。雖然有《反壟斷法》的規制以及發改委的執行，但是具有重要戰略意義的產業，一部《反壟斷法》不足以解決所有問題。當前電信領域出現的很多問題都與其天然壟斷地位、監管、主體形勢等密切關聯。普遍存在不正當競爭行為、互聯互通不暢、非法和無序的市場進入、電信資費惡性競爭、監管機構的角色錯位和行動滯后。

監管當局一直把電信運營商的合并重組認為是避免電信業重復投資和惡性競爭、保證電信國有資產增值的藥方。言下之意，決定電信運營商績效的主要癥結，是電信運營主體的數量過多，因此，只要用合并重組把運營商數量加以限制，就可以“一舉定乾坤”。但目前市場的事實已充分證明，即便有《反壟斷法》的存在，對市場主體進行了多次的拆分，但是《反壟斷法》的執行依舊無法到位，也暴露了監管體系的諸多缺陷，因此亟需專門的法律加以規制。

另一方面，歐盟、美國等發達國家和地區就電信領域出臺了專門的政策或者法律，也不失為我國進行借鑒。

（二）接受自然壟斷性，但充分引入競爭

自然壟斷并不表示完全壟斷，也不表示該領域的任何壟斷都是正當的。一方面，可以在自然壟斷的領域引入合適的競爭者。舉例而言，針對聯通、電信在互聯網接入領域的壟斷，如果產業主管部門能在產業政策上，開放移動旗下的鐵通，廣電系統的廣播電視網進入互聯網接入市場，發改委和工商總局能積極利用《反壟斷法》打擊在各地擁有市場支配地位的寬帶接入商對競爭中濫用市場支配地位的行為，就可以達到既在互聯網接入領域保持國家控制，又引入競爭，把市場激活的效果。另一方面，對于其中本身不需要自然壟斷的領域，應當開放，使其充分競爭。

（三）適當引入外資競爭，催生國內破除壟斷動力

新近建立的上海自貿區即屬于此類。國務院印發中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知，其中第六條開放增值電信服務。具體內容如下：“6.增值電信（國民經濟行業分類：I信息傳輸、軟件和信息技術服務業—— 6319 其他電信業務，6420 互聯網信息服務，6540 數據處理和存儲服務，6592呼叫中心）”。開放措施如下描述：“在保障網絡信息安全的前提下，允許外資企業經營特定形式的部分增值電信業務，如涉及突破行政法規，須國務院批準同意。” 中國移動、中國聯通和中國電信，將在上海自貿區內，面對外國對手的直接競爭。這也是我電信領域是否可以引入國外競爭者面對直接競爭的試金石。

（四）保證基本電信服務，防止濫用壟斷地位

根據歐盟電信相關政策，基本電信服務是指最低要求的公用電信服務，如公用電話、電報或者傳真服務。這些服務應具有一定的質量標準，并保證每個用戶都能夠付得起費用，無論其住所或者經營所在地在哪里。如果電信服務企業由此產生虧損或者成本過高，成員國可以制定特殊的籌資方案，但不得出于籌資的目的要求新的市場進入者支付過高的網絡使用費進入電信服務市場。我國可以借鑒歐盟的相關做法，防止基本電信服務價格過高。我國電信業長期以來服務價格過高。借鑒歐盟的經驗，提供基本電信服務的企業如果產生了虧損，國家可以制定特殊的籌資方案，如要求一定規模的電信服務企業向國家基本電信服務基金按比例繳納一定的費用， 以實現基本電信收支平衡。

電信領域由于涉及國家安全、本身資源等原因，具有天然的壟斷性。因此電信領域的反壟斷并不是完全消除壟斷，而是引入合理的競爭者，使得競爭更為充分。因此更應從立法、基本服務等領域入手，逐步打破壟斷，充分競爭。

注釋：

① 也有說法認為電信業經歷了五次重組。

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（編輯：許麗麗）