國有林區經濟體制改革的基本思路

摘要：通過討論國有林區的基本情況和問題，提出了國有林區改革的思路。認為國有林區的問題需要通過經濟體制改革進行破解。建立和明確多種產權所有形式，建立產權的市場化交易體制才能夠為國有林區經濟體制改革找到出路。

關鍵詞：國有林區；產權改革；經濟體制

中圖分類號：F326.2

在新中國成立初期，在東北和西南地區陸續組建了135個以木材生產為主要任務的國有林區森林工業企業局。它們形成了經營面積約為5113×104hm2的國有林區。這部分國有林區占全國林業用地的18.6%，占全國國土面積5.5%。它們的活立木蓄積量為36.87×108m3，占全國活立木蓄積量的29.2%。

國有林區設立的初衷是發展林木生產。其選擇了森林資源集中和森林生產條件優越的地區。這些地區集中分布于大江大河的源頭和沿岸、大型水利樞紐的周圍和重要山脈的核心地段。這些地區同樣是生態涵養和保護的重要地區。但在國有林區設立初期，生態保護的理念在社會上還沒有形成，在政策層面更沒有影響力。這也為整個后期國有林區發展轉型埋下了伏筆。

一、背景

國有林區是我國林業主體，我國最大的后備資源培育基地。1949年到2000年間，國有林區135個森工局生產木材11.74×108m3，占全國木材產量的1/2，占整個林業系統木材產量的2/3。

國有林區曾經對中國的財政收入有過重要貢獻。新中國初期進行建設時，工業比較薄弱，傳統農業發展比較緩慢。如何進行快速資本積累是重要問題。國有林區由于現存資源比較豐富，為初期工業化積累做出了重要貢獻。國有林區的生產為當時的生產生活提供了巨大的原材料，同時也是建國初期財政收入中的重要組成部分。

國有林區的經濟社會有其特殊性。大部分國有林區建立之前是原始森林，當地不存在對應的城鎮和社會組織。所以國有林區開發建設的同時，也進行了生活和社會性設施的建設。這既包括以通路、通水、通電等為內容的公共設施體系，也包括公檢法和科教文衛為內容的公共服務體系。基礎設施齊全的林區社會，共有人口500萬左右。行政區域包括黑龍江、吉林、內蒙古、云南、四川、西藏、山西、甘肅、新疆這9個省（自治區）。

森工局的管理體制一開始就有計劃經濟色彩。135個森工局經營的森林資源有85個局直屬中央管理，其余的屬省級政府管理。

國有林區一直受“三危問題”的困擾。由于長期承擔國家下達的木材生產任務和各項上繳指標，國有林區超負荷開采，致使企業陷入了“可采林木資源危機、林業企業經濟危機”。這是20世紀80年代提出的概念。當時雖然進行了改革，但缺乏真正觸動深層次矛盾的改革，國有林區的經濟體制延續至今。國有林區由于功能轉型，國有林場和森工企業的經營變得艱難。以往國有企業職工所包含的各種保障和福利減少，使得林區部分群眾生活困難程度比周圍農村更為嚴重，陷入了“林業職工生活危機”。20世紀90年代末期國家提出了天然林保護工程，通過在10年將近1000億元的補貼，在很大程度上緩解了國有林區的危困局面。但是“三危問題”并沒有根本上解決，甚至在整個國家經濟體制改革過程中出現了更加嚴重的發展。縱觀國有林區的改革歷史和出現問題，國有林區的改革并不是經營權放活和管理體制的問題，也不是經濟政策的問題，而是經濟體制改革的問題。建立和明確多種產權所有形式，建立產權的市場化交易體制才能夠為國有林區經濟體制改革找到出路。

國有林區經濟體制改革就是市場經濟體制完善發展的要求。市場經濟體制是社會主義的自我完善和發展。通過從計劃經濟體制這種剛性體制向市場經濟體制這種彈性經濟體制轉型，社會主義得到了保存和發展。整個國家的各個行業和地區都在體制大轉型過程中，國有林區的經濟體制改革也是這一轉型的重要內容。十六大報告的時候就曾經提出繼續探索有效的國有資產經營體制和方式，堅持政企分開、實行所有權和經營權分離，使企業自主經營、自負盈虧，實現國有資產的保值增值。在農村的基本政策是長期穩定并不斷完善家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。有條件的地方可按照依法、自愿、有償原則進行土地承包制經營權流轉，逐步發展規模經營。十七大報告中提出深化農村綜合改革，推進農村金融體制改革和創新，改革集體林權制度。堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營。在生態保護主題中加強水利、林業、草原建設，加強荒漠化石漠化治理，促進生態修復。加強應對氣候變化能力，為保護全球氣候做出新貢獻。十八大報告更加提出社會主義生態文明并獨立成篇集中論述，系統提出了今后大力推進生態文明建設的總體要求，強調把生態文明建設放在突出地位，并納入社會主義現代化建設總體布局。生態產品、美麗中國等提法所具體針對的內容主要包含林業。中國社會主義市場經濟體制改革的這些領域不無包含國有林區的經濟體制改革。國有林區森林質量和生態效果，國有森工企業和國有林場國有資產管理模式和企業經營模式，國有林區農民的生活改善都是經濟體制改革提出的挑戰和機遇。

理論問題探討和現有經驗總結對國有林區經濟體制改革具有積極影響。國有林區新階段的改革從2003年開始已經出現了許多新的實際問題。這些問題涉及產權的確立和流轉、資源管理體制轉變、投融資體系的擴展、林區農民創業就業問題等。這些問題是改革過程中切實需要解決的實踐問題，同時也是需要在社會主義市場經濟體制理論框架中進行系統化思考的理論問題。單獨一個領域突破難度越來越大，國有林區經濟體制改革越來越需要系統化的頂層設計來為改革產生協同效應。同時，各種形式和內容的改革也在國有林區進行了試點，總結這些改革經驗也對國有林區經濟體制整體改革方案具有重要啟示。

我們根據中國改革的基本思路和國有企業改革的經驗，提出了國有林區改革的基本思路。

二、國有林區產權明晰問題

國有林區要明確國有資產的出資人。不僅國有林區的出資人要明確，國有森工企業、國有林場的出資人也要明確。只有產權得到明確，才能破解國有林區改革的各種困境。明晰產權，經營者才會產生穩定的預期收益，經營者的勞動積極性才會真正得到提高，對于國有林區和企業的投入才會真正增加。明晰產權，才能為資產配置效率的實現開辟道路。

國有林區的產權明確是增加國有林區融資能力的前提。國有林區的產權如果不明晰，個人和企業就會存在“搭便車”行為。沒有明晰產權就沒有對于產權收益的明確預期，沒有明確的收益預期就沒有對于產權交易的需求，沒有產權的交易就沒有資本市場為國有林區改革和發展進行有效融資。

三、國有林區所有制可以采用多種實現形式

明晰國有林區的產權是國有林區所有制改革內容之一，國有林區所有制改革還包含其他內容。所有制改革是中國發展商品經濟的必然結果，也是中國特色社會主義市場經濟建設的必然要求。

所有制是企業的體制問題。針對國有林區的森工企業和國有林場而言，無論其變成以追求經濟效益的森林工業公司，還是變成維護生態為主的森林公園，企業轉型過程中都要處理所有制問題，而不僅僅是處理企業經營權的問題。

國有林區的公有制可以采取多種實現形式。單一的公有制實現形式不利于發展。經濟發展的多層次性也要求公有制多種形式。合伙、合作、集體、全民、股份制都是公有制的實現形式。只有全民和集體是蘇聯教科書教條①。

公有制的股份制實現形式是一種重要的形式。國家、地方、企業、其他各種形式都可以持股。股份制不僅是一種更加廣泛的公有制實現形式，更由于其對于企業經營的靈活性，對于處于困境中的國有林區發展國有森工企業能夠提供更廣泛的融資渠道。

通過充分實現國有林區國有資本的股份化，能夠幫助國有資本脫離具體企業的運作，實現控股制。國有林區的國有資本控股經營能夠和國有林區的經營目標更加緊密集合，它規模化和多元化的特點有利于規避企業的短期經營沖動，實現長期經營的目標。

四、完善的市場機制

國有林區經濟體制改革在確立市場參與主體的前提下，需要進一步完善和發展市場機制。通過市場充分發揮價格對于資源配置的基礎性作用。同時完善的市場機制也是市場信息最好的反應，能夠通過競爭機制增加效率、減少成本。無論對于追求經濟效益的森工企業和國有林場，還是追求生態保護的進行轉型的國有林場，市場機制都能發揮積極作用。因為市場不僅能夠有效配置資源，實現效益最大化，也能夠在既定的目標下實現成本最小化。

對于國有林區而言除了傳統的商品市場、資本市場、勞動力市場、技術市場以外，還有兩個重要的市場需要特別引起重視：一個是產權交易市場，另一個是碳交易市場。

商品市場是最基礎的市場。商品市場的交易行為和交易價格能夠傳達供給方的成本信息和需求方的偏好信息。國有林區的商品市場的建立，能夠增加林木的價格，為保護森工企業和國有林區提供一定幫助。同時國有林區商品市場也是一個綜合市場，不僅包括林木產品市場，還應當包括林產品加工、林下經濟產品等促進森林綜合利用的商品市場。

資金市場是國有林區投資和融資的場所。國有林區和國有林場的之前比較單一的投融資渠道并不利于在市場經濟體制下的國有林區和國有林場的發展。除了國家項目資金支持以外，應當在明確產權的情況下發展各種類型融資。既可以債券融資、股權融資、內部融資、貿易融資，也可以進一步發展國家項目融資和政府融資。尤其對于國有林區森工企業而言要進一步發揮股權融資這種現代企業的主要融資方式。

勞動力市場建設也是國有林區向現代林業發展的重要手段。國有林區工資水平低、拖延嚴重，無法吸引更多勞動力進入，同時也影響有技術能力的勞動力留在國有林區。國有林區政企合一的歷史導致勞動力從生產領域向行政領域轉移。通過配合其他市場的改革，建立國有林區的勞動力市場是國有林區經濟體制改革的迫切需求。

技術市7a1329b44d17145bb815b20a8f2bed964c3a5e25907823f840b96e96a92aab75場也是國有林區向現代林業發展的重要內容。國有林區的歷史欠賬太多，自身積累較少導致技術水平比較落后；落后的技術水平又進一步限制了林業深加工的水平，從而導致林業生產的附加值比較低，這就形成了國有林區發展的惡性循環。通過發展技術市場，實現林業產品的深入開發和創新開發提高林產品的價值，是破解這個循環的出路。通過資金市場融資和技術市場交易來快速實現技術升級和跨越，不僅能夠提高林業本身的附加值，還能夠通過技術投入和創新吸引高技術人才，實現國有林區的健康發展。

產權交易市場是國有林區經濟體制改革的一個突破口。傳統國有林區的各種矛盾互相糾纏在一起，并且互相強化計劃經濟遺留下來的體制。建立國有林區新的市場經濟體制改革需要找到一個破解的手段，那就是通過產權改革、明晰產權之后，進一步實現國有林區各種產權的交易。產權交易市場就是為了促進產權交易而建立的市場，它能夠有效地促進資源的合理配置，突破傳統國有林區改革只強調經營效率的弱點，進一步強調國有林區資源配置的效率。產權交易市場不僅應當交易國有林區的林地使用和林木所有權，還應當可以交易國有森工企業和國有林場的股權。通過股權交易、現在資源的合理流轉、股權融資，實現國有林區資金的籌集。這些融資手段包括股權出讓融資、增資擴股融資、風險資本融資、投資銀行融資、上市融資等一系列不同于債權融資的方式。

碳交易市場是國有林區發揮生態作用的市場。國有林區承擔生態功能的林區可以通過碳交易等生態交易的手段在生態維護領域引入市場機制，促進生態保護的效果。

五、政府管理體制和企業經營體制

新型的國有林區需要逐步實現政企分開。政府承擔當地公共基礎設施和公共服務的提供者，而不參與具體的國有森工企業的日常運營和決策。政府在國有森工企業中的資產應當通過相應的國有林區國有資產管理基金的方式進行管理。國有資產及基金對于企業的戰略進行把握，能夠從更長遠的目標實現國有資產在國有林區發展中的積極作用。

通過股份制改造國有森工企業和國有林場，令國有森工企業和國有林場成為獨立的企業法人。在市場交易行為中，企業按照企業的邏輯進行活動，不再承擔額外的社會責任。無論對于普通企業，還是追求生態效果的特殊企業都是如此。對于追求生態效果的企業，規定必須是達到生態目標，企業在市場競爭中就會追求最有效率的行為進行運行。

國有森工企業應當以國有林區經濟體制改革和市場經濟為基礎，以完善的企業法人制度為主體，以有限責任制度為核心，以公司企業為主要形式，以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件，建立新型現代企業制度。股份制改革方式是幫助國有森工企業進行改革的重要手段。森工企業的改革不能停留在經營權層面的改革，而是要涉及產權層面的改革。利用股份制的方式，充分發揮資產配置的效率，促進企業管理制度的更新升級。

國有森工企業和國有林場在轉型過程中可以依據自身不同條件和目的變為不同經營體制的企業。既可以成為企業化運作的森林工業企業，也可變成以生態效益為主要目標的森林公園，還可以變成國有資本和家庭承包共同經營的雙軌制企業。國有林場依據實際情況選擇不同模式實現穩定轉型。

六、新型的企業家

國有林區的新發展離不開新型的企業家。國有林區的企業家是有膽識、會創新并能夠進行組織管理的個人。創新不僅僅是技術和產品的創新，還有組織形式和管理形式的創新，企業家的作用對于活躍市場具有重大意義。

國有森工企業需要企業家。森工企業和林場從計劃式完成任務向面對市場進行創新，需要企業家的參與。這種參與不僅是產品和技術的創新，更重要的是組織形式和管理形式的創新。企業家能夠為國有林區經濟體制提供直接動力。

企業家群體的出現是市場化的結果。市場化改革形成的對于效率和創新的追求使企業家群體得到了凸顯。私有、民營企業需要企業家，公有制企業也需要企業家。但企業家的出現也需要一定的孕育環境。令多種所有制共同發展的經濟環境能夠提供更多競爭和機遇，是企業家培育的搖籃。

七、新的道德和倫理：從計劃向市場的經濟行為規范

國有林區經濟體制改革是國有林區這一地區從計劃性剛性體制向市場化彈性體制的轉變。傳統體制對于國有林區的人們的行為方式和道德倫理都具有很深刻影響，在進行經濟體制轉型的過程也需要建立適應新的市場經濟體制的道德和倫理。

一是兼顧效率和公平。傳統計劃體制傾向于低水平的平均主義，而市場經濟體制則強調效率。收入不平等會增加效率，但是效率并不必然來自于收入差距。重要的是通過產權改革令國有林區的生產者都占生產資料，并且通過市場化手段實現機會均等。這種公平是能夠實現效率真正公平。

二是強調信用和信念。現代市場經濟的重要基礎是信用機制，通過信用機制才能實現商品和資金的有效交易。沒有信用機制則市場化的交易成本很高，并不能夠有效的配置資源。中國傳統文化和行為規范中的信用是對市場經濟體制的良好促進。對于信用繼承和發展也是傳統行為規范的集成和發展，有助于行為方式的繼承和發展，為改革時期社會穩定發揮作用。對于國有林區改革還需要具有信念。這不僅因為改革任務艱巨，遇到困難和不確定性很多，還因為改革具有長期性。如果缺乏信念就會令大家出現短視行為，對于改革的措施不能進行有效實施，最終拖累改革的效果。對于改革具有信念，則能夠令我們不畏懼改革過程中的困難和危機，總能夠找到合理的方法進行解決。信念能夠給處于經濟體制改革中的國有林區帶去改革的動力。最終信念也將會自我實現。

注釋：

①董輔礽：《所有制與經濟發展》，載董輔礽、厲以寧主編：《中國經濟與21世紀對話》，廣東經濟出版社1998年版，P5-6。

參考文獻：

[1]褚利明.關于國有林場改革有關問題的思考[J]. 林業經濟，2012（6）.

[2] 邵哲，張桂梅.國有林場改革運用TOT模式研究[J].林業經濟，2012（1）.

[3]賀超，儲洪峰.略論產權重組于國有林場改革之意義[J].林業經濟，2012（12）.

[4]吳亞瓊，王瑊.國有林場改革與發展的若干問題研究[J].林業經濟，2009（7）.

（編輯：許麗麗）