新形勢下政策目標多元化及效果

摘要： 隨著目前國際經濟形勢的錯綜復雜，世界經濟復蘇依然乏力，從經濟增長各指標因素分析看，我國經濟增長總體趨勢是良好的。自2012年中央工作會議定調“穩中求進”以來，穩投資、促消費、降稅負、助融資、優結構、強創新等諸多政策不斷深入。2013年經濟繼續把握好“穩中求進”的總基調，從近期總理的講話內容看，提高經濟發展質量和效益、全面深化金融體制改革、促進社會和諧穩定發展刻不容緩。

關鍵詞： 新形勢；政策目標；多元化；效果

中圖分類號：F316.20

一、新形勢下的政策目標

目前，我國新形勢下的政策目標如下：

（一）加強宏觀經濟政策調控，促進經濟平穩健康發展

在短期需求收縮和長期潛在增長率下降的疊加影響下，上半年全國GDP同比增長7.8%，連續九個季度放緩，創下2009年下半年以來的新低，但降幅呈現縮窄態勢。從環比看，三季度GDP環比增速止跌回升。從短期來看，我國經濟面臨政策主動調控和外部負面沖擊的雙重影響，市場需求下降，工業下滑是經濟放緩的主要下拉力量。從長期來看，隨著人口和加入WTO等因素的消失以及發達經濟體的持續低迷，國內經濟增長階段也將從過去的高速增長轉換為中速增長，潛在增長率呈現逐步回暖的趨勢。

（二）貨幣供應顯著加快，新增貸款明顯增加

前三季度，在寬松的貨幣政策帶動下，貨幣供應加快。9月末，M2、M1、M0同比分別增長14.8%、7.3%和13.3%，較1～6月提高1.2、2.6和2.5個百分點。前三季度新增信貸6.72億元，9月單月新增信貸6232億元；社會融資規模較上月和2011年同期增大。據信貸的增長和融資規模顯示，貨幣政策預調微調已產生明顯效果，金融政策對實體經濟支持力度逐步加大。但在穩增長以及全球量化寬松的背景下，我國信貸政策不應過度放松，仍應保持“緊平衡”。

（三）財政收入明顯回升，可實現全年預算目標

受經濟增速放緩與國內外環境影響，也受價格漲幅回落因素和結構性減稅影響，前三季度，財政收入增幅逐季放緩，同比增長10.9%。9月份，在連續三個月以來財政收入呈現個位數增長后，增速回歸至兩位數，達到11.9%。地方本級收入增速明顯高于中央，非稅收收入增速高于稅收。歸屬中央的進口環節稅收、車購稅、消費稅持續走低使得中央本級收入仍延續8月以來的負增長態勢，同比下降2.4%。東部沿海省份稅收回升帶動地方本級收入高位增長，9月增長26.8%，其中廣東稅收增速連續6個月回升。受企業消費稅與所得稅增速回落的影響，9月份稅收收入增幅同比回落18.8個百分點，非稅收收入增速大幅提升，主要是受到石油的影響。預計今年四季度經濟小幅反彈，四季度財政收入增速將持續攀升，能夠實現預期全年財政收入增速9.5%目標。

（四）財政政策手段更為豐富，但穩增長效果較為有限

與往年的財政政策有所不同，落實政策的主要手段由擴大政府支出向結構性減稅轉變。政策手段的不斷豐富也推動了政策精細化的進程，如近期出臺的鼓勵民間資本、扶持小微企業、引導重點產業、增加居民收入等專項政策。對于“穩增長”目標而言，從赤字率來看，2012年預算赤字8000億元，比去年預算減少1000億元，而決算赤字近兩年也呈下降趨勢，赤字率難以出現如2009年的大幅提高。并且相對于增支來說，以減稅方式的財政政策，地方政府的靈活性和話語權相對較弱，政策的力度和推出時機難以把控，在中央、地方事權不對稱的環境下，財政政策效果受到一定程度影響。隨著“營改增”試點的擴圍及國家各項優惠政策的逐步落實，積極財政政策對宏觀經濟的支撐作用有望強化。

（五）貨幣政策需兼顧穩增長與抑制投資沖動的雙重目標相結合

自2011年12月以來，央行數次下調存準率和利率，以降低融資成本和釋放流動性。在貨幣政策帶動下，企業融資困難的問題得以緩解，融資成本趨于下降，企業利潤逐步恢復。特別是在6、7月份兩次下調利率后，房地產、金融業恢復態勢較為明顯，有效地遏制了宏觀經濟下探的慣性，促進經濟緩中趨穩。

貨幣政策進一步發力受到諸多因素制約。一是銀行不良資產有所上升，金融風險加大，這使得央行的政策操作更趨謹慎。二是在地方政府投資熱情高潮的環境中，央行利用價格工具抑制地方投資沖動的需求更為迫切，使得央行降低存準率的意愿有所下降。三是當前正處于利率市場化進程之中，頻繁調整利率將會加大改革難度。

（六）投資政策有望突破，地方版“四萬億”規劃難以兌現

實施的投資政策與往年差異較大，一是在經濟下行壓力不斷加大的環境中，中央政府政策目標并非擴大投資規模，而是要實現穩定投資；二是中央反復強調要把穩定投資與實施國家中長期發展規劃結合起來；三是“穩投資”的實現方式也由央企、國企帶動轉變為民間資本接力。盡管地方政府投資沖動依然強烈，從長沙、南京、重慶到貴州、廣東，一個地方版“四萬億”投資計劃呼之欲出，但資金來源不足制約下投資計劃很難兌現。一是公共財政收入回落幅度較大，地方融資平臺與房地產調控依然沒有放松，地方政府的資金受限。二是在房地產調控之下，作為銀行重要抵押物的房地產風險上升，在存貸比和壞賬率約束下，銀行給地方政府項目貸款的意愿降低。此外，大規模的投資會加劇產能過剩問題，不利于實現調結構目標。未來地方融資平臺能否有所松動，將會成為地方投資能否落實的決定因素。不過有限制放松融資平臺項目的政策預期逐漸升溫，面對地方建設后勁不足的困難，國家也加快了項目審批節奏，三個月來國家發展改革委月批復項目數高達200余個，9月更是批復了逾萬億元交通建設項目。隨著投資政策的不斷加碼，未來投資有望實現企穩。

（七）房地產調控政策符合預期目標，政策力度不會加碼

持續的房地產調控使得一二三線城市住宅價格指數同比均出現回落，投資性需求得到遏制，房地產泡沫基本消除，基本達到了房地產調控的最初目的。但房地產投資的持續回落將會對供給產生較大影響，一方面影響房屋成交數量，另一方面又會造成房地產價格上漲壓力，導致房地產稅擴圍等更為嚴厲的房地產調控政策出臺。但短期內房地產調控政策應不會進一步加碼，近期國務院督查組也表示近期不會有新政策出臺。一是因為房地產投資的持續下滑將拖累投資需求的回升，加大穩增長的難度；二是因為地產調控使得地方非稅收入大幅下降，在穩增長和財政收入下滑的壓力下，進一步加大地方政府在房地產調控政策上與中央的博弈力度。

（八）消費政策接力，投資成為未來重點

由于經濟數據波動、就業壓力加大，使得穩增長的壓力進一步上升。消費政策力度明顯加碼，隨著汽車節能補貼、舊車和舊家具置換等消費政策的有序推開，相關產品消費快速恢復，消費政策效果有所顯現。一是專項規劃的推出將加速相關部委促消費政策的落地，如對家具建材等產品消費進行補貼、出臺流通領域稅收減免，對餐飲商貿服務消費、農產品流通稅收進行適度調整等。二是促消費的手段也將有所突破，除傳統的補貼手段外，免稅、退稅、貼息等方面也將進行適當探索。2012年國家和地方出臺了節能家電產品補貼等諸多消費刺激政策。一方面擔心過度刺激會誘發產能過剩問題，政策力度并不強勁；另一方面已實施的消費政策覆蓋面窄、補貼力度小、刺激方式單一，消費政策的效果較為有限。

隨著信貸規模的穩步增長，信貸結構將向國家主動調控方向發展，直接融資規模在債券融資快速增長帶動下繼續保持加快增長，融資成本逐步下降，進一步增強金融對實體經濟的支撐作用。

二、新形勢下穩增長的政策效果

目前從經濟增長各指標因素分析看，我國經濟增長總體趨勢是良好的。但要調整好穩增長與產業結構，以及穩增長與改革的關系。

（一）經濟增速放緩，下行趨勢逐步減弱

國家統計局數據顯示，2012年三季度 GDP增長7.4%，同比增長7.7%，增速比二季度下降0.2個百分點，創14個季度以來的新低，但9月份的主要經濟指標增速有所上升。消費、投資、出口等數據均明顯優于預期，我們既要看到積極因素和有利條件，做好穩增長工作的決心與信心，通過努力全面實現預期目標。國務院在10月17日召開的常務會議認為，中國經濟增速逐步趨穩，并繼續釋放積極信號。但是，從第三季度部分經濟數據顯示來看，中國經濟回升基礎力度并不牢固，穩增長政策措施仍然不容忽視。

（二）經濟出現見底信號，GDP增速或將略有回升

GDP增速放緩的三大因素。一是內外需仍然疲弱。如：三季度中國對歐的出口拉低了整體出口增速約2.6個百分點。二是受房地產市場拖累，整體經濟仍受到影響。由于房地產投資占到中國固定資產投資總額的25%，因此，房地產市場疲軟，不僅直接導致投資低迷，也造成重工業的走軟。三是上半年財政計劃進展實施緩慢，沒有對實體經濟效應形成強有力支撐。

經濟企穩態勢逐漸凸顯。其原因：一是三季度規模以上工業增加值、GDP等主要指標增速回落幅度趨于收緊。二是9月份基本所有主要經濟指標增速都在加快。三是經濟運行發展預期指標逐步趨向回暖。四是從地區經濟增長速度來看，東部地區經濟增速趨于回升態勢。五是大宗商品市場價格開始止跌企穩。初步可以判斷，目前經濟運行正在由“緩中趨穩”逐步走向“筑底企穩”。由于9月份部分經濟數據已傳遞出積極向好信號，加之去年四季度增速基數較低的因素，三季度或將是2012年經濟的底部，預計四季度GDP增速有望略有小幅回升。

（三）調整好穩增長與產業結構的關系

我國經濟增速回落，產業結構不合理。一直以來，形成了以投資驅動、政府主導為特征的增長方式以及相適應的產業結構。第一，從“十一五”GDP構成來看，投資占GDP的比重呈上升趨勢，由2006年的50.9%上升到2010年的69.3%；資本形成率也由2006年的41.8%上升到2010年的48.6%；第二，從投資增長速度看，在“十一五”投資年均實際增長21.9%，高于GDP年均11.2%的增速；第三，從對經濟增長貢獻率來看，2006年的投資對經濟增長貢獻率為43.9%，2010年投資對經濟增長貢獻率為54.0%。投資增速的下降，對經濟增長速度的影響較大，其中，重要的原因就是與其相關的平板玻璃、水泥、鋼鐵、大型機電設備制造等產業。應推動產業結構調整、因勢利導。既要改變第一、二、三產業發展的不協調問題，也要改變過分依賴投資驅動形成不合理的工業結構問題。

加快傳統產業升級換代。世界產業發展史表明，沒有落后的產業，只有落后的技術。鋼鐵、機械、汽車、紡織等產業雖是傳統產業，但用高新技術對這些產業改造后，它們都煥發了青春，面目一新，技術含量和附加值大大提高。傳統產業的現代化水平較低，有的行業只有40%左右。因此，亟需加快傳統產業技術改造步伐，發展知名品牌，增加自主知識產權，提高現代化水平，提高產品附加值，增強企業的核心競爭力。

提高工業經濟比重，大力發展新興產業。我國新興產業在近幾年有了較大發展，新興產業在國際分工體系和全球價值鏈中大多處于高技術產業的低技術制造環節，勞動報酬率較低，產品附加值不高。在擴大新興產業規模的同時促進其向產業鏈中、高端環節集中發展。穩步推進戰略性新興產業的發展，努力解決在產業化過程中遇到的困難，加強對戰略性新興產業關鍵技術的研發，減少市場風險，積極搶占未來國際經濟競爭的制高點。

鼓勵、支持并購重組，推進產業結構調整。通過產業組織結構的調整，使生產要素向優勢企業集中，淘汰技術落后、污染環境、嚴重浪費資源和管理水平低、資不抵債的企業。提高企業的規模經濟性，鼓勵發展大企業集團。鼓勵大企業做強做大，提高行業的集中度，有步驟地解決某些行業的“亂、小、差、散”問題，鼓勵支持小企業向“精、專、新、特”方向發展，提高各個行業的效益素質。

（四）調整好穩增長與改革的關系

要實現我國經濟穩定增長，保持經濟平穩、可持續發展，必須全面深化改革，完善市場經濟體制。尤其是加快推進我國的行政體制改革。

從經濟體制改革的整個進程看，市場和企業環節的改革也有待深化，但相比行政體制改革較為滯后。由于它的滯后與牽制，使得較多關鍵領域與重要環節的改革陷入困惑狀態。要盡快彌補這個短板，推動行政體制改革，以帶動財政稅收、分配、金融、投資、國有企業、資源性價格等一系列領域的改革。

推動行政體制改革應按照精簡、效能、統一的原則，探索行政管理新的體制結構，形成科學管理的組織系統，優化政府的組織結構，轉變政府職能，簡政放權。政府的行政活動目標最終都是以最小的負擔，能夠讓居民獲得最大的收益，達到公共服務和稅負的最佳組合。“以經濟建設為中心”并不意味著各級政府直接從事生產經營活動。在政府職能界定中，應堅持由企業做的交給企業，由市場做的交給市場、由社會完成的交給社會的原則，讓政府從無所不包的系統轉變為有效、有限地提供公共服務的系統，在資源配置和社會有序化方面，使市場、社會機制發揮最大效能。

因此，只有加快行政體制改革，轉變政府職能，簡政放權，完善經濟體制，經濟才能保持平穩、較快和可持續發展。

三、新形勢下繼續穩定房地產市場調控政策

為實現新形勢下的政策目標及效果，在當前經濟形式下，繼續穩定房地產市場，適時適度進行預調和微調，促進經濟的穩定增長。

（一）繼續當前房地產政策預調微調措施

以“抑制投機、保障民生、支持剛需”為房地產市場調控目標。支持居民購買首套自住普通商品房，鼓勵剛性需求政策。實施差別化住房信貸、稅收政策和住房限購措施，抑制投機投資性需求。加大對改善型自住房需求的支持，啟動合理住房需求，保持房地產投資的平穩發展。

（二）研究房地產相關調控政策試點

制定支持社會資本參與保障房建設的政策意見。主要是保障房、公租房、危舊房改造。研究試點房地產交易稅政策。根據購買交易年限確定房地產交易稅的稅額，對購房不滿一年上市交易的，征收交易溢價的90%，對購買不滿二年上市交易的征收交易溢價的80%，購買滿10年后上市交易的不征收交易稅。積極促進非住宅地產市場的發展。在住宅市場受限的情況下，可以出臺政策積極促進非住宅的房地產市場發展，通過放寬民資準入，給予優惠政策等試點推動非住宅地產的發展。

（三）積極完善土地市場相關配套政策

制訂土地市場的相匹配的政策。對高端市場的供地在數量上控制，價格上放開；對剛需市場供地適當進行放松；優先考慮民生的市場，保障民生工程的土地需要；對養老、醫療康體等非住宅地產項目的用地需求給予優惠。當前國家將經濟“穩增長”放在了重要的首要位置，為了確保“穩增長”，同時保證房地產市場調控政策不動搖，就應盡量確保保障性住房的建設，并結合微調措施，有序釋放購房剛性需求，引導房地產市場向著更健康的方向發展。微調是對調控政策的不斷完善，應當予以支持。針對剛需實施進一步信貸優惠政策。降低首套住房的貸款利率，也是一項刺激剛性需求的有效手段。探索“以房換房”交易方式。在明確需求類型的前提下，在兩套住宅互換交易過程中，通過嘗試僅征收兩套住宅估價差額的相應契稅，簡化交易手續等方式，支持改善型需求釋放，促進職住分離狀況的改善。

（四）對當前政策進行預調微調支持剛需市場

明確市場剛需范圍。針對需求特點適當放松政策，可從收入、年齡、納稅證明、工作年限等方面改善。著眼改善性需求，進行政策儲備。當前針對改善性需求不宜直接放松政策，但是應該做好政策儲備。明確改善性需求標準針對改善性需求的政策儲備。積極促進非住宅地產市場的發展。大力促進商業地產、老年公寓以及養老地產的發展。著力保障民生，繼續推進保障性住房建設，主要是加大政府政策支持，對給予保障房建設的房企以商品房方面放寬的補償；加大公租房、廉租房建設；大力推進舊、危房改建工程；加大社會資本的投入；繼續抑制房地產投機；進行高檔住宅稅收調控；加強高端市場調控，保障市場剛需供給需求。

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（編輯：許麗麗）