階梯電價政策的效果分析

摘要：廣東省居民階梯電價從2012年7月起開始實施，旨在通過價格杠桿的手段培養居民的節電意識，促進節能減排。對廣東省電價政策實施前后居民用電量的增長率的變化情況、經濟發展程度不同地區的居民電力消費彈性系數等進行對比發現，居民用電量增速明顯減緩，表明階梯電價政策達到了預期效果。分析了目前居民階梯電價政策存在的問題，并提出了完善政策的建議。

關鍵詞：居民階梯電價；政策效果；公共產品

中圖分類號： F407.61

一、引言

居民階梯電價是針對居民消費用電的，其目的是節約能源，同時保障弱勢群體的基本用電要求。實施階梯電價政策是我國經濟的客觀需要。首先，從全球范圍看，能源緊缺和環境污染已成為制約經濟社會可持續發展的主要矛盾。我國人口眾多，自身能源供給相對不足，所以就必須注重節能減排，降低人均能耗。實施居民階梯電價政策，通過發揮價格杠桿的作用，可以引導居民節約用電，抑制不合理的能源消耗。

其次，實施階梯電價政策是我國電價體系改革的需要。從電力輸送的角度來看，電壓越高，輸電成本越低。居民用電屬于最低電壓等級，輸電配電的成本最高。在國外，居民電價一般是工業電價的1.5～2倍，而我國居民用電價格卻低于工業和商業電價，跟電力供應的成本特點恰好相反。實行居民階梯電價政策，能夠通過適度的階梯加價，使居民用電價格與輸電成本水平接近。

再次，實施階梯電價政策是我國完善公平負擔的用電機制的需要。由于國家對居民用電有補貼，我國居民電價低于社會平均電價，因而用電量越大的用戶（這部分群體往往收入水平較高），享受的補貼也就越多。其結果，消耗資源越多的人能夠享受到的補貼越多，對富裕群體的補貼高于對弱勢群體的補貼，造成收入分配的惡化。同時，較低的居民電價實際上使工業、商業等用戶對居民用戶提供了巨額的交叉補貼，導致國民經濟不同部門間實際電力負擔分配不公。

面對這些問題，2011年，國家發展改革委員會制定并印發了《關于居民生活用電試行階梯電價的指導意見》，在全國實施階梯電價政策。此后，我國一些省份相繼開始實施階梯電價政策。

對于階梯電價政策的實施和效果，學術界已有研究。林吉雙等[1]通過對比國外階梯電價的實施情況以及浙江、四川兩省的情況，探討了廣東省實施居民階梯電價的可行性以及實施辦法；鄭厚清等[2]通過對比國內外的居民電價水平以及居民電費支出占可支配收入的比例，分析了我國目前實施的階梯電價政策的特點以及缺陷，認為我國居民電價仍然偏低，居民用電價格調整幅度較小，居民電價沒有達到合理水平；孔德明[3]通過數據對比認為，階梯電價實施以來，70%～80%的居民用電費用未受影響，且對低收入家庭有較好的用電保障；李庚等[4]則從不同角度提出了居民階梯電價的完善策略。

廣東省于2012年7月1日正式實施居民階梯電價。到今年6月底，廣東省實行階梯電價整整1年，本文主要通過對比廣東省階梯電價實施前后各1年的用電情況，分析階梯電價政策對居民用電的影響，從而對階梯電價政策的實施效果進行分析，并就如何進一步完善階梯電價政策提出政策建議。

二、廣東省居民階梯電價政策的內容及國際比較

在現代經濟中，電力作為一種基礎性能源，是居民消費活動必不可少的資源。一方面，不管一個人的收入水平有多低，他的生活都離不開電，所以它是現代生活的必需品；另一方面，隨著人們收入水平的提高，人們對電的需求越來越大。作為人們日常生活的必需品，電就具備了一定程度的公共品的性質，具有一定的公益性和社會福利功能。實施階梯電價的核心目標之一是“保障公平，兼顧效率”。其中的公平性主要考慮電力的公共產品屬性，保障公民基本的用電需求，確保居民的基本生活；效率方面則主要考慮電力的普通商品屬性，需要通過一定的方式保證相關企業取得合理利潤。

對廣東省居民階梯電價政策的內容如表1所示。該政策把城鄉居民每月用電量分為三檔，按檔次分別確定不同的價格標準，遞增收費。同時，由于廣東省夏季較炎熱，耗電量相對大于冬季，故將電量標準又分為夏季標準和非夏季標準。每年的5～10月執行夏季標準；其余時段實行非夏季標準。同時，廣東省結合低收入居民保障制度，對全省城鄉“低保戶”和農村“五保戶”家庭，每戶每月設置15千瓦時免費用電數。

按此標準，夏季260度以內、非夏季200度以內執行基準電價；夏季261～600度、非夏季201～400度之間為第二檔，在基準電價基礎上加價8.2%；夏季601度以上、非夏季401度以上執行第三檔，在基準電價基礎上加價49.2%。

在廣東省采取階梯電價政策之前，實際上許多其他國家和地區已經實行了階梯電價政策。表2給出了日本、韓國、越南、我國的臺灣和香港的階梯電價政策的主要內容。跟這些國家和地區相比，廣東省的階梯電價政策有以下特點：一是檔次較少。廣東省的電價標準僅分三檔，跟日本一樣，而韓國和我國香港分6檔、越南分7檔、我國臺灣分4檔。二是加價幅度相對較低。廣東省最高加價幅度是40.2%，高于日本的35%，但低于韓國的1069%、越南的187.1%、香港的64.6%和臺灣的65%。

三、居民階梯電價政策效果分析

電力需求不僅取決于電價，也取決于宏觀經濟狀況。由于廣東省實行階梯電價政策僅僅1年時間，所以觀察點很少，無法通過經濟計量分析來分解出階梯電價政策對電力消費的影響，只能采取簡單對比的方法來分析。在本文中，受觀察點太少的限制，我們僅通過比較階梯電價政策實施前后各1年的廣東省經濟和用電情況來分析階梯電價政策的影響。

（一）階梯電價政策實施前后廣東省經濟狀況

如圖1所示，從2010年至2013年上半年，廣東省城鎮居民可支配收入及農村居民純收入的增長率均遠遠高于CPI的增長率，說明居民的消費能力有所提高。正常情況下，這將導致居民用電需求的增加。

（二）居民用電量增長率變化情況的對比

廣東省于2012年7月1日開始實行階梯電價。如圖2所示，以2012年7月1日為分界點，廣東省居民用電量增長率明顯不同。此前1年，居民用電的同比季度增長率基本上未變，平均為14.08%；而此后則節節下降，平均僅為5.0%，平均增長率下降近2/3。2013年第二季度和2012年第二季度相比，用電量增長率從14.95%下降到0.75%，降幅達95%。在同期經濟增長率為正且遠大于CPI上漲率的情況下，階梯電價政策對用電量增長率的抑制作用應該更大，但應該大多少，基于我們目前的數據觀察點太少，不足以估算這一差額。

工業用電增長率和居民用電增長率的不同也反映出階梯電價政策的效果。廣東省對居民用電實行了階梯電價政策，但對工業用電的政策同期沒有變化。所以，工業用電的增長率基本上沒有明顯變化，如2012年上半年和下半年用電增長率基本上沒變，而居民用電的增長率下降近一半，導致全社會用電量減少0.26%；2013年上半年和2012年上半年比較，居民用電增長率從13.74%下降到2.62%，降幅達81%（見圖3）。而這是在居民收入大幅度增長的情況下實現的，可見階梯電價政策的效果非常顯著。

（三）居民電力消費彈性系數的對比

電力消費彈性系數是衡量電能消費與經濟關系的重要指標。本文研究的是居民用電消費及其收入水平與階梯電價政策之間的關系，故把居民電力消費彈性系數作為比較變量之一。表3給出了2012年7月1日階梯電價政策實施前后廣東省城鄉居民電力消費彈性系數。

從表3可以得出以下結論。第一，階梯電價政策實施后，城鄉居民的電力消費彈性系數均有大幅度下降。這跟我們的預期是一致的。邊際電價的上漲將抑制電力的邊際消費，從而導致在收入增長相同的情況下用電量增長率下降，因而這一彈性系數下降。第二，城市居民的電力消費彈性系數的下降幅度遠大于農村。這是因為農村居民平均收入水平較低，用電量中生活必須用電占比較大，因此彈性系數本就不大；而城市居民收入水平較高，用電量中生活必須用電占比較小，在邊際電價上漲的情況下，用電量減少的余地較大，因而這一彈性系數下降也較大。第三，城鄉居民的電力消費彈性系數有趨同的傾向。階梯電價政策實施前，城鄉居民的電力消費彈性系數差異較大；實施后，基本上沒有差別。這可能反映了城鄉消費結構和消費方式的趨同。

四、總結及政策建議

從上述對比可知，廣東省居民階梯電價政策取得了良好效果。首先，階梯電價對引導節約用電、合理用電發揮了明顯的作用。廣東省是用能大省，但一次能源嚴重匱乏，能源對外依存度高，節能減排任務重。執行居民階梯電價后，居民生活用電增速大幅放緩，可見，利用價格杠桿從需求側引導用戶節約用電的做法取得了一定實效，對廣東省節能減排的工作有一定的推進作用。

其次，階梯電價對經濟欠發達地區的調節作用較為明顯。根據廣東城鄉居民電力消費彈性系數的變化，可以看出這一政策對城市居民的影響遠遠大于農村居民。因此，經濟較為發達的城市對階梯電價的敏感程度較高，而經濟相對不發達的農村地區對于居民階梯電價的敏感程度較低。由此說明，居民階梯電價政策是有調節效果的，通過價格杠桿的作用使更多居民注意節約用電。

最后，居民電力供應的公益性得到保障。從電價政策來看，電價水平在第一檔中與原有價格持平，針對低收入群體還規定了免費的“生存電量”，能夠體現電力的準公共產品屬性。因此，這一政策在促進“公平”方面效果良好。

但廣東省的階梯電價政策也存在一些問題。一方面，居民用電的定價偏低，補貼方式存在改進空間。這是我國電價政策的共同特點，不僅僅廣東省如此。我國的居民電價具有補貼性質，即電價低于供電的成本，居民用電所造成的成本缺口由其他類型的用戶進行補貼。國外居民平均電價是工商業電價的1.5～2倍，而廣東省的工業基準電價為居民用電的1.2倍，商業用電基準價是居民用電的1.7倍，雖然用基準電價比較可能夸大工商業電價對居民用電的相對價格，但國外居民用電價格高于工商業電價，而中國恰恰相反的事實卻是客觀存在的。另一方面，居民階梯電價加價幅度較低。我國實行的居民電價第三檔雖然加價了30分/千瓦時，加價幅度也僅為49%，遠低于國外加價幅度，如韓國加價幅度最高達1069%。

根據上述分析，就完善階梯電價政策提出如下建議。

第一，在電價階梯的設計上，應逐步拉大各個階梯的加價幅度，增強階梯電價對節能的引導作用，同時減少對居民用電的補貼，使電價正確反映使用成本，保障市場機制在調節用電方面的作用的正常發揮。在第一檔基礎電量的電價維持適當較低水平，照顧電力的公共產品屬性的前提下，可提高第二檔以上的電價水平，加大政策的強度，使高階梯的電價適當超過其成本，令多用電的客戶承擔起支付低電價部分補貼的責任。通過這種方式，保障在居民用電方面“公平”和“效率”的兼顧。

第二，對于低收入群體，應當進一步規范認定工作。政府可以考慮把“暗補”轉為“明補”，提高低收入群體補助金的標準，提高其對電的支付能力，改變當前由供電企業自行交叉補貼低收入群體的現狀，擴大市場機制在用電方面的作用。

第三，針對經濟發達程度不同的地區，應結合其居民收入情況、消費特征、消費模式和用電需求情況分別制定不同的階梯電價標準，確保電價政策合理引導居民節約用電。

參考文獻：

[1] 林吉雙，周虹芝，陳婉菲.對廣東省實施居民階梯電價的分析[J].市場經濟與價格，2012（5）：4-8，30.

[2] 鄭厚清，金毅.居民階梯電價理論與實踐[J].合作經濟與科技，2012（10）.

[3] 孔德明.完善我國居民階梯電價制度的思考[J].價格理論與實踐，2013（5）：44-45.

[4] 李庚，馮冰清，高曉旭，等.我國居民階梯電價實施現狀和完善策略[J].信息通信，2013（2）.

[5]李成仁，余嘉明.日韓居民階梯電價經驗及啟示[J].能源技術經濟，2010，22（7）：56-64.

（編輯：許麗麗）