礦產資源地區發展困境及開發補償稅費政策需求

［摘要］在剖析礦產資源地區發展過程中面臨生態環境破壞嚴重，恢復治理成本高；資源耗竭，可持續發展面臨困境；片面倚重資源產業，產業結構調整需要大量資金；地方財力有限，自我發展能力不足等問題的基礎上，提出開征礦產資源生態補償費、資源耗竭補償費以及調整現有資源稅費分配比例，加大對礦產資源產地分配傾斜的政策需求。

［關鍵詞］礦產資源；開發補償；稅費政策

［中圖分類號］F062.1［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2013）1-0062-03

1引言

礦產資源是社會經濟發展的重要物質基礎。礦產資源地區的資源開發利用為我國社會經濟發展作出了積極的貢獻。但是隨著我國國民經濟的發展，對礦產資源的需求不斷增加，大規模、全方位、高強度的礦產資源開發也使礦產資源地區發展面臨一系列的問題。為促進礦產資源產地的可持續發展，需要利用稅費這一有力杠桿調節資源收益分配，以有效的補償礦產資源地區在資源開發利用過程中承受的損失。本文在剖析我國礦產資源地區發展困境的基礎上，提出其對資源開發補償稅費政策的需求。

2我國礦產資源地區發展中存在的問題

我國是礦產資源大國，礦產資源十分豐富。但是由于缺乏完善的資源開發補償機制，長期的礦產資源開發利用給礦產資源地區帶來了一系列的問題，使其發展面臨困境。

2.1生態環境破壞嚴重，恢復治理成本高

礦產資源在開發過程中會產生大量的工業“三廢”，給礦產資源地區的生態環境帶來極重的污染。2010年，我國礦產資源在開發過程中排放的工業廢水、廢氣以及固體廢棄物分別占全行業“三廢”排放比例的8.43%、2.36%和40.29%。廢水的排放造成了地表水、地下水污染，還加劇了我國礦區工農業用水和人居飲水的矛盾；廢氣的排放嚴重影響礦區周圍的大氣環境，并引起大氣污染和酸雨等問題；而固體廢棄物的排放不僅占用了大量土地，損壞地表，而且還造成水土環境的嚴重污染。此外，礦產資源開發還會造成地面塌陷、引發地質災害等問題。據初步統計，全國因采礦形成的采空區面積約134.9萬公頃；引發次生地質災害累計12366起，造成的直接經濟損失達166.3億元，人員傷亡約4250人。

歷史時期，由于人們一味追求經濟效益，只重視礦產資源的開發利用，忽視了礦產資源地區的生態環境保護，導致礦產資源地區生態環境欠賬太多，治理難度極大。目前，我國礦產資源地區環境治理所需資金巨大。據世界銀行統計資料顯示，發展中國家如要徹底改善本國的礦山生態環境狀況，需要拿出占GDP的2%～3%的資金用于礦山生態環境保護與治理。雖然近年來我國中央和地方政府在不斷加大礦山地質環境治理力度和投入，但是遠遠低于我國礦山地質環境治理所需資金，如下表所示。

2.2資源耗竭，礦產資源地區可持續發展面臨困境

隨著我國社會經濟的發展，對礦產資源的需求增加，我國加大了對礦產資源的開發力度，各類礦產資源產量逐年增加。但是，礦產資源屬于耗竭性資源，開采一點少一點，在礦產資源不斷開采減少的過程中，不少“因礦而生”的城市和地區面臨著可持續發展的嚴峻挑戰。據統計，目前我國約有12%左右的礦業城市所擁有的可供開發的后備資源已經不多，或者很快就要開發終了；全國約有700多座礦山即將閉坑或臨近閉坑，300多萬礦工和上千萬職工家屬工作和社會將受到直接影響。

由于礦產資源的耗竭，礦產資源開采企業如無足夠的資金去勘查尋找新的礦體，其將面臨著停產閉礦的困難境地，而礦產資源地區也將由于資源危機面臨轉產轉型而又缺少資金支持的困境，難以實現社會經濟的可持續發展。

2.3片面倚重資源產業，產業結構調整需要大量資金

我國許多礦產資源地區以工礦業為主導產業，第二產業所占比例大，第三產業和第一產業所占比例小。長期以來，由于忽視技術投入而采用粗放型的生產方式，片面追求礦產量目標使得礦產資源產地產業結構單一，且表現為以初級礦產品的基礎原料為主的粗放型特征。以油氣資源型城市東營為例，由于過分依賴于油氣資源開發，造成東營市三大產業嚴重畸形，就業結構單一。2009年東營市第二產業占GDP比重達73.92%以上，而第一、第三產業所占比重僅占26.08%；與之對應的是第二產業從業人員占總就業人數的57.15%，其中采掘業從業人員占總就業人員的30.77%，而第一、第三產業從業人員僅占42.86%。

隨著礦產資源的減少，礦產資源地區需要調整片面倚重資源產業的局面，優化產業結構以促進社會經濟的可持續發展。但是由于礦產資源開采業及其初加工業建設周期長、占用資金多、形成規模大，其發展具有較大的慣性和超穩態性，面對經濟形勢急劇變化和新技術革命的挑戰，其難以調整、適應新的發展要求。由于長期以來片面追求經濟效益，我國礦產資源開采業技術水平總體較低，技術裝備趨于老化、技術進度速度緩慢。此外，由于礦產資源開采業對勞動力素質要求不高，從業人員素質相對較低，礦產資源地區人才相對缺乏。在技術落后、人才缺乏的情況下，礦產資源地區產業結構調整需要更多的資金投入以改進生產技術，吸引創新型人才以促進經濟的發展。

2.4地方財力有限，自我發展能力不足

由于經濟發展片面倚重資源產業，特別是礦產資源開采業及初級加工業，我國礦產資源地區財政收入也主要來源于礦產資源開采中的各種稅費收入。但一方面由于我國尚未形成能全面反映礦產資源價值的價格機制，也未建立起有效的礦產資源開發補償機制，礦產資源地區在現有的礦產資源開發收益分配中所獲甚少。另一方面，由于調整、優化產業結構，改善文化、醫療衛生和教育等基礎設施需要大量的資金投入，我國礦產資源地區財政收入難以滿足其發展的資金需求。

3礦產資源地區對開發補償稅費政策的需求

目前，我國尚未針對礦產資源開發明確出臺系統的開發補償稅費政策，現有的礦產資源開發專有的稅費政策（包括礦產資源補償費、資源稅、石油特別收益金、探礦權、采礦權使用費和價款以及礦區使用費）雖有一定的補償性質，但只是對礦產資源開發所造成的資源經濟價值損失進行補償，未對生態環境等進行補償，且在分配過程中，礦產資源地區也未獲得與其因資源開發損失相對等的補償資金。因此，礦產資源地區發展有以下開發補償稅費政策需求。

3.1開征礦產資源生態補償費

礦產資源企業是礦產資源開發中的主要受益者也是造成生態環境負外部性的始作俑者，但是礦產企業并未承擔其應該承擔的外部成本，而是轉嫁給了資源產地。按照環境公平的原則，破壞環境的責任應與保護環境的義務相適應，礦產資源企業應對礦區環境污染的治理、生態環境破壞的恢復承擔補償責任，因此有必要開征礦產資源生態補償費，為礦區生態環境治理提供資金。其實質是外部成本內在化，目的在于使礦產資源企業失去污染和破壞生態環境的經濟原動力，從而抑制和減少污染量，在實現資源的優化配置的同時，也有利于理順資源價格的形成機制，建立起能夠反映資源稀缺程度、市場供求關系和礦山環境治理與生態恢復的資源價格形成機制和開發補償機制，促進資源開發過程中探礦權、采礦權對生態、環境的保護，促進經濟和社會的可持續發展。

3.2開征資源耗竭補償費

在我國，礦產資源屬于國家所有，中央政府代表國家行使對礦產資源的處置權、分配權等權力。為發展國家經濟，維護大局利益，礦產資源地區的礦產資源被開發輸送到其他地方，但是其并未收到與之對等的收益，反而還要承擔礦產資源開發所帶來的社會經濟成本，包括資源耗竭帶來的產業結構調整、就業壓力等。換而言之，在礦產資源開發過程中，礦產資源產地的利益被忽視了，其資源優勢并未轉化為經濟優勢，這為后代人的發展帶來了難題。為促進礦產資源的合理開發利用，保障后代人公平使用礦產資源的權利，應該對當代人的過度開采和對礦產資源產地、后代人所造成的價值損失進行補償，因此需要針對礦產資源開采設立礦產資源耗竭補償費。其主要目的在于將礦產資源產地經濟優勢轉化為經濟優勢，促進社會經濟的可持續發展。

3.3調整現有資源稅費分配比例，加大對礦產資源產地分配傾斜目前，我國礦產資源開發專有的資源稅費中：礦產資源補償費在中央與省、直轄市的分配比例為5∶5，中央與自治區的分配比例為4∶6；資源稅實際上全部留給地方；石油特別收益金納入中央財政預算管理；探礦權、采礦權使用費和價款是在中央和省兩級財政之間分配；海上礦區使用費歸中央政府所有，而陸上礦區使用費歸地方政府所有。由此可見，礦產資源開發收益主要在中央和省級政府進行分配，且中央政府所得較多，而地方政府，特別礦產資源地區在資源收益經過省、市、縣的層層分成后，所得甚少，難以與其在資源開發中的付出相對等。因此，合理調整現行礦產資源稅費收益分配關系，將資源收益更多地留給地方，并在省、市、縣、鄉之間合理分配，以增強地方政府的財政實力和自我發展能力；同時完善支出結構，重點向中西部、基層、農村和社會事業傾斜，以保護和改善人民群眾生產、生活條件，促進礦產資源地區社會的和諧可持續發展。

參考文獻：

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