玉溪市建設用地集約利用評價研究

［摘要］由于土地資源的有限性和中國人多地少的國情，城市及區域發展以及各項建設用地的需求與土地供給的矛盾將日益突出。為了切實保護耕地，提高建設用地利用效率，亦即保證城市土地集約利用是一條最重要而且必要的途徑。本文根據調查成果，分析玉溪市土地利用狀況并構建評價指標體系，對玉溪市建設用地集約利用評價，提出制定節約集約用地指標控制標準，推行節約集約用地考核制度等切實可行的建設用地集約利用政策措施，遏制粗放利用土地，切實保護耕地。

［關鍵詞］玉溪市；建設用地；節約集約

［中圖分類號］F301［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2013）1-0041-02

隨著社會經濟的快速發展，城市化、工業化的快速推進，地區發展對土地的需求將迅速增加，耕地保護和用地需求之間的矛盾將越來越尖銳。《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3 號）指出：“我國人多地少，耕地資源稀缺，當前又正處于工業化、城鎮化快速發展時期，建設用地供需矛盾十分突出。切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子”。近年來，各地陸續開展了城市、開發區等建設用地集約利用評價，為評價對象區域內建設用地利用指出了方向。

1玉溪市土地資源面臨的問題

（1）土地資源有限，人均占有量少。2010年全市總人口214.55萬人，土地總面積1494534 公頃，耕地260143公頃，建設用地面積55212公頃，人均占有土地0.69 公頃，人均占有耕地只有0.121公頃，人均占有建設用地面積0.026公頃。

（2）耕地減少過速，人地矛盾突出。隨著人口增長、城鎮化進程加快，全市每年有大批耕地轉為建設用地。同時，退耕還林、災毀、農業結構調整也加大了耕地減少的數量。從1997年到2005 年期間，玉溪市耕地面積由225569 公頃降到213013 公頃，凈減耕地12556 公頃。近幾年玉溪市加強耕地保護力度，積極開發耕地后備資源，提高耕地質量。使得耕地數量從2007年212261公頃增加到2010年253705公頃。但隨著人口的不斷增長和國民經濟的迅速發展，各產業部門對土地的需求也日益增加，尤其城鎮、農村居民點建設占用的多是壩區的良田好地，加劇了耕地的減少狀況，也增加了補充耕地難度。人地矛盾十分突出。

（3）土地開發強度大，已利用土地比例高。由于地形地貌因素影響，玉溪境內山地多，占土地總面積的90%以上；平地少，可利用土地面積有限；而土地的開墾程度已較高，2005 年玉溪市土地利用率87.31％，2010 年達92.41%。

（4）未利用土地少且難以利用，后備耕地資源不足。2009年其他土地面積為51322 公頃，占土地總面積的3.43%。牧草地中其他草地（荒草地）的面積為132214 公頃，僅占其他土地面積的8.85%。可見，玉溪市其他土地中荒草地面積不多，而其他土地中其他部分的土地在現有條件下難以開發利用，土地后備資源極為有限。

2評價指標體系構建及權重確定

（1）評價指標體系的建立。土地利用是一個多層次、多目標的體系，建設用地是否集約利用體現的是經濟系統、資源系統、環境系統、社會系統等多方面效益的均衡。在土地集約利用評價研究的已有成果中，指標體系建立的一般方法有專家咨詢法、目標導向法、使用頻率法等，這些方法有一定的借鑒意義。本文在參考已有的研究成果基礎上，遵循系統性、主導性、實用性、可對比性和定性與定量相結合的原則，從土地利用強度、增長耗地、用地彈性和管理績效四個方面建立玉溪市建設用地集約利用評價指標體系（見下表）。

（2）指數權重的確定。在評價土地的集約利用水平時，各指標的權重大小直接反映了該指標對衡量土地集約水平的相對重要程度，直接影響綜合評價的結果。合理確定評價指標的權重系數，客觀反映它在綜合評價中的重要性，就會直接提高最終評價結果的準確性。玉溪市建設用地集約利用評價各指標權重確定采用特爾斐法。特爾斐法是一個使專家集體在各個成員互不溝通的情況下對某一項指標的重要性程度達成一致看法的方法，它被廣泛應用于各種評價方案中進行加權時的權重確定，是政策制定、規劃指標確定過程中經常使用的一種方法。計算公式為：

Wi=nj=1Eijn

式中：Wi為第i個目標、子目標或指標的權重；Eij為專家j對于第i個目標、子目標或指標的打分；n為專家總數。實施要求：（a）參與打分的專家應熟悉玉溪市經濟社會發展和土地利用狀況，總數為10～40人；（b）打分應根據評價工作背景材料和有關說明，在不相互協商的情況下獨立進行；（c）從第二輪起，打分必須參考上一輪打分結果進行；（d）打分一般進行2～3輪；（e）判斷矩陣必須通過一致性檢驗。通過對專家所有表格統計整理后，得到玉溪市土地集約利用程度評價指標權重值（見下表）。

評價指標體系及指標權重表目標層準則層權重

系數因子層權重

系數建設用

地集約

利用

強度利用

強度0.45城鄉建設用地人口密度0.40建設用地地均固定資產投資0.27建設用地地均地區生產總值0.33增長

耗地0.25單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量0.45單位地區生產總值耗地下降率0.19單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量0.18單位固定資產投資消耗新增建設用地量0.18用地

彈性0.2人口與城鄉建設用地增長彈性系數0.45地區生產總值與建設用地增長彈性系數0.55管理

績效0.1城市土地供應市場化比率0.62城市批次土地供應比率0.38

3集約利用評價結果及分等定級

（1）評價指標標準化采用理想值比例推算法。以指標實現度分值進行度量，按此公式計算：Si0=aiti。式中：Si0為第i項分指數指標標準化值的初始值；ai為第i項分指數指標理想值；ti為第i項分指數指標實際值。根據有關指標或對應理想值的特征差異，需要對指標標準化的初始值進行處理，確定各項分指數指標標準化值Si，對于正相關指標，Si=Si0；對于反相關指標，Si=1/Si0。Si應在0～1。Si值越大，區域用地狀況可能越佳。

（2）建設用地集約利用水平的綜合評價采用綜合指數法，進行加權求和。綜合指數法是指在確定一套合理的經濟效益指標體系的基礎上，對各項經濟效益指標個體指數加權平均，計算出經濟效益綜合值，用以綜合評價經濟效益的一種方法。即將一組相同或不同指數值通過統計學處理，使不同計量單位、性質的指標值標準化，最后轉化成一個綜合指數，以準確地評價工作的綜合水平。綜合指數值越大，工作質量越好，指標多少不限。常用的是加法合成模型，公式如下：

P集約度=（αi×βi）

βi=nj=1（xij×αij）

式中：P集約度是第i個評價單元土地集約利用綜合值；αi是評價因素層各評價因素的權重；βi為評價因素得分；xij是第i個評價單元在第j項指標上的標準化值；αij是第i個評價單元在j項指標上的權重。根據以上模型計算得到玉溪市建設用地集約度分值（見圖1）。圖1玉溪市建設用地集約度最終評價結果