破解老齡服務(wù)項目建設(shè)資金瓶頸※

侯東岳

（中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

我國自進入老年社會以來，老齡化呈現(xiàn)出加速發(fā)展的態(tài)勢。從全國第六次人口普查的數(shù)據(jù)可以看到，60歲以上人口已達1.78億，占全國總?cè)丝诘?3.3%。遼寧省更是先于全國4年進入了老年社會。最新資料顯示，60歲以上人口已達760萬，占全省總?cè)丝诘?5.6%，而且年增速已由 3.2%上升到3.8%。照此增速，到2015年，老年人口占總?cè)丝谥葘⑦_到20%，到2020年則將達到25%。4＋2＋1式的倒金字塔型家庭結(jié)構(gòu)將普遍化，甚至?xí)霈F(xiàn)一對小夫妻要供養(yǎng)兩代老人的現(xiàn)象。養(yǎng)老問題已經(jīng)成為關(guān)系國計民生的重大社會問題。

一、老齡服務(wù)項目建設(shè)遭遇資金瓶頸

目前全球主流的基本養(yǎng)老模式有三種：家庭養(yǎng)老、居家社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老主要由子女照顧供養(yǎng)老人。居家社區(qū)養(yǎng)老在家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，建立社區(qū)老年服務(wù)站，提供基本的養(yǎng)老服務(wù)，減輕子女負擔(dān)，提高老人生活質(zhì)量。機構(gòu)養(yǎng)老則將老年人集中到養(yǎng)老院，交納一定的費用，由養(yǎng)老院負責(zé)對老人的照顧。

居家社區(qū)養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老都涉及老年服務(wù)項目的建設(shè)問題。對居家社區(qū)養(yǎng)老而言，比較成功的案例大多是選擇閑置房屋，主要由財政解決維護運營的資金問題。這也是各地都存在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站的典型樣板，但該模式卻難以在全國普遍推廣，原因是老年服務(wù)站建立的資金普遍是政府財政難以解決的。

對機構(gòu)養(yǎng)老而言，大型養(yǎng)老院與小型養(yǎng)老院的分化非常嚴(yán)重。目前大型養(yǎng)老院大多為公辦，因其能為老人提供較為全面的服務(wù)，往往一床難求，甚至出現(xiàn)很多需要排隊幾年才能入住的情況；而小型養(yǎng)老院則因服務(wù)設(shè)施與質(zhì)量較差，入住率很低，平均不到30%，許多民辦小型養(yǎng)老院甚至入住率還不到10%，即便政府財政對其補助扶持，仍難以為繼。

可見，目前資金問題已經(jīng)成為制約老齡服務(wù)項目建設(shè)的主要瓶頸：社區(qū)老年服務(wù)站因缺乏充足的資金支持難以在全國普遍建立；大型養(yǎng)老院因缺少社會民間資本的參與難以廣泛建立；而小型養(yǎng)老院則更因為資金不足而難以做大做強、持續(xù)發(fā)展。

要打破這種老齡服務(wù)項目建設(shè)的資金瓶頸，只有引導(dǎo)民間資本參與才能徹底解決。正是在這一背景下，民政部下發(fā)了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》（民發(fā)[2012]129號，以下簡稱《實施意見》）。然而，該《實施意見》中的各項規(guī)定依然比較原則，對如何引導(dǎo)民間資本進入老齡服務(wù)領(lǐng)域的具體措施和政策仍不夠充分。

二、科學(xué)制定老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

國務(wù)院于2011年9月印發(fā)了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)[2011]28號），其中將完善老齡產(chǎn)業(yè)政策、促進老年用品、用具和服務(wù)產(chǎn)品開發(fā)、加強老年旅游服務(wù)工作、引導(dǎo)老齡產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展作為“十二五”期間的主要任務(wù)之一。但是《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》仍側(cè)重于老齡“事業(yè)”的發(fā)展，目前仍缺乏針對老齡服務(wù)“產(chǎn)業(yè)”的專項規(guī)劃。由此可見，政府可以制定《老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。

制定《老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》可以為民間資本進入老齡服務(wù)項目建設(shè)指明廣闊的發(fā)展前景。由政府制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃不僅代表了政府對該產(chǎn)業(yè)的支持態(tài)度，也代表了政府對該產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景的基本判斷。一旦推出《老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，就會有更多的民間資本認識到老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的廣闊前景，從而認真研究進入該產(chǎn)業(yè)的可能性。特別是在全球經(jīng)濟衰退、投資項目不足的宏觀經(jīng)濟形勢下，《老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的制定更可以起到吸引民間資本從事老齡服務(wù)項目建設(shè)的巨大作用。

制定《老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》可以為民間資本進入老齡服務(wù)項目建設(shè)提供明確預(yù)期。預(yù)期對民間資本的項目投資決策具有至關(guān)重要的作用。預(yù)期不確定，項目投資必然無法作出決策。而產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃必然包含的指導(dǎo)原則、主要任務(wù)、保障措施等內(nèi)容則為民間資本從事老齡服務(wù)項目建設(shè)提供了明確的預(yù)期。從而民間資本可以打消投資顧慮、確定要投資的具體項目、合理調(diào)配各種經(jīng)濟資源、進行更精確的成本收益核算，最終形成投資決策。

三、明確針對老齡服務(wù)項目的扶持政策

一個新興朝陽產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開政策的引導(dǎo)扶持，特別是老齡服務(wù)項目建設(shè)具備顯著的公益性特點，并且投資數(shù)額巨大、投資回收期長、投資風(fēng)險高，要引導(dǎo)民間資本從事老齡服務(wù)項目建設(shè)，更需要明確具體的政策扶持。

1.放開民間資本投資老齡服務(wù)項目的各種限制。目前不僅大多數(shù)地區(qū)的大型養(yǎng)老機構(gòu)仍是公辦養(yǎng)老院壟斷的格局，而且一些地方政府仍規(guī)定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心必須以各級政府投資為主，民間資本仍必須以“與政府合作的形式”才有可能參與。這一方面混淆了政府在老齡服務(wù)體系中的地位作用、為權(quán)力尋租提供了空間，另一方面也限制了民間資本投資老齡服務(wù)項目的積極性。應(yīng)放開各類投資主體從事老齡服務(wù)項目建設(shè)的投資限制。允許民間資本以獨資、合資、與社團組織、政府、甚至外資合作等多種形式投資老齡服務(wù)項目，并建立現(xiàn)代企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)與公司治理。當(dāng)然，政府在發(fā)揮規(guī)范引導(dǎo)作用的同時，也應(yīng)該加大對老齡服務(wù)項目建設(shè)的投資力度與財政扶持力度。但基本的立足點應(yīng)是吸引民間投資、扶持民間投資、彌補民間資本的投資空白，而不是與民間資本搶項目、不是排斥民間資本從事老齡服務(wù)項目建設(shè)。

2.落實老齡服務(wù)項目用地政策。雖然民政部已明確規(guī)定：“將民間資本舉辦養(yǎng)老機構(gòu)或服務(wù)設(shè)施納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和年度土地利用計劃，合理安排用地需求，符合條件的，按照土地劃撥目錄依法劃撥”。[1]遼寧省40號文件也規(guī)定要“優(yōu)先保障養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地”[2]，但是由于缺乏具體的實施細則，這些政策均難以切實落地。例如土地規(guī)劃中應(yīng)保證多少比例用于老齡服務(wù)項目，符合哪些條件的項目可以劃撥土地，符合哪些條件的項目應(yīng)保障其土地需求，老齡服務(wù)項目建設(shè)用地的優(yōu)先級有多高，符合哪些條件的項目應(yīng)提供土地價格優(yōu)惠，優(yōu)惠幅度是多少等等都缺乏具體規(guī)定。特別針對民間資本最關(guān)心的盈利性老齡服務(wù)項目的建設(shè)用地問題，應(yīng)明確規(guī)定，只要符合土地規(guī)劃、不更改土地用途、項目資金落實的老齡服務(wù)項目，就應(yīng)當(dāng)滿足其用地需求。特別是具有創(chuàng)新養(yǎng)老模式，能為老年人提供完善配套的示范項目，更應(yīng)該盡快立項、盡快落實其用地指標(biāo)。

3.合理補貼與減免老齡服務(wù)項目稅費。老齡服務(wù)項目由于其服務(wù)對象的特殊性，其服務(wù)內(nèi)容范圍廣、服務(wù)質(zhì)量要求高、需要協(xié)調(diào)配合的部門多，因而其產(chǎn)生的相關(guān)費用項目多、服務(wù)成本高。而同時又由于老齡服務(wù)項目帶有公益的性質(zhì)，不可能一味提高服務(wù)收費，因而老齡服務(wù)項目必然盈利性較低。要吸引民間資本投資老齡服務(wù)項目并使項目順利、持續(xù)、健康發(fā)展，離不開政府的合理補貼與各種稅費的減免。例如對養(yǎng)老機構(gòu)按床位的補貼，對老齡服務(wù)項目所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的減免，對水、電、氣、熱等的價格優(yōu)惠，對非營利性社會團體、各種公益慈善組織及個人的捐贈列為所得稅稅前扣除項目，等等。特別是目前老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)在我國仍處于發(fā)展的初級階段，更應(yīng)當(dāng)在老齡服務(wù)項目建設(shè)的初期予以更大力的政策扶持，以緩解老齡服務(wù)項目建設(shè)初期的投資壓力，幫助民間資本順利度過只投入無收益的投資瓶頸期。例如，在各項稅費減免的基礎(chǔ)上，對社區(qū)老齡服務(wù)站項目可以實行一次性建設(shè)費用補貼加長期運營費用補貼的辦法，對新建大型老齡綜合服務(wù)項目實行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用補貼加按床位補貼的政策，等等。

四、發(fā)揮社團組織的指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用

社團組織是現(xiàn)代市場經(jīng)濟中必不可少的組成部分，是連接政府與企業(yè)的紐帶。老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)是一個新興朝陽產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展更離不開社團組織的規(guī)范、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等作用。遼寧省老年服務(wù)協(xié)會是全國第一家老齡服務(wù)社團組織，其成立一年多以來，已經(jīng)在促進老齡服務(wù)項目建設(shè)中發(fā)揮了顯著的積極作用。

1.找項目。我國政府機構(gòu)改革的目標(biāo)模式是小政府大社會，因此未來政府直接的招商引資功能將日漸淡化。相比之下，社團組織在尋求社會投資者作用的發(fā)揮上具備更大的優(yōu)勢，其作用將越來越重要。首先，由社團組織充當(dāng)政府與企業(yè)的媒介可以減少尋租的空間，降低民間資本的投資成本；其次，社團組織本身擁有大量的企業(yè)成員，其在企業(yè)界的人脈關(guān)系更為廣泛，相互信任更容易建立；再次，社團組織可以避免企業(yè)與政府直接的討價還價，有利于維護政策的公平性與嚴(yán)肅性。

2.建體系。老年人的需求種類繁多，老齡服務(wù)涉及方方面面，僅老齡服務(wù)建設(shè)項目就包括：服務(wù)指揮中心、日間照料所、醫(yī)療保健服務(wù)站、營養(yǎng)配餐室、文化娛樂場所乃至老年大學(xué)等，所需要的服務(wù)內(nèi)容更是包含：日常家政尤其老人特需的醫(yī)療護理、養(yǎng)生保健、用品配送、文化娛樂、心理慰藉乃至旅游觀光、法律援助等。老齡服務(wù)內(nèi)容的復(fù)雜性決定了老齡服務(wù)項目建設(shè)必須綜合考慮多方面因素，同時尋求眾多部門的配合與支持。而這對絕大多數(shù)民間資本來講，不僅不是其擅長的領(lǐng)域，而且也增加了其投資成本、拉長了投資周期。而老齡服務(wù)社團則恰好可以解決此類問題。特別是老齡服務(wù)社團可以通過對各個部門的協(xié)調(diào)，以及對企業(yè)的指導(dǎo)，在充分研究、合理分工的基礎(chǔ)上，建立完整的老齡服務(wù)體系，為民間資本營建規(guī)范、高效、便捷的投資環(huán)境。

3.定標(biāo)準(zhǔn)。由于老齡服務(wù)是一個新興產(chǎn)業(yè)，是絕大多數(shù)民間資本的陌生領(lǐng)域，不懂得如何經(jīng)營老齡服務(wù)項目成為阻礙民間投資的最關(guān)鍵因素。這直接造成了民間投資大型老齡服務(wù)項目少、小型老齡服務(wù)項目經(jīng)營水平低、服務(wù)不規(guī)范、收入水平差等問題。

要解決以上問題，亟須制定規(guī)范合理的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。社團組織由于是獨立于政府與企業(yè)的中立機構(gòu)，因而制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)更為公平合理。另外，社團組織制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)還存在兩種校正機制：一是社團組織更貼近產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐，會依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要與企業(yè)及時互動修訂行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，使其更為科學(xué)；二是社團組織缺乏行政強制權(quán)力，其制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)只能由企業(yè)主動接受，這就避免了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的隨意制定。正是因為以上原因，絕大多數(shù)發(fā)達國家的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都是由行業(yè)性社團組織制定并負責(zé)監(jiān)督的。

此外，社團組織在制定與修訂標(biāo)準(zhǔn)的同時，還可以通過重點示范項目的建設(shè)，樹立典型。對老齡服務(wù)項目建設(shè)而言，示范項目的建設(shè)一方面可以積累老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，一方面也可以推廣老齡服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，迅速提升老齡服務(wù)項目建設(shè)的整體水平。由此則破解了民間資本的投資障礙，引導(dǎo)更多的民間資本從事老齡服務(wù)項目建設(shè)。

[1]民政部《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》（民發(fā)[2012]129 號）第十七條，2012.7.

[2]遼寧省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省民政廳《關(guān)于加快推進社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)意見》的通知，2012.7.