基于公共財政體系的預算績效管理研究

魏兆軍

摘 要：近年來，作為政府績效管理的重要組成部分，預算績效管理作為深化財政改革的重要手段，受到了學者的高度重視，而且建立一個既要維護大眾利益，又要規范和監督政府行為的預算績效體系，對國家民主化和法制化進程具有推動作用。根據預算績效管理現狀，建立預算績效管理機制，夯實預算績效管理工作，對提高預算績效管理水平，完善現有公共財政體系具有重要指導意義。

關鍵詞：預算；預算績效；績效管理；公共財政體系

中圖分類號：F2 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）29-0101-02

預算是指在一定時期內為實現既定目標對所需經費的一種計劃，是單位運行所需資金的申請。預算管理是財政管理的重要環節，是防范財政風險，保證財政運行質量的保障機制[1]。預算績效是指預算資金所能達到的預期效果。預算績效管理是以支出結果為導向的一種預算管理模式。

一、現代預算制度與公共財政的關系

原始財政是指完成簡單的生產生活設施要消耗一定的資源，且這種資源配置需要社會成員共同協商決定。國家財政是隨著國家的產生和發展而逐步確立的，且隨著經濟社會運行和政治時局起伏呈波動狀態。公共財政和績效預算管理是經濟領域中出現的新概念，在社會主義市場經濟體制中發揮越來越重要的作用。目前，我國財政體系改革的目標是建立與我國市場經濟體系相一致的預算績效管理體系[2]。

（一）現代預算制度的發展過程

現代政府預算產生于資本主義時期，源于資產階級與封建統治階級之間的斗爭，現代政府預算制度的發展在一定程度上反映出現代政府預算制度的本質。新中國成立之初，政協會議綱領中明確規定，要建立國家預算決算體系。我國的政府預算經歷了復試預算、零基預算等過程，正在進行部門預算、績效預算、標準周期預算等過程的改革[3]。

（二）公共財政對預算制度的要求

公共財政存在的制度基礎是市場經濟體制，并與市場經濟相適應，且受市場約束和規范的財政[4]。他對政府預算的基本要求主要表現為：其一，統一領導，分級管理。政府所有的收支必須全部納入政府預算并進行統一管理，各級財政部門統一領導預算績效管理工作，組織對重點支出進行績效評估。其二，公開透明，客觀公正。預算管理整個過程，包括預算編制、審議、執行，都要符合公平、公開和公正的要求，還要接受社會監督。其三，過程規范，重點突出。建立健全預算績效管理工作流程、運行機制、目標管理，強化預算績效全過程管理。

（三）預算績效管理是現代公共財政的必然選擇

隨著我國經濟活動的深入和經濟總量的增加，要求政府預算管理盡快實現科學化、規范化并逐步提高預算績效管理水平。我國財政預算績效管理改革主要有以下幾個方面：第一，堅持財政預算體制改革方向，逐步走向公共財政。建立預算績效制度是完善公共財政的重要組成部分，而構建財政預算體制就必須堅持“公共性”這一根本原則。第二，整合資源，建設公共財政運行平臺。財政預算績效管理是我國預算改革的主要內容之一，財政精細化管理需要在現實中細化分析并客觀評價預算資源配置的社會經濟影響及不同需求，提高預算資源的合理配置。第三，強化陽光財政理念，建立問責機制。通過預算精細化、科學化、規范化、公開化、法治化，在提高公共資源使用效率的同時，逐步建立起績效評價結果公開機制和問責機制。其四，改革公共財政體系，實現預算績效多元化。在績效評價標準、管理制度框架設計、參與主體的互動方式等方面進行制度創新，這將充分調動相關主體改革的主動性和積極性[5]。

二、我國預算績效管理取得的成績及存在的主要問題

（一）我國預算績效管理取得的成績

第一，將預算績效管理貫穿到預算編制、執行、監督的全部過程。事前評估，各預算單位在編制年度預算時，將預算項目劃分為績效項目和非績效項目，進行預算單位自我提高、糾正，約束事前評估；事中評估，在預算執行過程中對資金使用、項目效益、與目標偏差等進行全程跟蹤問責；事后評估，委托中介機構對項目的執行情況進行中評，對于效益低的項目，停止下一年度的預算安排。第二，改革預算編制模式增強單位責任意識。將不同渠道的財政資金，包括單位自收部分、預算內部分、預算外部分等，統一編制到相應部門，設定預算績效目標，促使其不斷完善和提高內部管理水平。第三，改革預算編制內容提高資金使用效益。將綜合預算貫穿于政府預算編制全過程，對部門的財政支出進行綜合績效評價，一方面有利于財政支出結構的優化，另一方面有利于提高財政資金的使用效益。第四，進一步提高了透明高效政府的建設。將評價結果向社會公布，主動接受社會監督，將政府部門的活動置于公眾視野之下，提高了政府的公信度。

（二）我國預算績效管理存在的主要問題

第一，預算績效管理的法律保障相對薄弱。我國目前預算管理尚處于初始階段，相關的法律法規還不夠完善。制度的缺失導致評價工作處于一種各級政府自發狀態，如沒有完整統一的規劃，很難在各級政府部門內全面推行，政府部門各自為政，不能在各部門間進行比較等。第二，預算績效管理理念尚未全面確立。對績效評價認識不夠，預算績效理念沒有貫穿于財政管理工作始終，如：預算績效管理目標不明確，對預算執行過程中缺乏有效的過程監控等。第三，預算績效管理評價評價機構不明確。由于績效評價理論還不夠豐富，評價指標體系設置不夠合理，評價制度不夠健全，評價制度不夠完善，導致評價結果應用效果不夠明顯。第四，績效評價專業人員隊伍建設尚待加強。我國預算績效管理工作處于起步階段，這方面專業人員相對缺乏，隊伍建設相對落后。預算績效管理隊伍建設，在一段時間內是各項任務的重中之重。

三、加強預算績效管理的對策

預算績效管理由績效目標管理、績效運行監控管理、績效評價管理、績效評價結果反饋和應用管理組成，預算績效管理理念應融入預算管理全程[6]。

（一）建立預算績效管理機制

第一，績效目標管理。一是績效目標確立，績效目標包括績效內容、績效指標和績效標準，預算部門在編制下一財政年度預算時，要科學、合理地測算資金需求，編制績效計劃，確立績效目標；二是績效目標審查，財政部門根據有關法律法規、財政支出的方向、事業發展規劃等對部門提出的績效目標進行審查；三是績效目標批準，財政預算在經過有關人代會批準后，相關財政部門應該在預算批準的同時批準績效目標，批準的績效目標要清晰且可量化。第二，績效運行過程中監控管理。各級財政部門和預算單位要定期收集績效運行信息并進行分析，對績效目標運行狀態進行督促檢查和跟蹤管理。當績效運行目標與預期績效目標出現偏差時，要即時給予糾正。第三，績效評價管理。預算績效管理的實質是預算支出績效評價，當預算執行結束后，要對預算資金的產出和效果及時進行績效評價，評價產出和效果的經濟性、效率性和效益性，將實際取得的績效與設定目標績效進行比較，提出改進預算管理、提高預算績效的意見建議。第四，績效評價結果的反饋。預算支出績效評價結果的反饋和應用制度的完善能夠保證預算績效管理工作的有效開展。績效評價的結果可作為下一財政年度預算的依據，既可以優化資源配置，又可作為政府實施行政問責的依據。

（二）夯實預算績效管理工作

當前我國的預算績效管理還不夠完善，要充分認識當前和今后我國預算績效管理的重要性和必要性，不斷深化改革[7]。

第一，理清思路明確目標。以績效目標為導向，以制度建設為保證，不斷完善預算績效管理規章制度，各級政府積極推進預算績效管理試點，加強對預算績效各環節的管理。第二，建立健全的相關管理制度。首先，加快預算績效管理的法制建設，預算績效管理覆蓋面廣，利益結構和政府職責聯系緊密，需要以立法的形式給予調整和規范。另外，要進一步完善預算管理制度，深化部門預算和國有資產管理等相關制度的改革，要增強預算及其績效透明度，要實施中期預算管理，引入權責發生制。第三，要有效推進預算績效管理相關改革。一是深化行政管理體制改革，要確立部門在部門預算績效管理中的主體地位；二是建立健全績效問責制，將預算管理績效與部門預算資金的使用和部門年度工作目標考核相聯系；三是改進決策機制，提高政府決策的科學性、合理性；四是在確保服務質量，在提高政府機構工作效率的基礎上，縮小政府管理人員的規模，降低行政管理成本。要逐步完善中國特色的預算績效管理改革，大力宣傳績效文化，確立績效理念，成立預算績效管理權威機構，以績效管理為核心，進一步優化預算管理過程，將績效理念貫穿于預算管理全程，建立預算績效管理信息系統。第四，注重宣傳培訓。利用各種新聞媒體、政府網絡信息平臺等手段，宣傳績效管理理念，創造良好的預算績效管理氛圍，加強專業知識培訓，提高預算績效人員的業務能力和工作水平。第五，建立考核機制。采用重點監督、隨機抽查等方式，加強預算績效管理工作的監督檢查，及時解決出現的各種問題，真正做到獎罰明斷，使預算績效管理工作健康有序地開展。

總之，有效的預算績效管理的實施，有利于整合政府財政資源，優化財政支出結構，提高預算資金的使用效率，減少財政資金支出的隨意性和盲目性，重點項目支出得到有效保障，使財政始終處于良好的運行狀態。

參考文獻：

[1]馬蔡琛.預算績效管理：現代公共財政的必然選擇[J].中國財政，2011，（5）.

[2]過劍飛.績效預算：浦東政府治理模式的新視角[M].北京：中國財政經濟出版社，2008：87.

[3]王祺揚.試論構建公共部門績效預算制度[J].財政研究，2007，（1）.

[4]賈康.對公共財政的基本認識[J].稅務研究，2008，（2）.

[5]王極軍.淺析政府財政預算公開必要性[J].青年科學，2009，

（12）.

[6]馬蔡琛.政府預算管理理論研究及其新進展[J].社會科學，2004，（5）.

[7]聶常虹.西方國家政府支出的績效考評[J].預算管理與會計，2008，（4）.