論新型城鎮化進程中城鄉接合部社區安全治理

龔云龍

摘 要：以新型城鎮化為分析視角，對城鄉接合部社區安全治理的現狀、問題、安全社區認證指標體系、社區安全盾進行描述，指出在后工業時代網絡化的社會結構下，亟待轉變傳統治安管理思路為安全治理思路，積極探索政府、NGO與公眾等多元主體相互合作的新型[1]社區安全治理模式，確保新型城鎮化的建設發展。

關鍵詞：新型城鎮化；城鄉接合部；安全社區

中圖分類號：D668 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）29-0078-02

協調推進城鎮化是實現現代化的重大戰略選擇。城鎮化進程的加快，促進了城市人口的增加、城市規模的擴大、城鄉經濟的增長，使中國的城鎮化向外延式發展，城市空間迅速向周圍城郊農村擴張，使得城鄉接合部——城市與農村的接合地帶的范圍不斷擴大，同時處于城鄉接合部的“村改居”也在不斷增加。據統計，2007年至2011年間，全國的村委會數量由61.3萬個減至54.3萬個，而社區居委會由8.2萬個增至10.4萬個。但由于缺乏對城鄉接合部實施有效的規劃與管理，城鄉接合部社區出現管理體制交錯、環境衛生臟亂差、治安混亂、流動人口復雜、違章建筑多、居民精神文化生活質量不高等問題。這些問題的存在對城市的發展產生著極大不利影響和制約，甚至對國民經濟的發展和社會進步產生阻礙。

一、新型城鎮化進程中城鄉接合部社區安全治理的現狀分析

在我國，所謂社區，一般是指聚居在一定地域范圍內的人們組成的社會生活共同體，其構成一般包括地域、人口、社會心理、社會組織和公共設施五個基本要素。安全是指某一主體處于沒有危險，不受威脅的狀態。一般以主體面臨的“危險源”來定義、評估安全狀況。社區安全可以認為是社區內各個組成部分（即主體）的具有普遍性的安全利益的集合。

第一，快速城鎮化引發不確定管理全球化與城鎮化雙重效應下，安全治理就是如何將不可預見的不確定性條理出可預見的不確定性，再實施管理。這種不確定性可依決策者察覺上的不同，具體又分為三種：一是反應的不確定，指決策者知道要對外在環境的變遷或具威脅性的事件采取回應，但卻不知道應該采取哪一備選方案，或對選項的可能結果無法做預測；二是狀態的不確定，即組織的決策者對外在環境的真實狀態并不了解，因而無法去預測未來的變遷情形如何；三是影響的不確定，指決策者對環境狀況有所了解，但對于未來環境中的將會對組織造成何種影響，則無法去做明確的預測。

第二，高速的經濟發展滋生黃、賭、毒等社會丑惡現象。經濟高速發展的城鎮化時期，也是各類問題、矛盾集中產生、相互交織的時期，在城市的規劃改變、征地拆遷、建筑施工等過程中，人財物高度集聚，頻繁流動，都全面、深刻地影響著社會治安形勢。人員的日趨復雜，以及相關管理的滯后，使得城鄉接合部地區成為滋生黃、賭、毒等社會丑惡現象的溫床。有的城鄉接合部已成為色情業的積聚區，賭博、吸毒、販毒活動也日漸增多。另外，在部分城鄉接合部地區，黑惡勢力有所抬頭。

第三，特殊的地理位置帶來各種違法犯罪的疊加。根據犯罪熱點與犯罪區位學的理論，大多數的犯罪在地理空間上有聚集的情況，如城鄉接合部地區吸引無業游民、黑惡勢力、制假售假小商小販等聚集的狀況，導致諸多適合犯罪的標的物曝露在缺乏監控的開放場域中。鄰近交通要道的，成為車匪路霸，對來往車輛實施敲詐勒索、攔路搶劫的場所；處于商業集聚區的，欺行霸市、控制市場，收取“保護費”；毗鄰廠礦企業的，敲詐勒索、偷盜、搶奪行為泛濫。使此地成為治安問題的核心區域。此外，城鄉接合部人財物大流動，社會控制功能相對薄弱，犯罪風險小，成本低，客觀上給各種違法犯罪人員以一定刺激和可乘之機，使得犯罪分子作案范圍進一步擴大，侵害目標不斷增多。

第四，各種復雜群體的集中帶來多發性、反復性群體性事件的頻發。以血緣關系為紐帶形成的宗族惡勢力、帶有黑社會性質的流氓惡勢力和以個體形式出現、觸犯眾怒的地方惡勢力，釀成了強搶強要型群體性事件；因農民負擔過重和計劃生育超生罰款，引發的群體性事件；違法強拆和城管執法不當引發的執法沖突性群體性事件；地權、水權、林權爭議和重點工程的承建、移民的遷徒和補償引發的維權性群體性事件。

二、新型城鎮化進程中城鄉接合部安全社區認證指標體系構建

（一）安全社區及認證指標

安全社區始于1970年北歐國家瑞典的社區實踐，后經世界衛生組織（WHO）的持續推動而發展成為全球運動。安全社區是指一個社區可以在社區民眾得以安全健康的工作與生活之共識下，結合社區內所有資源，共同為減少各種意外或故意性的傷害、營造更安全的環境，建立社區安全文化，除區內每個人以身作則外，透過個社區領袖、社會服務機構從業員、企業雇主與雇員、警察、消防與安全人員等，自發性組織、結合社區內所有資源，共同為減少各種意外或故意性的傷害、營造更安全的環境、促進人際和諧、增進每個人身體、心里與社會全面的和諧而不斷努力的運動。

所謂社區安全認證，是建立在社區安全調查和社區安全問題統計基礎之上，遵循科學原則，通過建立科學的評估指標體系，運用一定的數理統計方法，對某一特定地域范圍、某一特定時期/時點的社區安全狀況與安全工作的客觀狀況進行的主觀性定量與定性評價。截至2012年底，全世界獲得安全社區認證的社區共有293個，其中，中國大陸有64個。

依照WHO規定，安全社區必須符合長期、永續經營，并對社區內任何年齡、性別及環境狀況，推廣全面安全計劃及建立社區合作伙伴等六大指標。各項指標包括以下：

一是基礎架構：安全社區必須具備一個基于伙伴和合作關系的基礎架構，由負責推動社區安全促進工作的跨部門團體共同指揮運作。二是長期規劃：安全社區必須有長期性和永續性的計劃，并且能涵蓋所有性別、年齡層、環境和情況。三是目標對象：安全社區計劃中必須要有以高危險人群和高危險環境為目標對象的計劃，還要有對弱勢群體做安全促進的計劃。四是正式記錄：安全社區計劃必須能提供傷害的頻率和受傷原因的記錄。五是過程結果評估：安全社區必須有對計劃內容執行過程及改善效果的評估。六是持續性參與：安全社區必須能持續性的參與國內和國際的安全社區組織。

（二）城鄉接合部安全社區認證指標體系必須重視的三個問題

需要指出的是，城鄉接合部安全社區認證指標體系的構建與使用應注意以下三點：一是指標體系的本地化。在指標體系的構建過程中，在具有共性的理論指標體系基礎上，通過公眾與專家調查對重要性、敏感性指標進行篩選，從而確定適合當地實際的最終認證指標體系尤為重要，特別是城鄉接合部地區存在先天性的劣勢，認證指標可以考慮相應的放寬。二是指標體系的差異化。不同社區安全評估指標體系雖然具有共性，但不同地區之間也存在一定的差異，特別是由于社會經濟發展水平、社會治安狀況、社區建設水平的不同，必然導致公眾或專家對當地社區安全狀況認證指標體系認識上的差異。因此，無論是原始數據還是原始分值，都要經過標準化，才能開展認證工作。三是指標體系的動態化。就某一個城市而言，從時間跨度上看，由于社會經濟的發展和社會治安形勢的發展變化，同一城市的不同時期（年度），公眾或專家對于安全社區認證的指標體系也會隨時間而發生變化。因此，不同年度之間通過公眾與專家調查對指標體系進行一定的微調也是必不可少的。

三、打造新型城鎮化進程中城鄉接合部社區安全盾

所謂城鄉接合部“社區安全盾”（community security shield），即旨在經由建構城鄉接合部社區自我防護網絡與自助及互助機制，讓社區發揮安全盾牌般“預防式”安全管理功能。由于城鄉接合部地處非核心區域，基層、一線警力不足，需運用警民合作關系策略及蜘蛛織網聯防機制等群防群治策略機制綜合治理。

（一）策略層面：運用網絡化安全治理策略

社會治安之政治策略，包括預防性、打擊性、矯治性、懲罰性、教育性、管理性與建設性等方面，各自均可形成個別的網絡，實現其個別功能：如預防性、打擊性、矯治性、教育性網絡等。但也必須從整體安全治理概念。以標本兼治、多元思考的系統整合策略，建構偵防并重，執法與服務并施，因地制宜地安全治理網絡。警民同伙關系（partnership）建立，警察與治安機關固然需要為治安的成敗負起政策責任，卻不是安全治理的唯一選擇，只是重要選項之一。特別是在非核心區域的城鄉接合部，接合部社區安全的變遷與需求，需要透過多元的機關、社會安全防護體系的建構與連接治理，選擇合理有效的公共安全風險互動治理策略。以往由警察機關完全掌控城市社區安全管理改善社區治安的模式，應該調整為由城鄉接合部社區內既有組織網絡，來從事社區安全治理的工作更能具體明確。

（二）機制層面：建立蜘蛛織網聯防機制

蜘蛛織網聯防機制，即網格化治理在城鄉接合部社區治安中的應用。通過整合警力資源，將刑事執法、治安管理、交通管理、服務群眾四大職能有機結合，并建立基于GIS.GPS.RS的應急決策支持系統，構筑數字化城鄉接合部社區公共安全體系，基本實現能應對接合部突發事件的較為完善的公共安全應急服務。完善城鄉接合部社區公共安全的監管網絡，要形成“橫到邊、縱到底、無縫隙、全覆蓋”的城鄉接合部社區安全管理網絡體系。合理配置資源、統籌社區力量，通過居民自家安分守己、城鄉接合部社區守望互助巡守、公共部門發起跨域聯防最終建立自助、共助、共助有機融合的蜘蛛織網聯防機制，這一機制代表了未來的發展方向，是脫離原始，改變粗放，走向動態警務運行模式的顯著標志，必將產生強大的司法制衡力、社會治安的駕馭力、打擊犯罪的沖擊力。

效率著力于城鄉接合部安全協力網絡的互動模式建構及實驗觀察，筆者相信改善個人的生活固然很重要，但是改善整個社會形態更重要；雖然我們無法創造一個平等、互惠的世界，但是若能讓彼此有差異的人，有共同面對彼此差異的平臺就有可能形成相互幫助，讓民眾改變民眾、社區幫助社區。

參考文獻：

[1]韓子榮，連玉明.中國社區發展模式：安全型社區[M].北京：中國時代經濟出版社，2005.

[2]李宗勛.網絡社會與安全治理[M].臺北：元照出版公司，2008.

[3]楊雪冬.風險社會與秩序重構[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.

[4]袁振龍.社會資本與社區治安[M].北京：中國社會出版社，2010.

（責任編輯：宋 佳）