基本公共服務供給機制探析

■蔣牧宸

基本公共服務，是指建立在一定社會共識的基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。[1]建立一個覆蓋全體社會成員的基本公共服務體系，并逐步實現基本公共服務均等化，對促進社會和諧、實現經濟的可持續發展十分必要。“十一五”期間，黨和政府不斷推進基本公共服務均等化，教育、社會保障、就業、醫療衛生、住房、文化體育等方面成效顯著，基本公共服務水平和均等化程度明顯提高。在此基礎上，《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》進一步確立了國家基本公共服務的制度安排，黨的十八大報告也提出到2020年“基本公共服務均等化總體實現”的目標。在這樣一個承前啟后的階段，本文重點對基本公共服務均等化存在的問題進行認真梳理，從基本公共服務供給的供需、結構、格局和機制等四個方面進行研究，并提出解決的路徑，為進一步推動基本公共服務均等化提供一種選擇。

一、基本公共服務供給存在的問題

(一)供需矛盾突出

目前，我國社會公共需求出現了全面超速增長的情況，不斷快速增長的公共需求導致當前公共服務供給水平已經遠遠不能滿足公共需求發展的需要，供給總量不足的情況愈發明顯。從2007—2011年地方財政支出的結構來看(見表1)，用于教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障建設和文化方面的公共服務總支出占地方政府年度財政支出比重在36%～39%之間徘徊，始終未能超過40%。而在發達國家，地方財政支出的70%主要用于公共服務，2008年美國地方教育的支出比例為67．9%[2]，而我國僅為 17．3%。

表1 2007—2011年地方政府基本公共服務占財政總支出比重(%)

這種情況一定程度上反映了我國政府在財政支出結構偏好方面的傾向——在長期以來追求經濟發展績效的激勵機制下，重視經濟發展和基礎設施的投入而忽視社會發展和民生方面的投入。從某種程度上看，這一支出被視為公共財政負擔，在資源稀缺的情況下，政府方面并不希望將有限的財政過多地投入公共服務方面，造成了社會公共服務供給量總體不足。

(二)供給結構失衡

從公共支出的領域來看，目前我國維護性公共服務和經濟性公共服務方面的供給發展較快，而社會性的公共服務嚴重滯后于前兩類公共服務供給的發展，公共服務供給結構嚴重失衡。從圖1可以看出，1991年以后社會文教費用支出占財政支出比重一直在25%～27%之間波動，甚至在2001年以后有所下降。與此同時，行政管理費用占財政支出總額的比例則不斷上升。行政管理費用的財政占比從1978年的4．7%，上升到了2004年的19．4%，僅在2005—2006年間有所下降。從2007年開始，國家統計局改變了統計口徑，將原來的“行政管理費”分為兩個部分:一般公共服務和公共安全。按照這一標準，2007—2011年一般公共服務與公共安全支出之和占財政總支出的比例下降到了15．9%(見表2)，但仍遠遠高于國際上3%～6%的合理區間。

圖1 中國財政支出結構變遷(1978—2011)

表2 2007—2011年我國行政管理支出及其他支出占財政總支出比重(%)

2011年我國財政安排社會保障和就業項目支出共11 109．4億元，其中由地方政府支出10 606．92億元，各級地方政府支出占全部政府支出的95．48%。然而，2011年我國社會保障和就業項目的財政支出僅占當年度財政支出的10．17%。而從成熟市場經濟國家的經驗來看，社會保障支出占財政支出的比重至少都在30%以上，有的高達50%(見表3)。

由此可見，政府過于偏重經濟性公共服務的投入，而對社會性的公共服務的投入不足。地方政府長期注重經濟增長而忽視公共服務供給，是公共服務供給結構不合理的一個不可回避的重要原因。

(三)供給格局單一

隨著市場經濟體制的建立，我國初步形成了與發展社會主義市場經濟要求相適應的多元化供給主體并存，多種所有制經濟成分、多層次、多渠道的供給格局。中國社會科學院發布的2012年《民間組織藍皮書》指出，截至2010年底，我國共有各類民間組織44．6萬個，其中社會團體24．5萬個，民辦非企業單位19．8萬個，基金會2200個，與發展社會主義市場經濟要求相適應的多元公共服務供給機制基本形成。公共服務供給主體單一的局面雖然已初步被打破，但政府主導的供給格局并沒有從根本上得到改變。

目前我國社會組織力量薄弱，世界發達國家、發展中國家每萬人擁有社會組織數一般分別超過50個和10個以上，如德國120個、法國110個、日本97個、美國52個、阿根廷25個、新加坡14．5個、巴西13個，而我國只有2．4個。其中，中國香港25個、青島6．5個、上海6．1個、深圳3．5個。[3]同時，我國有相當數量的社會組織是由政府某一職能部門或政府部門改組或改建而來，它們在觀念、組織職能、活動方式、管理體制等方面對政府有很強的依賴關系，獨立性差，發揮作用有限。中央和地方政府依然是公共服務供給中居于絕對支配地位的供給主體。

(四)供給機制存在缺陷

改革開放以來，隨著私人部門和社會組織供給制度安排的出現，“國有、國辦、國管、國養”的傳統供給制度被打破，但新的公共服務供給制度安排還處在發展初期，適應社會主義市場經濟發展需要的供給機制還未最終確立起來。

一是配置機制沒有完全實現單一機制向復合機制的轉變。政府強制配置機制、社會組織志愿配置機制、私人部門自愿配置機制等多種配置機制并存，是我國目前公共服務供給的基本格局。但由于社會組織的志愿配置機制和私人部門的自愿配置機制尚處在初始形成階段，其作用的領域和范圍極為有限。目前的公共資源配置基本上還是由政府壟斷，在廣大的農村，社會組織的志愿配置機制和私人部門的自愿配置機制的作用基本上可以忽略不計，仍是政府強制配置機制一統天下。

表3 各國社會保障支出財政占比(%)

二是決策機制沒有完全實現由單向向雙向互動轉變。作為公共服務供給中事實上的“壟斷”主體，各級政府仍通過“自上而下”的行政決策機制來提供公共服務，政府在確定公共服務的種類和數量時幾乎沒有為公眾提供表達需求偏好的適當途徑和機會，連接和協調公共服務供給需求的有效制度安排遠未建立起來。決定公共服務供給的數量和質量往往更多的是領導個人偏好，或個人或集團利益驅使的結果。制度的缺失使忽略公眾對公共服務的需求偏好成為一種必然，從而導致了教育、醫療、社會保障等社會急需的基本公共服務供給嚴重不足。

三是監督機制沒有完全實現由多維性向統一性轉變。目前我國現有的公共服務監督以內部監督為主，注重自上而下的監督，這種監督具有明顯的被動性或事后性特征，難以發揮應有的作用，尤其是對政府和部門主要負責人，自下而上的監督機制往往形同虛設。人大、政協、司法機關只能依據自身職責和法定程序履行監督職能，無法面面俱到。媒體、社會公眾等外部監督力量在公共服務監督中遭受重重壓力和阻力，作用也很有限。從理論上講，監督主體的多元化和職責分工不明確很可能會使公共服務監督陷入奧爾森所講的“集體行動的邏輯”，產生不同主體之間相互扯皮、相互推諉的尷尬狀況。[4]

二、基本公共服務供給路徑選擇

(一)增強基本公共服務供給保障能力

實現基本公共服務均等化，必須要建立與經濟發展、政府財力增長相適應的基本公共服務財政支出增長機制，增強各級財政(特別是縣級財政)提供基本公共服務的保障能力。一是明確政府間事權和支出責任。科學合理地界定中央和地方政府基本公共服務事權和支出責任，并逐步通過法律形式予以明確，同時強化省級政府在基本公共服務領域的支出責任。二是完善轉移支付制度。在劃分各級政府事權和支出責任基礎上，明確中央和地方各自支付范圍和比例。充分發揮省級財政轉移支付在調節區域內基本公共服務財力差距方面的功能，加大對縣級政府的轉移支付力度，逐步改善地方政府事權大、財權小的不對稱狀況。三是健全投入保障機制。當前應進一步增強公共財政保障能力，逐步提高基本公共服務預算支出占財政支出的比重，確保增長幅度與財力的增長相匹配、同基本公共服務需求相適應，按照地區常住人口安排基本公共服務支出。同時，應充分利用國際金融組織貸款等有效融資形式，拓寬基本公共服務資金來源，并加大國有資本經營預算用于基本公共服務的支出比重，擴大全國社會保障基金規模。

(二)調整基本公共服務供給結構

基本公共服務供給中的結構性失衡不僅不利于社會和諧穩定，而且還會制約經濟社會健康協調可持續發展。實現基本公共服務均等化，調整供給結構勢在必行。首先，擴大公共事業的投入，促進經濟社會協調發展。在社保方面，重點支持構筑養老、失業和“低保”三道防線，擴大覆蓋面;在教育方面，依法保障教育經費增長，重點加強義務教育特別是農村義務教育經費保障;在衛生方面，重點加強對農村公共衛生和基本醫療服務體系建設的支持;在科技方面，重點支持基礎科研、高新技術和重大科研成果向現實生產力的轉化，積極建立和完善全社會科技投入體系;在文化事業方面，加大對公益性文化事業特別是農村基層文化的投入，大力支持文化體制改革和文化產業發展。其次，促進城鄉、區域的協調發展。積極進行供給增量的調整與供給機制改革。按照各地基本公共服務水平，設置規劃基礎教育、公共醫療、基本養老等社會事業投入標準，實施基本公共服務均等化的省級規劃和平衡。支持實施區域發展戰略，促進區域協調發展，結合東、中、西部地區經濟社會發展情況，支持西部大開發、中部崛起等戰略的實施，對相對偏遠地區實行財政支持的傾斜政策，加大基本公共服務投入力度。

(三)積極發展社會組織

從整體上看，社會組織在公共服務供給的多元主體結構中占有重要的地位，因此，積極發展社會組織，創新公共服務供給是破解基本公共服務供給單一格局的重要途徑。一是正確處理公共部門與社會組織的關系。“樹立尊重公眾意志、重視公共權力的觀念，重視社會組織的社會代表性，在平等的基礎上建立公共權力部門與社會組織的溝通、理解、協商、合作的關系”。[5]二是改善社會組織運行環境。通過建立公益產權制度、健全法律法規和加大政策傾斜力度，將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔，在實踐證明有效的領域積極推行政府購買、特許經營、合同委托等提供基本公共服務的方式，建立一整套適合社會組織及其與政府良好互動的框架環境。三是加強社會組織自身建設。堅持社會組織的民間化方向，保持其自治性和相對獨立性。同時，加大社會組織人才隊伍的培養，確保社會組織工作人員的專業和職業化，實現社會組織的自身發展。

(四)適度引入民營經濟

在公共服務供給主體多元發展的進程中，民營經濟投資主體的增長具有重要作用，利用導向性政策吸引民營資本投資公共服務是比較有效的途徑。政府可以根據公共服務提供需求的全局和社會資金的發展狀況，在確保基本公共服務供給質量的前提下，明確公共服務提供者的盈利空間和范圍，引導民營經濟主體積極投入公共服務供給領域，從而構造一個能夠動員社會各種主體資源的、能集中財力辦大事的、政府與市場合理分工的、財政出資有保有壓的、有效引導與激勵社會資金的、有效平衡差異的、能充分挖掘政府籌資能力的公共服務供給籌資新框架，以滿足公共服務持續、穩定發展的需求。

三、構建完善的基本公共服務供給機制

把基本公共服務制度作為公共產品向全民提供，核心在保障供給，關鍵在形成機制。必須處理好政府與市場、公平與效率、激勵與約束的關系，建立起有利于保障供給、服務優良、提高效率的長效機制，這樣才能真正實現基本公共服務的有序發展。

(一)構建公共服務供給主體多元發展的優勢互補機制

今年，國務院明確提出“將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔”，釋放出推進政府購買公共服務的強烈信號。國內不少地方已經將一些教育、醫療、就業等公共服務交由社會力量承擔。可見，通過市場競爭、合同外包、特許經營、用者付費、憑單制等手段和方式，能夠實現公共服務向社會組織的轉移，從而達到提高公共服務的質量與效率的目標，實現市場和社會對公共資源的優化配置，形成公共服務供給主體多元發展的局面。

(二)構建以公眾需求為導向的多元公共服務供給決策機制

一個完整的公共服務決策機制至少應包括決策咨詢機制、決策回應機制、決策監督機制和決策責任追究制。公共服務的供給決策是一個各種利益主體博弈的過程，實現公眾需求為導向的主要途徑就是擴大政府決策的公眾參與度。通過加強和完善專家咨詢制度，大力扶持各類民間咨詢機構，進一步拓展民意反映渠道。完善決策咨詢信息系統等方式和手段，能進一步實現政府與公眾的互動和監督，形成“自下而上”的決策機制，大大提高民眾的決策參與度，降低基本公共服務的決策風險。

(三)構建以公共利益為導向的基本公共服務綜合評估機制

基本公共服務的最終購買者是公眾，因此在評估公共服務過程中不應以各種政治、經濟和社會指標為評價標準，而應當在符合市場經濟規律的前提下，以符合公眾實際需求狀況為目標導向。政府應致力于構建以公共利益為導向的公共服務評估機制，在公共服務提供過程中進行全程評估。通過建立公眾滿意度等衡量服務效果的公眾利益指標，測定公共服務提供者為公眾提供服務的有效性，對能有效滿足公眾需求的服務提供者進行獎勵，對不能滿足公眾需求或不以公眾利益為導向的服務提供者進行懲罰，最終形成一種以滿足公眾需求為導向、實現公共利益最大化的基本公共服務評估機制。

(四)構建基本公共服務監督機制

一個完整的公共服務監督機制涉及監督主體、監督客體和監督方式三個方面。在監督主體方面，應進一步擴大公民、非政府組織和媒體輿論對公共服務的監督。在監督客體方面，應特別重視對公共服務權力、公共服務重大決策、公共財政重大支出、公共服務均等化及公共服務外包(相關企業、第三部門)等方面的監督。在監督方式上，應實質性引入和運用現代化手段和方式，實現事前事中事后全過程的監督。在具體制度和機制上，應建立健全公共服務監督的信息公開機制、信息溝通機制、信息共享機制、決策風險預警機制、程序否定評價機制、考核評價與責任追究機制等。[4]

[1]國務院辦公廳．國家基本公共服務體系十二五規劃[Z]．2012．

[2]傅光明．地方公共財政支出的現狀、問題和對策[J]．中國黨政干部論壇，2010，(4)．

[3]岳金柱．解決制約培育和發展社會組織“瓶頸”對策的思考[J]．社團管理研究，2009，(11)．

[4]唐忠義，顧杰，張英．我國公共服務監督機制問題的調查與分析[J]．中國行政管理，2013，(1)．

[5]陳熙春，顧建鍵，馬力．略論中國非政府的發展和管理[J]．上海行政學院學報，2006，(6)．