環境公益訴訟原告資格的司法實踐分析

阮麗娟

環境公益訴訟原告資格的司法實踐分析

阮麗娟

構建環境公益訴訟制度關鍵在于對適格原告的選擇。2007—2012年30份環境公益訴訟案件的司法裁判文書顯示，環境公益訴訟適格原告涵括公民個人、環保局及資源管理部門、檢察機關、環保組織及地方政府。我國新《民事訴訟法》第55條規定了“法律規定的機關和有關組織”是環境公益訴訟適格原告，其有關原告的模糊規定使得法院在面對具體案件時無法準確認定原告是否適格。在吸取司法實踐經驗的基礎上，通過司法解釋或其他法律明確環境公益訴訟原告資格，尤其應以《環境保護法》修改為契機構建我國環境公益訴訟原告資格，有條件地建立公民和環保組織、環境行政機關及檢察機關三元制訴訟主體模式。

環境公益訴訟；原告資格；環保組織；裁判文書

阮麗娟，吉首大學法學與公共管理學院講師，中南財經政法大學博士生。（湖南吉首 416000）

公益訴訟是一個極具創造性的制度設計，實踐表明，用公益訴訟方式來滿足當下新的社會需求，已成為一種全球現象。從當前中國司法實踐來看，環境公益訴訟的主體資格已成為環境公益訴訟研究的核心問題，其重要性已遠超環境公益訴訟的性質和客體等問題。環境公益訴訟的發展在相當程度上取決于法院如何認定訴訟資格。為揭示環境公益訴訟司法實踐中原告資格的整體狀況，筆者搜尋了2007年—2012年國內公開報道的環境公益訴訟案件中的司法裁判文書，共搜集到30份環境公益訴訟案件的司法裁判文書。①“裁判文書是司法現狀的重要載體，通過對裁判文書的認真梳理，可以從一個新的角度深入觀察中國環境司法中的這種現象。”[1]（P82）

一、30份環境公益訴訟司法裁判文書中的適格原告

搜集的30起環境公益案件（見表1）具體涉及湖南、貴州、廣東、浙江、江西、海南、江蘇、山東、陜西、云南等省。

根據各地方法院、檢察院出臺的有關規則，環境公益訴訟的原告類型頗多。如，“貴州省規定有湖泊管理局、環保局、林業局、檢察院。江蘇省規定有檢察院、環保局、環保社團、居民社區物業管理部門。海南省規定有檢察院、相關行政主管部門、依法成立的自然保護區管理機構、從事環境保護、社會公益事業和社會公共服務的法人組織、居民委員會、村民委員會等基層群眾性自治組織以及公民個人。”[2](P22)對搜集整理的30份司法裁判文書中原告進行統計（見表2）發現：環境公益訴訟司法實踐中涉及的原告主體有公民個人、環保局及資源管理部門、檢察機關、環保組織及地方政府。

(一）公民個人

在30起案件中，公民個人作為原告的僅1起，即2012年蔡長海訴清鎮市屋面防水膠廠負責人一案。原告蔡長海與貴陽公眾環境教育中心簽訂了 《河流認領責任書》，認領了貴陽市所屬清鎮市轄區內的東門河及相應流域，每月定期進行巡查。在發現被告清鎮市屋面防水膠廠向東門河排放有工業毒廢水后向法院起訴。清鎮市環保法庭認可了原告的訴訟資格，受理該案。法院審理認為：“生態環境是人類賴以生存和發展的基礎，保護生態環境人人有責，其中水資源保護是環境保護中一項極其重要的環節。在生態環境遭受破壞的情況下，根據《環境保護法》第6條、《水污染防治法》第10條的規定，任何單位和個人都有權對污染和破壞環境，尤其是污染損害水環境的行為進行檢舉和控告。”按照此立法精神，本案中的原告蔡長海作為一名環保組織的志愿者，自愿擔負巡查清鎮市轄區內的東門河及其相應流域的義務，在生態環境遭受破壞 （或可能破壞）、社會公共利益已遭受（或正遭受）環境污染威脅的情況下，為保障和維護社會公眾的利益，原告有權尋求法律的救濟而提起環境公益訴訟，同時可要求被告承擔立即停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等責任”。[3]

表1 公開報道的各地司法機關受理的30起環境公益訴訟案件情況統計表

（二）環境行政機關

在30起環境公益訴訟案件中有6起是由環境行政機關所提起：原告包括環保局及環境資源管理部門 （貴陽市“兩湖一庫”管理局、安寧市國土資源局、海南東寨港國家級自然保護區管理局）。法院受理案件的理由為環境行政機關是國家授權保護環境、管理資源的機構，是國家利益和社會環境公共利益的代表。如在2007年貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司案中，法院審理認為：“環境是人類社會持續協調發展的必要前提，水資源保護則是環境保護中一項極其重要的環節。原告是負有依法管理紅楓湖水資源的社會公共職責的政府職能部門，紅楓湖是貴陽市百萬市民的主要飲用水源。在不特定的人群遭受環境污染侵權損害的情況下，為維護民眾利益，原告有權提起環境公益訴訟，尋求法律的救濟。且原告的起訴行為與省政府明確要求被告限期進行整治的行政管理行為并不沖突，原告是代表環境利益受到侵害的民眾提起公益訴訟，二者的目的并不矛盾。 ”[4](P41)

表2 30起環境公益訴訟案件原告類型、數量及比例統計

（三）檢察機關

其中以檢察機關作為原告的案件共12起，占案件總數的40%，各地法院普遍認可檢察機關享有環境公益訴訟的起訴權，為適格的原告主體，并且法院受理各案的理由基本一致，即認為檢察機關作為國家法律監督機關自然具有代表公眾為環境公共利益而提起公訴的資格。如在2010年廣州市番禺區人民檢察院訴廣州市番禺博朗五金廠案中，法院認為：“當國家利益或社會公共利益遭到侵犯時，法律允許的組織可以代表國家或整個社會向審判機關提起訴訟，以維護國家和社會公共利益。被告違法排放廢水對原告管轄范圍內的大石水道造成污染，侵犯了社會公共利益，作為保障和維護社會公共利益的原告——廣州市番禺區人民檢察院是可以向法院提起訴訟的。 ”[5]

（四）環保組織

環保組織作為原告的案件共 8起，所占比重達26.7%，法院默認了環保組織具備環境公益訴訟起訴資格，肯定了其公益性組織特征及保護社會環境公共利益的目的。如在2009年中華環保聯合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司案中，無錫市中級人民法院經一審審理認為：“生態環境和生活環境是人類共同的資源，保護環境，人人有責。江陰港集裝箱有限公司在接卸鐵礦石(粉)的作業過程中，對周邊大氣和水域造成了污染侵害，中華環保聯合會是一個非營利性的社團組織，其提起環境民事公益訴訟旨在維護社會的公共利益，維護自然環境和人類的生存空間，有效遏止違法排放污染的行為，有力推進環境的司法保護，故原告的訴訟請求，理應得到法院的支持。 ”[6]

（五）地方政府

以（市、縣、區、鎮）政府作為原告的有3起，原告分別是佛山市丹灶鎮政府、富寧縣及信宜市人民政府。法院認為它們是適格的環境公益訴訟原告主體，因為政府是國家利益和社會環境公共利益的代表且具有保護社會公共環境利益的職責。

綜上，學界所探討的所有環境公益訴訟適格原告類型在30起環境公益訴訟中均有體現，其中檢察機關提起的環境公益訴訟案件最多。這些案件都發生在 《民事訴訟法》修改生效之前，《民事訴訟法》的修改對環境公益訴訟原告資格的司法實踐是否有影響？

二、《民事訴訟法》修改前后環境公益訴訟原告資格司法實踐的反差

《民事訴訟法》修改之前，法院受理環境公益訴訟案件是無法可依，卻積極探索；而《民事訴訟法》修改后納入了公益訴訟條款，模糊的規定反而使法院無法確定原告是否適格，不知該受理還是拒絕受理相關案件。

（一）新《民事訴訟法》有關公益訴訟原告的模糊規定

在《民事訴訟法》修改之前，環境公益訴訟的司法實踐處于“無法可依”的狀態，法院依靠自己頒布的決定書或個案中的解釋受理相關案件，態度是積極的。修改后的《民事訴訟法》第55條規定了因污染環境行為向人民法院提起訴訟的主體為法律規定的機關和有關組織。該條經歷了一審稿、二審稿及三審稿修改階段，變化的核心措辭是起訴主體。一審稿中規定可以向法院提起訴訟的主體包括“有關機關、社會團體”。二審稿則將“法律規定的機關和有關社會團體”取代 “有關機關、社會團體”。三審稿又將“法律規定的機關和有關社會團體”改為“法律規定的機關和有關組織”。《民事訴訟法》的通過稿采用了三審稿的規定，即向法院提起訴訟的主體為“法律規定的機關和有關組織”。立法上為什么做如此修改，其理由誠如全國人大常委會法制工作委員會副主任王勝明所說：“因為對社會團體定義尚不清晰，法律委員會經過慎重研究后采用有關組織。”[2](P22)新《民事訴訟法》中公益訴訟條款的確立是我國公益訴訟制度構建的重要突破。我國公益訴訟制度在立法上的“從無到有”似乎宣示著環境公益訴訟春天的來臨，可在司法實踐中結果如何呢？

在新《民事訴訟法》通過之前，困擾環境公益訴訟司法審判的問題是誰是適格的原告及如何防止濫訴。可新《民事訴訟法》并未解決這兩個問題，即明確的環境公益訴訟主體以及審判程序。[2](P22)如果說新《民事訴訟法》通過之前，司法機關是勇于吃螃蟹的積極開拓者，那么，在新《民事訴訟法》通過之后，其模糊的法律語言則束縛了法院欲有所作為的手腳，法院普遍迷惘不知該何去何從。

（二）《民事訴訟法》修改后法院的尷尬處境

新《民事訴訟法》自2013年1月1日起施行以來已有近10個月，環境公益訴訟司法實踐是否有如立法者所懼怕的出現“井噴”呢？筆者通過搜索相關資料，不僅未見環境公益案件大量涌入法院，相反，較新《民事訴訟法》生效之前案件數量也大為減少。在環境糾紛并未減少的情形下，也許唯一的解釋便是立法語言的模糊讓民眾無法預期自己是否是適格的原告，從而訴訟熱情降低。即使民眾向法院起訴，法院是否受理呢？新《民事訴訟法》實施后首例環境公益訴訟即遭遇尷尬，“中華環保聯合會就山東濰坊昌樂縣五圖街道部分村莊地下水遭嚴重污染問題向濰坊市中級人民法院提起環境公益訴訟已經超過了20天，但法院方仍以需要請示上級法院為由，沒有做出是否立案的決定。”[7]因為“拿不準”中華環保聯合會的訴訟主體資格，法院既不受理案件也不作出拒絕受理的裁定，為“保險”起見，受案法院需請示上級法院，由上級法院“定奪”。法院的此種態度以我國“司法克制主義”為背景，正如德國實行“司法克制主義”，其禁止法官在案件的裁判中附加個人的價值判斷，在審判時應盡可能地按照立法者的意圖進行法律解釋。在承認環境公益訴訟原告資格問題上，司法實踐依然緊隨立法，禁止法院對立法進行隨意解釋，不管是立法還是司法實踐，均只承認被官方所認可的環保組織才具有環境公益訴訟的原告資格。

美國和印度在這一問題上均采用 “司法能動主義”。美國和印度就環境公益訴訟原告資格在立法上規定了極為寬松的條件，原則上幾乎賦予“任何人”以原告資格，但在司法實踐中，強調通過法官解釋對法律進行創造和補充。美國最高法院將原告資格限定在三個條件上：原告受有實際損害、損害和違法行為有因果關系和可救濟性。而印度司法則認為與案件有充分利益的 “任何人”才具有原告資格，至于何為充分利益則由具體案件的法官進行解釋。我國有必要涉及美國和印度的經驗，通過司法解釋或相關立法將新民訴法中的模糊規定予以明確，尤其須確定何種“機關”和何種“社會組織”在何條件下提起公益訴訟。

三、以《環境保護法》修改為契機構建我國環境公益訴訟原告資格

我國《環境保護法》正在修改，這是完善環境公益訴訟的契機。《環境保護法》應吸取司法實踐中已積累的經驗，將原告資格賦予公民、環保組織、環境行政機關及檢察機關，有條件地建立三元制訴訟主體模式。

（一）《環境保護法修正案 （草案）》有關環境公益訴訟原告的規定不夠合理

《環境保護法修正案(草案)》（二審稿）第48條規定了環境公益訴訟的原告為中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會。由此規定可知，公益訴訟主體由中華環保聯合會壟斷，其他環保組織無權提起公益訴訟，而此種“僅此一家，別無分店”的訴權限制方式值得質疑，剝奪了其他公益團體維護環境公益的資格。正如徐昕教授所言：“將提起公益訴訟的‘有關組織’僅限于中華環保聯合會一家，明顯違背法理。單獨賦予某一組織訴權的“特權條款”，違反了法律面前人人平等原則。”[8]在質疑聲中，我國《環境保護法修正案(草案)》（三審稿）改為：“對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟。”然而，此規定仍無明顯改進，正如環保組織自然之友理事李波所說：“第三稿立法建議依然在理論上無依據，立法上不科學，實踐中難操作。‘信譽良好’的評判標準是什么？由誰來評判？這樣彈性極強的規定很容易導致自由裁量權的濫用。‘全國性社會組織’的限定也缺乏合理的依據。”[9]NGO“自然大學”校長馮永鋒檢索了三審草案規定的公益訴訟主體，發現只有環保部下屬的幾家環保組織如中華環保聯合會、中華環保基金會、中國環境科學學會等符合規定；有專家用帶“環保”字樣的關鍵詞檢索，發現全國性社會組織只有三家，除了中華環保聯合會外，只剩下中國環保機械行業協會、中國化工環保協會，而這兩家是環保行業協會，鮮有從事公益訴訟等活動。[9]筆者以為，立法機關在修改 《環境保護法》時應回應環保需求，并吸收環境公益訴訟司法實踐已積累的經驗，在立法上明確規定環境公益訴訟主體（合理的原告范圍），為法院審理此類案件提供立法指引。

（二）環境公益訴訟原告資格的合理構建

在美國、印度及德國等國，公眾通過提起環境公益訴訟參與環境法的實施，改變了政府“單軌制”的環境治理模式，我國應吸取其他國家的先進經驗，有條件地建立三元制訴訟主體模式。

1.公民和環保組織。當發生污染和破壞公共環境的作為或不作為時，不管其是公民個人、企業還是政府機關，公民或環保組織均可提起環境公益訴訟。但為避免濫訴，可借鑒德國的做法，只有被官方所認可的環保組織方具有環境公益訴訟原告資格，在我國，只要按照《社會團體登記管理條例》進行登記的環保組織均具有起訴資格。同時，為避免司法權過度干預行政權力，違背司法是最后一道防線的功能，對于行政機關準備處理或正在處理的環境違法行為,公民或環保組織不能提起公益訴訟。

2.環境行政機關。環境行政機關包括環保局和資源管理部門。環境行政機關負有保護國家利益與社會公共利益的職責與義務，無疑應當成為環境公益訴訟的原告主體。根據權力配置原則，司法救濟是糾紛解決的最后一道防線，司法權對行政權應保持應有的“克制”。在此意義上，就要求環境行政機關提起訴訟應限于窮盡行政權的場合。因此，環境行政機關只能在滿足下列條件時才能提起環境公益訴訟：有環境損害結果存在，包括人身、財產及環境利益受到侵害；窮盡行政救濟仍無法使環境損害得以彌補；存在特定受害人時，受害人的私益訴訟未能在客觀上達到公益維護的目的；沒有其他主體先行提起公益訴訟。只有滿足上述四個條件，環境行政機關才應提起公益訴訟。[10](P34)如果環境行政機關連最基本的“分內工作”都無法完成，我們就更無法期待其圓滿完成環境公益訴訟的“兼職工作”。試圖借助訴訟機制補充環境行政監管的“無能”，只會進一步弱化環境行政機關本應獨立承擔的監管職責。[11](P66)這一限制條件在2012年陜西省韓城市環保局訴韓城白礬礦業有限責任公司案得到體現，法院之所以賦予環保局原告資格是因為：韓城市環保局 “過去已采取了限期治理、停產整頓、行政處罰等多種行政手段，但依然無法阻止企業破壞生態環境，雖然對企業進行了行政處罰，但處罰與企業造成的生態環境損害不對等。只能提起訴訟，由違法者來彌補公共環境的損害”[12]。

3.檢察機關。檢察機關在環境公共利益的維護和司法救濟中，主要起監督和“保底”作用，不應作積極的行動者，只有在適當主體缺位或其他主體無法代表環境公共利益行使訴權時，檢察機關才有必要提起環境公益訴訟。這一機制的設置不僅減輕檢察機關的訴訟負擔，更有利于促進民主，充分發揮其他主體參與環保的積極性。否則，會有越俎代庖之嫌，也會抑制行政機關履行自身職責的積極性。[13](P22)目前，我國司法實踐中，檢察機關頻頻作為原告提起環境公益訴訟正是因為環境公益訴訟的適當主體——公民個人和環保組織遭遇法律障礙無法行使訴權所致。隨著環境公益訴訟制度立法的完善，公民個人及環保組織被賦予適格原告資格，而應強化檢察機關在環境公共利益司法救濟中的監督和 “保底”功能，使其不再成為環境公益訴訟中屢屢 “沖鋒陷陣”的“一線勇士”。

關于建立環境公益訴訟制度，事實上存在 “一個共識、一個焦點”。一個共識，就是社會各方認為有必要規定環境公益訴訟制度；一個焦點，就是誰可作為起訴主體。[14](P104)環境公益訴訟制度的構建任重而道遠，其原告資格問題應不斷在司法實踐中探索，并通過立法或司法解釋進行完善。

注釋：

①案件主要來源于中華環保聯合會和美國自然資源委員會組成課題組撰寫的《通過司法手段推進環境保護》的調查報告，部分來源于互聯網檢索。

[1]呂忠梅，張忠民，熊小青.中國環境司法現狀調查——以千份環境裁判文書為樣本[J].法學,2011，(4).

[2]呂忠梅.環境公益訴訟：想說愛你不容易[J].中國審判，2012，(10).

[3](2012)清環保民初字第3號[EB／OL].http:／／www.gzqz.gov.cn／Html／2013＿07＿11／3250＿3592＿2013＿07＿11＿86490.html.

[4]翦竹.職能部門的環境公益之訴是否“超前”——全國首家環境保護法庭審結首起環境污染損害訴訟[J].中國審判，2008,(3).

[5](2010)番法民一初字第2956號[EB／OL].http:／／legal.people.com.cn／GB／42729／12748144.html.

[6]朱正茂.中華環保聯合會訴江陰港集裝箱有限公司環境污染侵犯公民權益糾紛案[EB／OL].http:／／www.xici.net／d183836028.htm.

[7]環保聯合會公益訴訟遭遇尷尬[EB／OL].http:／／gongyi.sina.com.cn／greenlife／2013－03－28／103641866.html.

[8]徐昕.關注環境保護法修訂：限制訴權即鼓勵侵權[N].南方都市報,2013－06－27(AA31).

[9]環保法修訂草案三審[EB／OL].http:／／stock.sohu.com／20131023／n388706160.shtml.

[10]張寶.環保局的原告資格之辨——云南首例環境公益訴訟案件評析[J].環境,2011，(5).

[11]沈壽文.環境公益訴訟行政機關原告資格之反思——基于憲法原理的分析[J].當代法學，2013，(1).

[12]企業拒不執行環境監管要求 擅將七點八萬立方廢渣排入河道[EB／OL].http:／／blog.sina.com.cn／s／blog＿681-a938b0101b4gs.html.

[13]李摯萍.中國環境公益訴訟原告主體的優劣分析和順序選擇[J].河北法學，2010，(1).

[14]別濤.環境公益訴訟立法的新起點——《民訴法》修改之評析與《環保法》修改之建議[J].法學評論，2013，(1).

【責任編輯：胡 煒】

D925.1；D922.68

A

1004－518X（2013）12－0157－05

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目 “生態環境保護的公益訴訟機制研究”（12JZD037）、國家社會科學基金項目“環境影響評價的司法審查研究”（13XFX010）、湖北水事研究中心研究項目“環境群體性糾紛解決機制研究”（2012B004）