地方政府行為視角下區域環境污染差異分析

黃慧婷

（西安財經學院 商學院，西安 710061）

1 地方政府行為與區域環境污染：理論與假說

在經濟轉型期，財政分權是我國一項重大的制度變革，對經濟社會發展具有深遠的影響。所謂的財政分權就是指財政資源在各級政府之間的分配，即中央將稅收權和支出權下放到地方的過程。財政分權改革賦予地方的經濟自主權，凸顯出地方政府的主體資格與經濟利益，改變了地方政府的目標函數和約束條件，進而重塑地方政府的行為。錢穎一、Roland以及Weingast等人通過分析中國的財政分權改革，提出“中國特色的維護市場的聯邦主義”假說（market-preserving federalism,Chinese style）[1],[2],[3]。他們認為，中央政府采用下放經濟管理權限，實施以財政包干、分稅制為主要內容的財政制度，促使地方政府能夠從經濟增長中獲得相應的收益。于是，地方政府就有動力維護市場經濟，積極招商引資，推動地區經濟增長。這種觀點得到大量實證研究的支持。Lin和Liu（2000）對1970～1993年我國28個省級截面數據進行實證分析，發現財政分權顯著地推動我國經濟增長[4]。肖文和周明海（2008）以1985～2006年省級以下市（縣）的面板數據進行回歸，得出中央向地方分權的財政制度安排提高了經濟增長速度，并且分稅制改革比以往其他類型的財政包干改革，更有利于促進經濟增長[5]。

與單純追求利潤最大化目標的企業不同，地方政府作為中央與公眾的代理機構，承載著多元化的社會職責。然而，在多任務的委托代理關系中，財政分權改革導致地方政府努力貫徹執行中央政府設置的經濟增長目標，將各種優勢資源投入到有利于經濟增長的領域（如基礎設施），反而弱化了環境保護職能（Holmstrom,Milgrom，1991）[6]。造成這一問題有如下原因：第一，地方政府為了擴大稅收收入與凸顯出政績，必然會提供各種優厚條件吸引自由流動的資金。地方政府通過降低環境保護門檻、為排污企業提供“庇護”等方式，降低企業的生產成本，從而吸引投資和推動地方經濟增長。第二，排污企業利用自身對地區財政收入的貢獻或者尋租賄賂地方官員俘獲地方政府，形成“資本挾持環境治理”的局面。地方政府與企業之間的利益交融最終導致地區環境保護政策流于形式。第三，環境保護的正外部性也造成地方政府漠視污染治理。由于具有外溢性特征的環境保護能夠增加周邊地區的福利，地方政府在主觀上不愿意將稀缺資源投入到“利他”的公共領域。

此外，現有文獻在分析財政分權激勵時往往把地方政府視為統一的整體，認為地方政府行為具有同質性。作為理性的“經濟人”，地方政府在決策時往往需要考慮自身的目標函數與外部條件，當兩者中任一要素發生變化就會造成地方政府行為的變異（章文光，覃朝霞，2010）[7]。對于中國這樣一個轉型大國而言，中央政府在實施財政分權改革必然需要根據地域自然條件、經濟結構設計不同形式的機制安排，然后傳導給各級地方政府并產生不同的行為模式及選擇路徑。首先，目標函數的差別。地方政府的目標是由官員利益、地方利益與公共利益三者共同構成。在不同的分權條件下，每個利益所占比重也各不相同，由此地方政府的行為也表現出多樣性。注重公共利益的地方就會增加環保投入的規模；側重官員利于和地方利益的地方政府更傾向于采用“竭澤而漁”的方式換取短期的政績。其次，外部條件的差異。一方面，由于各地區經濟基礎、資源稟賦的差異巨大，中央實施分權改革時通常需要結合地區實際情況，實施不同形式或程度的財政分權制度，進而產生不同的行為激勵和約束機制。另一方面，地區間所面臨著的技術、資本條件的差異，也影響到地方政府在招商引資時的態度和談判地位。第三，賦予自由裁量權。自由裁量權準許地方政府實施差異化的行動，這為區域環境政策差異提供了條件。因此，地方政府行為將會對區域環境質量造成差別化影響。

基于上述分析，我們提出如下兩個假說：

假說1：隨著財政分權程度的提高，地方政府從地方經濟增長中得到的收益將隨之增加，更加注重經濟增長而弱化了環境保護的職能，最終導致環境污染加劇。

假說2：不同地區的地方政府行為將會造成區域環境污染呈現出差異性，欠發達地區的政府更傾向于降低環境保護力度以吸引自由流動的資本，它所造成的污染程度將超過發達地區。

2 面板模型的設定與數據說明

2.1 面板模型的設定

全國各省份之間的經濟發展與環境狀況存在很大的差異，并且我們還要比較東中西部地區之間的環境污染影響。為了控制個體異質性、減少多重共線性等問題，我們將采用面板數據模型，具體公式如下：

面板數據分為三種類型，分別是混合估計模型、固定效應模型和隨機效應模型。如果不同個體在時間上沒有顯著性差異，不同截面也不沒有顯著性差異，就可以直接采用普通最小二乘法（OLS）估計參數。如果對于不同的截面或不同的時間序列，模型的截距是不同的，就可以采用在模型中加虛擬變量的估計方法，這就是固定效應模型。如果通過對誤差項的分解來描述這種被解釋變量的信息缺失，各自又分別不存在截面自相關、時間自相關和混和自相關，則該模型稱為隨機效應模型。

結合上述分析以及前人的研究成果，建立了地方政府行為影響環境污染的計量模型，具體內容如下：

其中，被解釋變量Waterit是人均工業廢水排放量，用于衡量各省環境污染程度；Decenit是反映地方政府行為的財政分權，采用地方人均財政支出除以中央人均財政支出來表示；Corrupit是反映地方政府行為的尋租腐敗，采用每百萬人口中貪污賄賂案件立案數來表示；GDPit是人均收入，反映地區經濟發展水平；Industryit是工業化程度，采用工業產值占GDP的比重來表示；FDIit是外商直接投資，采用外商投資額占GDP的比重來表示。αi與μt分別用于控制空間效應和時間效應，εit是隨機誤差項。

2.2 數據說明

采用1997～2010年期間全國以及東部、中部和西部地區的省級面板數據作為研究的樣本。數據包含30個省級數據，由于西藏的數據不完全，已將其剔除。同時，本文所使用的數據均源于《中國統計年鑒》和《中國檢察年鑒》，具體結果如表1所示。

表1 數據的描述性統計

3 實證檢驗結果分析

3.1 模型識別檢驗

運用Eviews7.0軟件對全國以及東中西部地區的面板模型進行模型識別檢驗，具體結果如表2所示。從表2可知，全國以及東中西地區面板數據的F檢驗的P數值為零，拒絕了接受混合模型。由此需要進行Hausman檢驗，以判定到底是固定效應模型還是隨機效應模型。Hausman檢驗結果表明，除了東部地區是隨機效應模型之外，其他的面板數據模型均在1%顯著水平下接受固定效應模型。

表2 面板數據模型的F檢驗和Hausman檢驗結果

3.2 實證結果分析

本文利用Eviews7.0軟件對我國的省級面板數據進行分析，具體結果如表3所示。其中，表3的第2列是運用全國省級面板數據得出的結果，變量的符號符合經濟含義，全部通過了顯著檢驗，并且模型的擬合優度達到了0.83。從中可以看出，對地方政府行為構成直接影響的財政分權的系數為正值，并在10%水平通過顯著性檢驗。它的經濟含義是，當財政分權增加1%，那么人均工業廢水排放量就會上升0.132%。這表明，隨著財政分權程度的提高，地方政府從經濟增長中所得到的稅收收入也就越高，在稅收分成契約的激勵下，地方政府就會積極招商引資、努力發展地方經濟，進而弱化了環境污染檢查職能和檢測力度，最終導致地方環境質量下降。此外，從地方政府尋租腐敗的指標來看，該系數為正值并且在1%水平通過顯著性檢驗。這說明，當每百萬人口中貪污賄賂案件立案數提高1%，那么人均工業廢水排放量就會上升0.110%。由此可得，財政分權以及尋租腐敗都將扭曲地方政府的行為，進而造成環境污染惡化。這些結果與本文所提出的假說1相吻合，表明在分權改革激勵下地方政府行為將使得環境質量趨于惡化。

為了進一部分探討地方政府行為對區域環境污染的影響，我們按照我國行政區劃分別對東中西部地區的省級面板數據進行回歸分析，具體結果見表3的第3、第4和第5列。從回歸結果來看，東中西部地區財政分權的系數都為正值，表明財政分權激勵下地方政府行為將加劇環境污染。其中，財政分權對中部人均工業廢水排放量的影響最大，系數達到3.807，遠遠超過東部與西部兩大區域。這應該與近年來中部地區快速崛起有密切關系，中部地區大規模承接東部淘汰下來的勞動密集型以及高耗能、高排放產業，造成工業污染排放增加。中部地區包含山西、河南、安徽、湖北、湖南與江西六省，位于地處中國內陸腹地，起到承接東西與溝通南北的作用。2004年中央政府先后提出中部地區崛起，并制定促進中部崛起規劃與措施。中部地區進入了快速發展通道，積極承接東部的產業轉移，吸引外商投資，逐漸建成環鄱陽湖城市圈、武漢城市群、中原城市群、長株潭城市群等區域發展的增長極。隨著經濟的快速增長，中部地區的工業污染問題也日漸凸顯出來。1997年中部地區的工業廢水排放量為145519萬噸，到了2004年工業廢水排放量就達到488301萬噸，2010年該數值就533982萬噸。從某種角度上說，經濟相對欠發達地區的政府在吸引資本時更加傾向于放松環境保護力度，從而導致地方污染排放增加。另外，從尋租腐敗角度上看，在東部地區地方政府官員的尋租腐敗對人均工業廢水排放的影響系數為正值，但是沒有通過顯著性檢驗。在中部和西部地區，地方政府官員的尋租腐敗系數為正值，并且在1%水平下通過顯著性檢驗。通過比較可以發現，西部地區的尋租腐敗行為對人均工業廢水排放量的影響最大，即每百萬人口中貪污賄賂案件立案數提高1%，人均工業廢水排放量就會上升0.211%。換句話說，地方政府的尋租腐敗行為對中西部地區環境污染的影響也大于東部地區。通過上述分析，我們得出不同地區的地方政府行為對區域環境污染的影響存在差別，并且財政分權激勵與尋租腐敗對中西部地區環境污染的影響要超過東部地區。這也驗證了本文提出的假說2。

表3 面板數據回歸結果

與此同時，在回歸方程中還引入了一些控制變量，這些變量的系數與預期的基本一致，并且大多數通過了顯著性檢驗。首先，除了中部地區之外，全國以及東部西部地區的GDP和GDP平方的系數分別為正值和負值，這表明“經濟-環境”關系都表現為倒“U”型。也就是說，在我國經濟增長與人均工業廢水排放量之間遵循環境庫茲涅茨曲線經驗規律；其次，除了西部地區的系數沒有通過顯著性檢驗之外，全國及東中部地區的工業化系數均為正值。這表明，隨著工業化的發展速度的加快，全國以及東中部地區的人均工業廢水排放量也隨之增加。第三，除了東部地區的系數沒有通過顯著性檢驗之外，外商直接投資對全國以及中西地區的影響存在差別。外商直接投資有利于減少全國以及西部地區人均工業廢水排放量，即外商直接投資增加1%，全國以及西部地區人均工業廢水排放量就分別減少0.047%和0.552%。中部地區的數據恰恰相反，外商直接投資與中部地區人均工業廢水排放量呈現出正相關關系，起到惡化環境污染的作用。

4 結論與對策建議

本文采用1997～2010年我國省級面板數據，實證分析了地方政府行為對環境污染以及區域污染差異的影響。研究結果表明，在財政分權激勵下地方政府片面維護經濟增長將加劇環境污染；同時，地方政府行為對中西部地區環境污染的影響要超過東部地區。我們還發現人均收入、工業化水平、外商直接投資也會對全國以及區域環境污染造成顯著的影響。綜上可知，地方政府行為不僅能夠推動區域經濟快速發展，而且也將造成環境污染這類負面效應。顯然，保護環境安全不僅需要加快產業結構與技術層次的升級、提升資源的利用效率，而且還需要推進地方政府轉型，扭轉以犧牲環境為代價的不可持續增長方式。因此，需要對現有地方政府的激勵與約束機制進行改革。

（1）建立綠色GDP考核機制，轉變地方政府短視的政績觀。

（2）擴大財政轉移支付力度，激勵欠發達地區積極保護環境。

（3）增強社會公眾的參與力度，約束地方政府的機會主義行為。

[1]Qian,Weingast.Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentive[J].Journal of Economic Perspectives,1997,11(4).

[2]Weingast.The Economic Role of Political Institution:Market-preserving Federalization and Economic Development[J].Journal of Law and Economic Organization,1995,(11).

[3]Jin,Qian,Weingast.Regional Decentralization and Fiscal Incentive:Federalism,Chinese Style[J].Journal of Political Economics,2005,(89).

[4]Lin and Liu.Fiscal Decentralization and Economic Growth in China[J].Economic,Development and Culture Change,2000,49(1).

[5]肖文,周明海.財政分權與區域經濟增長——基于省級以下的實證分析[J].浙江大學學報，2008,(7).

[6]Holmstrom,Milgrom.Multitask Principal-Agent Analyses:Incentive Contracts,Asset Ownership,and Job Design[J].Journal of Law,Economics,&Organization,1991,(1).

[7]章文光,覃朝霞.地方政府經濟行為變異問題研究[J].北京師范大學學報,2010,(3).