人民政協：協商民主的重要渠道

金建明

（作者系江蘇省政協研究室副主任）

中共十八大報告首次提出要“健全社會主義協商民主制度”，并明確指出要“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”，這既將協商民主從民主形式提升到了民主制度層面，同時也為新時期人民政協履行職能、發揮作用明確了方向和重點。本文力求通過分析人民政協與協商民主的內在聯系，以及人民政協開展協商民主的良好基礎，就進一步堅持和完善人民政協協商民主提出建議。

一、人民政協踐行協商民主基礎堅實

人民政協的協商民主，以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，集協商、監督、參與、合作于一體，實現了人民知情權、參與權、表達權、監督權的有機結合，體現了社會主義民主的本質要求，符合廣大人民群眾的根本利益。當前，深入貫徹落實黨的十八精神，充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，已經具備了多方面的良好基礎。

完備的組織體系是人民政協開展協商民主的重要依托。到目前為至，人民政協已建立和完善了全國、省級、副省級、地級、縣級政協的五級完整組織體系。另外，根據形勢的發展，許多地方還在鄉鎮（街道）設立政協工作（聯絡）委員會，作為縣級政協的派出機構。就江蘇來說，截至2012年底，共有各級政協組織114個，委員31169名。這是一個規模寵大的組織體系，各級政協組織上下聯動、左右互動，相互配合、密切合作，能夠發揮協商民主的整體優勢和綜合優勢，是發展社會主義協商民主的重要組織資源。

健全的制度規定是人民政協開展協商民主的必然要求。經過60多年的發展，人民政協已經形成了以憲法、中共中央文件和政協章程為核心的一整套規章制度，人民政協協商民主的制度化、規范化、程序化達到了前所未有的水平。一是憲法規定。《中華人民共和國憲法》在序言中明確指出：“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家的政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。”憲法規定為人民政協發揮協商民主作用提供了法律保障。二是中共中央和各級地方黨委的文件。中共自十六大以來，先后頒發了《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》等一系列重要文件。2011年5月，中共中央辦公廳又轉發了《中共政協全國委員會黨組關于〈中共中央關于加強人民政協工作的意見〉貫徹落實情況的報告》；與此同時，各級地方黨委也先后出臺了加強和改進人民政協工作的意見、制訂了加強政治協商的意見或規程。這些都為人民政協開展協商民主提供了政策依據。三是政協章程。政協章程是各級政協設立組織、開展工作的根本依據，也是參加人民政協的各黨派團體和各族各界代表人士共同的行為準則。四是政協自身的一系列規章制度。因此，人民政協是最早制度化的協商民主形式，或者說最穩妥的協商民主制度。

豐富的實踐經驗是人民政協開展協商民主的可靠保障。長期以來，人民政協著力堅持圍繞中心、服務大局，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商；著力健全協商的平臺載體，探索形成了全體會議廣泛協商、常委會議集中協商、主席會議重點協商、專題協商會議專題協商、專門委員會對口協商的工作格局；著力拓展協商民主的深度廣度，吸收社會各界人士參與國是，最廣泛地反映各方面的意見建議；著力完善協商的程序保障，初步建立了協商議題的提出和確定、協商活動的安排和準備、協商活動的組織和實施、協商成果的整理和報送、協商意見的辦理和反饋的工作運行機制。這一系列行之有效的做法與經驗，既是人民政協在已有的實踐中探索創新的結果，同時也為今后人民政協履行職能、開展工作提供有益借鑒。

充足的人才資源是人民政協開展協商民主的智力支撐。人民政協匯集了各行各業的精英，是人才庫、智囊團。人民政協發揮自身人才薈萃的優勢，遵循公開的民主程序，經過廣泛的民主討論和科學論證，可以使決策建立在充分考慮各方利益、達成共識的基礎之上，從而使決策更科學、更民主、更合理。

始終倡導“和而不同”是人民政協開展協商民主的文化基礎。人民政協是中國共產黨的一個偉大創造。人民政協這種民主形式，既符合社會主義民主政治的本質要求，又體現了中華民族兼容并蓄的優秀文化傳統。早在春秋戰國時期，中國的諸子百家就開始從各種不同角度、不同層面系統闡發關于“和為貴”的思想。中國傳統哲學則更為明確主張“人同此心、心同此理”的理念。中國自古以來待人處世就主張相互尊重、體諒包容，遇到問題提倡多討論多商量。人民政協的協商民主不僅扎根于中國的文化土壤，而且這些中華民族優秀傳統文化依然推動著當代中國社會的發展，成為人民政協協商民主不斷完善與發展的文化基礎。

二、提升人民政協協商民主實效的現實路徑

對于任何制度而言，其運作的良性開展和價值的真正實現，有賴于主體的到位、制度的確立、程序的規范等各個環節的科學設計。隨著世情國情黨情的深刻變化，人民政協在實踐協商民主的過程中，還存在一些不盡如人意的地方。比如，在人民政協認同方面，有的黨政領導干部對多黨合作和人民政協事業的重要性認識不足，在實踐中存在“想協商就協商、沒意愿就不協商”、“有時間就協商，沒時間就不協商”的傾向，政治協商時常出現政協“一頭熱”的尷尬情況；更有少數黨政領導干部自覺不自覺地表現出一種高高在上、盛氣凌人的架勢，不屑于在政協開展協商或主導協商的過程和結果，導致協商形式化、走過場。在制度建設方面，不同程度存在重實體、輕程序的觀念，制度規定過于籠統、寬泛，缺乏必要的程序和步驟，難以操作、影響執行；特別是政協的法律地位模糊，開展協商民主缺乏法律依據。在協商的深度和廣度方面，目前協商的議題大多是涉及經濟、文化、社會、生態等非政治性內容，尚沒有涉及深刻的政治問題；政協界別設置不盡合理，協商主體的代表性、包容性有待進一步增強。在委員作用發揮方面，少數委員有條件參加政協的會議和活動但不太積極，有能力反映本界別群眾的意見但不很熱心，有義務發揮建言獻策的作用但不夠盡力；一些地方對政協委員提出的意見建議重視不夠，對協商成果的有效應用缺乏必要監督。因此，要進一步堅持和完善人民政協協商民主，增強民主協商實效性，就必須在以下方面下功夫、做文章。

著力把握推進人民政協協商民主的方向。人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟，也是社會主義的生命。推進人民政協協商民主，可以將民意的匯集、意見的表達、分歧的化解、共識的達成納入制度規范之中，對于推動社會轉型時期我國民主政治的穩步發展具有重要作用和時代價值，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，積極借鑒人類政治文明有益成果，決不照搬西方政治制度模式。要充分認識選舉民主與協商民主，從制度層面講是平行的、從操作層面講是平等的、從效果層面講是同等的，并在實踐中把這兩種民主形式有機結合起來，既體現區域利益，又反映界別群體利益；既保障政治的穩定性和協商性，又保證政治參與的多樣性和政治生活的生機活力。

著力增強協商主體的責任意識和參與協商的積極性。提升人民政協協商民主的實效，協商主體的素質與能力建設十分關鍵。首先，明確政協協商民主的主體。政協協商民主的主體既包括黨委、人大常委會、政府，也包括參加政協的單位和個人。其中，黨委、政府在政協的協商民主中處于主導地位，應當把政協的協商民主看作分內的重要工作，統一部署和協調，并認真組織實施；要切實把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中，做到不協商不決策、不協商不立法。其次，強化各協商主體的平等地位。特別是要保證協商參與者的權利平等、機會平等和資源平等。只有這樣，參與者的獨立性才能體現出來，才能保證協商各方在充分交流討論和追求利益最佳均衡的基礎上達成共識，才能讓決策具有真正的合法性。再次，調整和優化政協的界別設置。按照相對穩定、適時調整、覆蓋全體、優化結構、兼顧平衡的原則，合并部分性質相近的界別，適應社會階層變化，增設新的界別，優化界別委員構成，最大限度把社會各界代表人士吸納到政協組織中來，為多元利益主體的多元利益表達提供制度化的參與渠道。最后，加強政協委員隊伍建設。政協委員是政協工作的主體，也是政協協商民主的主體。要嚴把委員入口關，完善委員推選制度，改善委員產生的程序與方法，既注重委員的代表性，又注重委員的履職能力；既強調委員的榮譽，更強調委員的責任。要完善委員服務和管理機制，注重對委員的學習培訓，建立健全委員履職情況統計制度、考核機制和激勵機制，促進委員全面提高素質、有效履行職責。政協委員要拒絕冷漠和懈怠，拒絕浮躁和脫離國情的極端主張，拒絕奢靡和一切利用權力或影響謀取私利的行為，發揮好在本職工作中的帶頭作用、政協工作中的主體作用和界別群眾中的代表作用。

著力提高對人民政協履行職能各項制度規定的執行力。推進人民政協協商民主，離不開以制度作保障。應該說，人民政協開展協商民主的主要制度框架已經確立，而且比較科學合理，問題的關鍵是貫徹落實不到位。為此，一方面要繼續加大人民政協制度建設的力度，進一步細化政協履行職能的內容、形式、程序，進一步明確具體可行、相互銜接配套的操作規范，重點將人民政協的協商民主納入各級黨委的議事規則和政府的工作規則，納入各級黨委、政府日常辦文辦事程序，實現政協職能與黨委、政府工作規則和程序的有效對接；另一方面，更為重要的要加大制度的執行力，建立對制度執行的考評機制，明確不執行制度應負的責任及懲處力度，從根本上解決政協協商民主活動中的隨意性問題。只要把已有的制度規定執行好了，人民政協的協商民主就會出現新的氣象。

著力完善人民政協協商民主的法律保障。人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。目前，我國關于選舉民主的法律體系比較完備，而有關協商民主的法律體系還沒有建立起來。為了使人民政協在協商民主中更好發揮作用，有必要從法律上明確人民政協協商民主之定位，從而使人民政協的協商民主不僅具有政策依據，而且具有法律依據。

著力提高人民政協協商民主的透明度和開放性。透明和公開是協商民主的重要屬性，只有公開討論各種理由和動機，才能讓公眾信服、凝聚共識、獲得合法性并得到公眾的支持。從這個意義上說，推進人民政協協商民主，要求政協必須切實增強工作的開放性。要組織政協委員開展進社區、進企業、進鄉村、進校園系列主題活動，在基層設立“社情民意信箱”，建立“委員工作室”，公開征集提案線索，建立政協委員定點聯系基層、幫扶困難群體制度，在鄉鎮（街道）建立政協工作聯絡機制，邀請市民代表旁聽政協會議等，推進政協工作向基層延伸，從而更好地傾聽民聲、集中民智、匯聚民意，服務基層、服務群眾。要適應越來越多的民眾愿意借助互聯網開放、廣泛、即時、多面和互動等諸多特點，及時準確表達自己的政治意愿和利益訴求的新情況，建設“網上政協”，開展網絡議政，貫通協商民主與網絡民意通道，促進信息開放和交流，加強在表達利益要求中的協商和對話式民主機制，引導網民進入規范、有序、可控的協商民主政治體系。要加強政協協商民主與新聞媒體的結合，借助媒體快捷、高效、廣泛的群眾意愿的表達平臺，及時反映各界群眾的呼聲和要求，從而最大程度地實現群眾的民主權利，提高政協的影響力和話語權。