政策決策的體制阻滯與體制創新的政策撬動——兼論國家、省級示范性高職院校培育政策

□黃文偉

一、問題的提出

當前，我國高職教育發展已步入 “后示范時期”，在原有國家級示范院校建設的基礎上，“后示范時期”我國高職教育如何發展，政策價值如何取向成為一個現實而緊迫的任務。我國著名職教專家馬樹超認為，國家示范性高職院校建設后，從國家骨干校建設開始，體制機制、政策環境等逐漸成為高職教育發展嚴重的制約因素，而以國家、省級示范性高職院校培育政策為杠桿，促進高職教育體制機制創新，撬動相關政策、資金、資源向高職教育聚集可以成為這一時期破解體制機制困局的政策選項。我們可以這樣認為，現有的職業教育體制機制在某種程度上構成了政策環境的一部分，政策部門可以通過制定政策文本，分配政策資源，一定程度上影響政策環境（體制機制），推動體制創新；但同時，政策環境（體制機制）也在很大程度上或制約或阻滯著相關政策的制定，影響著政策效力的廣度與深度。如何在“政策決策的體制阻滯”與“體制創新的政策撬動”相互交織的悖論中逐步實現職業教育體制機制創新是未來一段時期我國高職教育發展的重要課題。

二、政策決策的體制阻滯——自上而下政策制定路徑的困境

當前，我國高職教育呈現出教育部門辦學、勞動部門辦學、系統辦學、企業辦學、教育部門與有關部門聯合辦學等多種形式的辦學局面。由于不同類型學校隸屬于不同的主管部門，導致我國高職教育管理呈現條塊分割、多頭管理、職能交叉等問題，各政府部門間缺乏有效的溝通與協作，高職教育校企合作人才培養模式缺乏體制機制的保障，時常流于形式。有效解決我國高職教育體制機制問題需要加強政策的頂層設計。

盡管當前我國高職教育呈現多部門辦學的局面，但根據《中華人民共和國職業教育法》第十一條所規定的“國務院教育行政部門負責職業教育工作的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理”以及“縣級以上地方各級人民政府應當加強對本行政區域內職業教育工作的領導、統籌協調和督導評估”[1]，可以發現高職教育政策決策主體在中央層面歸屬國務院教育行政部門，在地方層面歸屬縣級以上地方各級人民政府。但事實上，受管理幅度的制約，省級政府往往將高職教育的統籌權與決策權下放至省級教育行政部門，這樣便形成了兩條不同的高職教育政策頂層設計路徑。一條是以國家、省級教育行政部門為主體開展的自上而下政策決策路徑，一條是以市、縣乃至區人民政府為主體開展的自下而上政策 決策路徑?？梢园l現，當前我國高職教育政策設計兩種路徑并行開展的同時，呈現的結果卻大不相同。一方面，國家、省級教育行政部門在進行政策的頂層設計時碰到了強大的體制阻滯現象；另一方面，地級市、縣、區開展的政策頂層設計在繞開強大體制阻滯的同時，正不斷撬動著本級乃至更高層級的體制機制創新。

（一）國家、省級層面高職教育政策決策的體制阻滯

1.政策制定的體制阻滯。如前所述，我國高職教育舉辦方的多樣化使得教育行政部門必須在與其它高職教育舉辦方充分協商的基礎上才能制定高職教育政策，否則政策執行的效力難以落實。但由于教育行政部門與其它相關部門體制上的分割、層級上的平行與互不隸屬，使得這種協調往往難以打破體制造成的壁壘。此外，當前我國高職教育發展對相關資源的要求越來越高（如企業稅收優惠資源、專項資金扶助資源、民辦高職院校事業編制資源等），而這些資源很大程度上并不控制在教育行政部門手中，教育行政部門往往要努力打破部門分割的體制壁壘，向其它行政部門（如稅務總局、編制辦、財政部門）索要資源，并在相關行政部門允許的情況下制定某些特殊政策（如給予民辦高職院校教師事業編制等），而這些政策往往是跨體制、并與相關部門既有利益直接沖突的。受體制阻滯與制約，國家、省級層面高職教育政策制定過程往往困難重重。G省教育廳某位分管高職教育的處長曾回憶道：“那天我們在遼寧開會，我們和教育部的處長在討論，他覺得在國家層面，我們現在很難突破,我們說在省里這個層面也很難。我們每次提了很多東西，到了別的廳局都喀喀喀掉了，你說這個要免稅，他說這個沒有依據；你說民辦高校要算作事業編制，他說民辦高校不是事業單位，不能算事業編制；你說這個財政要支持，他說這個沒有錢”。

2.政策執行的體制阻滯。由于高職教育發展受產業、財政、稅收等多種因素制約，涉及的利益相關者眾多，教育行政部門只有通過與相關部門聯合制定政策文本，才能確保政策多主體執行的順利開展。但由于教育行政部門在高職教育上的統籌能力與權限均有限，拋開其它部門由教育行政部門單獨制訂的政策往往得不到跨部門的認同與執行，高職教育政策執行存在體制阻滯現象，時常陷入一紙空文的尷尬處境。J省教育廳某位分管高職教育的處長曾說道：“高職教育民辦教師的編制問題一直是大問題，教育廳專門作了文件，說民辦教師的事業編制，結果發出去石沉大海，再發，再石沉大?！薄?/p>

（二）國家、省級層面高職教育政策決策的體制阻滯原因

與普通高等教育的政策決策不同，我國國家、省級層面高職教育政策決策呈現出強烈的體制阻滯現象，究其原因包括：

1.高職教育的“跨界屬性”。與普通高等教育不同，我國高職教育具有鮮明的“跨界屬性”。它是一種打破教育與職業的界限，跨越了企業與學校，跨越了工作與學習，跨越了職業與教育疆域的育人活動[2]。而條塊分割是我國行政管理體制的基本特征，跨部門的信息、資源流動往往比部門內的更為困難，跨部門的協調與統籌往往比部門內的更為棘手。這使得我國高職教育在政策決策上受到的體制阻滯比普通高等教育更為明顯。

2.高職教育法律主體的單一性。法律主體是指活躍在法律之中，享有權利、負有義務和承擔責任的人。法律主體如何界定對高職教育發展至關重要，假設學校與企業能成為我國高職教育法律上的聯合主體，共同承擔發展高等職業教育的法律責任，那么職業教育的體制阻滯便能自動消解。近年來我們經常強調的高職教育校企雙主體，遵從的便是這條假設路徑。令人遺憾的是，高職教育校企雙主體中的企業主體事實上只是辦學主體與投資主體，而非法律主體，因為根據《中華人民共和國職業教育法》第十三條“高等職業學校教育根據需要和條件由高等職業學校實施，或者由普通高等學校實施”[3]可知，我國的高職教育法律主體僅限于高職院?；虿糠制胀ǜ咝！Ｒ寷]有高職教育法律主體地位的企業去承擔辦學主體與投資主體的任務，其所碰到的體制阻滯便可想而知了。

3.高職教育政策文本的多元生產。教育政策的制定有時是一項成千上萬人參加的極其復雜的工作。多部門參與教育政策的制定，不僅使得涉及同一個問題的政策文本有多種“版本”，多個“作者”，還使得政策文本之間的協調變得更加困難[4]。如前所述，雖然我國國家、省級高職教育政策的決策主體在國家、省級教育行政部門，但政策制定結果必須是多部門互動的產物，我們可以將這種多部門互動現象稱為高職教育政策文本的多元生產。高職教育政策文本的多元生產直接造成對政策文本內容的協調變得困難，體制阻滯成為困擾我國高職教育政策決策的重要因素。

4.高職教育相關資源的多元歸屬。當前，我國高職教育領域所需的權力、資源比其他任何領域的權力、資源都分散，進而造成了高職教育政策所需資源的多元歸屬情況。這種政策資源的多元歸屬使得國家、省級教育行政部門在進行政策資源整合時經常受到條塊分割行政體制的阻滯。

總之，由于上述高職教育政策決策的體制阻滯原因，使得我國國家、省級層面的高職教育政策制定與執行困難重重，體制機制創新舉步維艱。而以市、縣乃至區人民政府為主體開展的自下而上政策決策路徑在繞開相關體制約束的同時，也為體制機制的創新奠定了基礎。正因為如此，國家、省級教育行政部門亦開始轉變政策思路，變指令性政策為撬動性政策，以國家、省級示范性高職院校培育政策為標志，通過與地方政府自下而上政策制定路徑探索的結合，共同鋪開了高職教育體制創新的政策撬動工作。

三、體制創新的政策撬動——自上而下政策路徑的轉變與自下而上政策路徑的探索

（一）市、縣級層面高職教育體制創新的政策撬動

我們把以地級市、縣、區人民政府為主體，統籌開展本區域高職教育政策決策，進而推動本層級乃至影響更高層級的高職教育體制機制創新做法稱為自下而上的政策路徑。通過分析，我們發現市、縣級層面高職教育政策在投入體制、校企合作運行機制、編制體制等創新方面均可以起著重要的撬動作用。以寧波市為例，寧波市于2009年3月1日出臺了《寧波市職業教育校企合作促進條例》，接著又于2012年2月出臺了《<寧波市職業教育校企合作促進條例>實施辦法》。政策出臺帶來的是原有體制的創新，包括“建立由教育、發改、人力社保、經信、貿易、財政、科技、農業等部門參加的職業教育聯席會議制度，統籌協調本地區校企合作的規劃、資源配置、經費保障、督導評估等工作”[5]“設立職業教育校企合作發展專項資金”[6]“建立校企合作項目督導評估制度”[7]等等。此外，國內一些地方如廈門、深圳、蘇州、無錫等也已出臺了一些有關職業教育校企合作的政策與規范制度。

（二）市、縣級層面高職教育體制創新的政策撬動歸因

曾幾何時，GDP增長率一度成為考核地方政府政績的唯一指標，盡管這些年地方政府的政績觀正在修正，不再片面追求GDP指標，但GDP指標評價仍是地方政府考核的重要指標。一個地方GDP指標的提升離不開該區域產業的發展，正因為如此，地方政府都將產業發展看成是本地區經濟的生命線，同時也是區域可持續發展的生命線。為了更好地適應產業的發展，地方政府往往愿意并能夠對教育與產業進行統籌，體現在能通過政策制定的形式，繞開現有體制對高職教育的阻滯，并根據高職教育與產業對接的需求，通過政策撬動不斷創新高職教育體制機制。寧波市職業教育之所以能實現體制創新，其中一個重要原因是市政府特別重視對職業教育與地方產業的統籌，并親自進行教育、財稅、社會保障等各部門意見的協調①。廣東省教育廳一位負責高職教育的部門領導在談到地方職業教育體制創新時也說：“下面的很多地方，如順德、深圳，他們確實有可能突破（現有體制），這些層次他們很清楚地看到它的產業對這些人才的需求，且統籌能力非常強”。

（三）國家、省級層面高職教育政策路徑的轉變——兩種政策路徑的結合與體制創新政策撬動的促力

正是由于國家、省級層面高職教育指令性政策在體制機制創新方面的舉步維艱，加上國家對地方層面體制機制突破的期望，國家教育行政部門開始轉變政策思路，由固有的指令性政策向撬動性政策轉變。一位省級教育行政部門的領導同志就說道：“（當前）教育部對高職院校，對職業教育，你只要愿做一些探索或創新，他基本上是鼓勵的，或者說基本上是不管你的。教育部并沒有去干涉你，不象以前那樣說你違規，把你叫去談話”。

國家教育行政部門施行的撬動性政策事實是與地方政策路徑相結合的，其思路是通過國家政策資源與地方市場資源的交換，更好地推動地方高職教育體制機制創新與職教環境優化。以國家、省級示范性高職院校培育政策為例，這一撬動性政策的設計思路是：以國家、省的政策資源（國家、省對某些高職院校示范性作用的政策認可）換取地方的市場資源（包括學校舉辦方的資金投入、相關地方政府的體制機制保障等）。一位參與制定國家級示范性高職院校培育政策的專家就直言不諱地說道：“國家的培育政策怎么會出來的？實際上是100所（示范校）全評完了，沒機會了，很多省里領導啪啪啪拍胸脯，我們愿意干，我們錢可以不要，我們省里可以出。既然愿意干就干，那就省里掏錢”?！芭嘤叩哪繕司褪乔藙?，撬動不了還培育什么。我們搞（培育）項目無非是 為學校多弄些錢、政策、機制、體制”。

圖1 政策決策的體制阻滯與體制創新的政策撬動

當撬動性政策與地方政策結合在一起時，其對地方高職教育政策突破體制機制束縛，實現本區域體制機制創新，甚至促進更廣泛區域的體制創新具有明顯的促進作用。一位與教育部關系密切的著名職教專家在談到省級示范性高職院校培育這一撬動性政策前景時，無不興奮地展望：“我們（民辦高職院校）在開發區的一個地盤上，我們能不能利用示范校的機會讓開發區認可一年，在機制體制上有突破，再過三年，市里認可，再過三年省里認可”。

四、結語

為推進體制機制的創新，當前我國高職教育開啟了兩條頂層設計的政策路徑 （見圖1），一是國家、省級教育行政部門自上而下的政策決策，它關注的是政策制定的橫向協調與政策執行的縱向落實，以期為我國高職教育發展創造一個良好的政策大環境。但受到固有行政體制的阻滯（相關部門各自為政、彼此利益難以協調），這條政策路徑困難重重。二是市、縣、區級層面政府部門自下而上的政策決策，它關注的是以高職教育知識資源和市場資源換取體制資源，這使得區域的體制創新成為可能，并由點到面、由下而上推動國家、省級相關體制的創新?；趦蓷l政策路徑的不同結果，國家、省亦開始推行一系列撬動性政策（如示范校培育政策），希望以政策資源換取地方的社會資源，以政策資源撬動地方的體制資源。未來我國高職教育體制創新有賴于上下兩條政策路徑彼此呼應與協調，不斷推動高職教育體制創新。

注釋：

①2010年4月，寧波市教育局召集市模具協會、市汽車零部件協會、石浦酒店管理公司、寧波公運集團和部分職業院校等單位，重點針對《實施辦法》的可操作性聽取了各方意見，并對文本內容作了進一步修改。2011年上半年，寧波市教育局兩次召集有關培訓機構、行業組織、企業單位代表對《實施辦法》進行論證，并提交市職業教育聯席會議討論，征求21家政府部門的意見和建議，最終形成了比較成熟的文本。此外，寧波市副市長成岳沖多次聽取市教育局專題匯報，提出了對文本草案的修改建議，并在該市職業教育聯席會議上要求人力資源與社會保障、財稅等相關部門提出具體修改意見。市政府教衛文體處多次參與《實施辦法》文本的論證，提出了許多有建設性的意見和建議。

[1][3]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國職業教育法[Z].1996-05-15.

[2]姜大源.中國職業教育發展與改革：經驗與規律[J].職業技術教育,2011(19).

[4]林小英.教育政策變遷中的策略空間[M].北京：北京大學出版社，2012：149.

[5][6][7]《寧波市職業教育校企合作促進條例》實施辦法[Z].2012-02-01.