十八屆三中全會猜想

王志浩 李煒 申嵐

中國共產(chǎn)黨中央委員會第十八屆三中全會將于2013年11月舉行。我們預(yù)期由中共中央總書記習(xí)近平主持的這次會議將制定中國下一輪經(jīng)濟(jì)改革的整體規(guī)劃。社會各界翹首以待，期望改革頂層設(shè)計對若干宏觀經(jīng)濟(jì)問題能有重大突破。

十八屆三中全會之前，我們對2013年改革方案整體規(guī)劃進(jìn)行了預(yù)計。總而言之，我們認(rèn)為新一輪改革方案意義重大，且隨著未來數(shù)月方案細(xì)則的公布，新一輪改革方案將提振中期內(nèi)中國經(jīng)濟(jì)增長的信心。如果整體規(guī)劃缺乏新意，無疑將令人失望。

歷史上的三中全會

中國共產(chǎn)黨中央委員會每屆任期5年。在此期間，中央委員會將召開若干次重要會議（全會），就重大政策決議進(jìn)行討論和投票。其中，一些全會主要關(guān)于思想建設(shè)及宣傳領(lǐng)域，而三中全會通常聚焦于經(jīng)濟(jì)。

除中共中央總書記向大會報告國家現(xiàn)狀及黨的議程以外，三中全會通常還會通過至少一項有關(guān)經(jīng)濟(jì)方面的重要文件。這一文件也可能涉及其它領(lǐng)域，同時三中全會有時也會通過政治、法律和民生方面的決議（但這些決議并不總是會公開發(fā)布）。

人們最常提及的一次三中全會是1978年12月召開的十一屆三中全會。1976至1977年，“文化大革命”結(jié)束后，中國最高領(lǐng)導(dǎo)層試圖恢復(fù)中央計劃經(jīng)濟(jì)以刺激經(jīng)濟(jì)增長。目標(biāo)方案已經(jīng)起草，投資計劃已經(jīng)設(shè)定，產(chǎn)量和價格單均以準(zhǔn)備就緒。當(dāng)時的重工業(yè)是命脈，涉及石油、鋼鐵及能源的約120個大型工程項目被選作引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的先導(dǎo)。

在那一年，鄧小平（他1975年經(jīng)濟(jì)改革計劃中的很多內(nèi)容成為后來改革思路的基礎(chǔ)）對華國鋒任總理的領(lǐng)導(dǎo)層提出批評，并進(jìn)行了一定的高層人事變動。陳云加入中央政治局常委，主抓經(jīng)濟(jì)工作，并選擇農(nóng)業(yè)（而非工業(yè)）作為他的工作重點。

1978年三中全會因促生了真正的變革而令人彈冠相慶，而2003年三中全會卻被許多人認(rèn)為以失敗告終。2003年的十六屆三中全會聚焦于經(jīng)濟(jì)“扭轉(zhuǎn)失衡”及推動農(nóng)村發(fā)展。我們認(rèn)為隨后的兩個五年任期不應(yīng)被認(rèn)為是一個“丟失的十年”。2003至2013年間，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展取得了重大改善，社會保障基礎(chǔ)得以重建，全國各地都獲得發(fā)展，真正的中產(chǎn)階層逐漸形成。

與1989至2003年間相比，2003至2013年間沒有實現(xiàn)大的制度改革。21世紀(jì)初的中國發(fā)展仍由國企、城市住房建設(shè)以及上世紀(jì)90年代末的入世（WTO）改革所推動。2003年三中全會文件中指出的許多失衡問題進(jìn)一步加劇。隨后，中央政府于2008至2010年間推出“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃，該計劃的實施時間過長加劇了經(jīng)濟(jì)中存在的一些深層次問題。

關(guān)于2003年三中全會沒有產(chǎn)生真正變革的原因迄今仍在探討，對于當(dāng)前執(zhí)政者而言，可能的教訓(xùn)有三：宏大的政策目標(biāo)須有詳盡的規(guī)劃細(xì)則支撐；執(zhí)行機構(gòu)（國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)班子）必須緊密參與；強有力的黨的領(lǐng)導(dǎo)層之間的相互協(xié)調(diào)至關(guān)重要。

2013年11月即將召開的十八屆三中全會更趨向于上述兩種先例中的哪一種？我們并不奢望它能夠?qū)崿F(xiàn)1978年那樣的根本性轉(zhuǎn)變，也相信它不會像2003年那樣令人失望。習(xí)和李在經(jīng)濟(jì)政策上彼此認(rèn)同，都認(rèn)為當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長模式不可持續(xù)。我們認(rèn)為習(xí)在黨內(nèi)擁有足夠的力量推行艱難的變革，這一點其上任或許難以企及。

關(guān)于十八屆三中全會文件的正式準(zhǔn)備工作開始于2013年年初。準(zhǔn)備工作涉及一系列復(fù)雜的起草程序，包含數(shù)百個機構(gòu)遞交背景資料、初稿以及審核意見。整個夏季，在北戴河會議上，中國的高層領(lǐng)導(dǎo)們或許一直在翻閱并討論這些關(guān)于經(jīng)濟(jì)問題的初稿。

全會議程經(jīng)過廣泛的思考及調(diào)查研究，國務(wù)院發(fā)展研究中心等智庫起到重要作用。改革者在重要部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，如周小川（央行）、樓繼偉（財政部）、劉鶴（國家發(fā)改委），這應(yīng)會有助于減輕反對的聲音，盡管部門內(nèi)部可能還會有阻力。地方政府或會贊成改革議程的某些方面，例如，很多省份眼饞新近宣布的上海金融自由貿(mào)易區(qū)政策。

七大原則值得期待

即將召開的十八屆三中全會并不是討論諸如房產(chǎn)稅征收水平、應(yīng)當(dāng)撥出多少資金用于城市戶籍制度改革、未來5年哪些國企應(yīng)當(dāng)被私有化等細(xì)枝末節(jié)的地方。上述這些細(xì)節(jié)可以放在籌備階段討論，同時國家各部委或許已有自己的計劃（如中國人民銀行的利率市場化改革方案已獲國務(wù)院批準(zhǔn)）。全會的關(guān)鍵在于給出清晰改革的基本原則，以指導(dǎo)隨后的政策細(xì)節(jié)并為其提供全方位理論支持。

沒有頒布改革細(xì)節(jié)或許會使那些期待重大突破的人感到失望。然而與此相反，我們預(yù)期全會文件中的一或兩個關(guān)鍵詞將會被作為改革指導(dǎo)方針強調(diào)并廣泛討論。之前媒體報道的主題是“全面深化改革”。分析人士將仔細(xì)研究報告文件以評估市場在改革中能夠獲得多高的地位。這樣一旦黨的領(lǐng)導(dǎo)層提出觀點，政府部門就能明白如何開展工作。

“給我一根杠桿和一個支點，我將撬動地球”，阿基米德如是說。我們猜測李克強總理也認(rèn)同這一點。我們相信這里的“杠桿”是政府體制改革。我們希望本次全會通過的文件能夠有一章節(jié)涵蓋如下題目：

精簡政府機構(gòu)。中國目前的五級行政體系中，每一級擁有自己的財政預(yù)算及人員編制。過去幾年在900多個縣鎮(zhèn)推行的試點將這一體系由五級精簡為三級（中央、省、縣）。在這一領(lǐng)域，浙江省走在前列。精簡政府裁減無用的重復(fù)職能部門并節(jié)省開支。中央或?qū)⒅鸩綁嚎s市轄區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算自主權(quán)并逐漸推廣至全國。一旦這些地方預(yù)算由中央其他政府部門管控，浪費性支出應(yīng)會減少。

重新定位政府職能。正如國務(wù)院副總理汪洋在主政山東省時所倡導(dǎo)的，該項改革的核心在于扭轉(zhuǎn)政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的局面。據(jù)報道，國務(wù)院已批準(zhǔn)若干項取消行政審批及許可要求。隨著審批權(quán)力的削減，腐敗的機會自然下降。

為地方財政提供可持續(xù)來源。為保證縣級政府能擁有資金用于提供公共服務(wù)，這或許需要允許地方獲得稅收（熱議的房產(chǎn)稅背后的考慮），同時割斷他們對土地財政的依賴。另外很多學(xué)者提出將地方政府當(dāng)前的部分事權(quán)上移中央財政，例如，如果中央政府在初高中教育方面承擔(dān)更多支出責(zé)任，將是十分有意義的。至少，中央政府應(yīng)當(dāng)增加對地方的資金撥付，鼓勵地方將農(nóng)民工納入當(dāng)?shù)厣绫ｓw系。

創(chuàng)建受約束的預(yù)算制度，確保資金支出的效率。中國的政府預(yù)算普遍不夠細(xì)致。并且常常滯后，缺乏預(yù)算監(jiān)督機制。當(dāng)前對預(yù)算制度改革的一些好的建議包括：更為詳實、透明的預(yù)算（“想發(fā)行地方政府債券？先看一下你的財政狀況吧”）建立中期財政規(guī)劃，這樣一來當(dāng)?shù)卣坏貌粸槲磥碡?fù)債建立預(yù)算進(jìn)行政府資產(chǎn)審計（我們對地方政府資產(chǎn)的了解程度甚至低于對地方政府負(fù)債的了解程度）。

建立政府支出的獨立評估體系改進(jìn)地方官員績效考核體系。這一方面正在發(fā)生變化，在我們看來，官員績效考核必須由看支出轉(zhuǎn)向看結(jié)果，由看基建轉(zhuǎn)向看政府服務(wù)質(zhì)量。

清理當(dāng)前及未來的地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)管理框架有望在未來3年正式推出，包括債務(wù)規(guī)模、還款來源、擔(dān)保以及債務(wù)股本比等。相關(guān)數(shù)據(jù)將由財政部負(fù)責(zé)檢驗并監(jiān)督。近期，中央政府官員明確公開表態(tài)，希望地方政府能夠清償債務(wù)，不要指望中央出手相救。中央收緊地方融資平臺信貸的舉措看來已初顯成效，已經(jīng)觸發(fā)了地方國有財產(chǎn)出售。

創(chuàng)造途徑讓私人部門參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中。與其通過地方政府的表外工具開展基建，不如思考如何鼓勵民營企業(yè)參與到基建中來。這需要通過民營企業(yè)與地方政府簽訂明確的合同來將地方政府的債務(wù)公開化。

上述措施背后的核心思路，是限制地方一級行政力量參與經(jīng)濟(jì)、精簡公務(wù)人員數(shù)量、制約地方政府過度負(fù)債、推動更多資源用于民生支出。所有這些都將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長模式的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。

改革已經(jīng)開始了

人們對國企的改革相當(dāng)關(guān)注，可國企改革仍是敏感話題，可能不會明確出現(xiàn)在2013年的全會文件。

最近一次觸發(fā)國有企業(yè)深層次改革的全會是1993年召開的三中全會。該次會議明確提出要建立健全“現(xiàn)代企業(yè)制度”，“在國家控制下的資源配置中，市場是一個基本因素”，這標(biāo)志著與計劃經(jīng)濟(jì)和公有制劃出一個明確的分界線。它為民營企業(yè)的成長打開了一扇門，小型國有企業(yè)被出售，大型國有企業(yè)經(jīng)歷整合、上市，變得更加強大。

我們并不奢望國企改革的議題能夠在2013年第十八屆三中全會的文件中被明確討論。這一問題太過敏感。我們認(rèn)為，國企改革將是一項優(yōu)勝劣汰的選擇過程，而不是能夠在會議文件中描述或簡單直面就可解決的難題。問題的思路在于要改變國企的經(jīng)營環(huán)境，國企要么適者生存，要么被淘汰。

諸如提高公共服務(wù)價格、打擊產(chǎn)能過剩（通過讓銀行遠(yuǎn)離某些行業(yè)）、推動利率改革以及對私人資本開放鐵路、醫(yī)療等行業(yè)以引入競爭等政策都將改變當(dāng)前國企優(yōu)越的經(jīng)營環(huán)境。壓縮地方政府融資平臺將迫使地方政府出售國有資產(chǎn)。將反腐調(diào)查拓展至更多行業(yè)（如醫(yī)藥、石油化工和電信等）或許將為更深層次的國企改革打開一扇門。

本次全會可能的結(jié)果是國企改革將不動聲色地由其他改革間接推動。除了敏感的國企改革問題，我們預(yù)測，總書記可能會在全會前夕赴地方考察調(diào)研，強調(diào)政策重點。2008年10月份召開的三中全會聚焦于農(nóng)村土地改革。2008年9月份，胡錦濤總書記走訪了安徽省小崗村，該村于20世紀(jì)70年代末在全國首次引入家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（該制度下農(nóng)民得以有效地經(jīng)營自己的土地）。胡錦濤告訴當(dāng)?shù)卮迕瘢麄兊耐恋亟?jīng)營權(quán)將“長期不變”，但當(dāng)前政府鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)出租。

當(dāng)年10月份召開的三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展等若干重大問題的決定》，鼓勵土地流轉(zhuǎn)、商業(yè)化種植、農(nóng)業(yè)集體化、城鄉(xiāng)一體化，以及農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)戶籍等。2013年，有關(guān)允許交易出售農(nóng)村“建設(shè)”用地（在農(nóng)村集體所有的土地上建房）的話題激起了熱烈討論。激進(jìn)一些的觀點主張允許這類土地出售或出租給房地產(chǎn)開發(fā)商或工業(yè)企業(yè)，所得土地出讓款直接返還到農(nóng)民手中。

習(xí)近平總書記似乎愿意到各地考察調(diào)研。我們期望2013年11月三中全會前夕他會有一次赴地方的考察之行。2012年12月他走訪了深圳并明確地將此行與1992年改革前夕鄧小平的著名的南方之行聯(lián)系到一起。習(xí)近平在此次考察中表示：“中國的改革絕不止步，對外開放絕不止步。”他還表示，“我們應(yīng)當(dāng)敢于解決危險路上的困難與風(fēng)險，敢于打破意識形態(tài)的分歧同既有利益對改革的阻撓所構(gòu)成的屏障。”在習(xí)近平2013年10月的考察之行中，人們將期待即將來臨的十八屆三中全會面臨困難，會選擇哪條道路，會拿哪些既得利益開刀。

十八屆三中全會至少有一點與1978年的十一屆三中全會相類似，那就是關(guān)鍵的改革都已經(jīng)開始。2013年年初開始的反腐措施正取得顯著成效，行政審批的權(quán)力正受到制約，一些價格正在放開（利率、天然氣），在經(jīng)濟(jì)較長期低迷的形勢下貨幣政策并未放松。我們認(rèn)為，十八屆三中全會將在這些以初顯眉目的改革趨勢中扮演催化劑的作用，同時推動更多變革。