城鎮化背后的博弈

George Magnus

城鎮化并不一定帶動經濟增長，而實施過程中如何應對各種復雜的利益關系也是一個難題。

中國官方已經多次公開表態將要通過城鎮化改革來強化市場機制和法治建設，提高私人部門在經濟活動中的地位。改革的決心毋庸置疑，不過難題在于實施過程中如何應對錯綜復雜的利益關系，尤其是中央政府和地方政府之間。

首先需要明確的是，城鎮化并不一定帶動經濟增長，經濟增長才是城鎮化的基礎。二十一世紀以來，經濟增長最快的經濟體沒有經歷明顯的城市化率的提高。亞洲發展銀行的研究也表明，將教育程度提高、人力資本積累、基礎設施建設程度和工業密集度等因素考慮進去之后，城鎮化率提高對經濟和居民收入增長的貢獻也明顯降低。

缺乏經濟增長的城市化會給中國帶來風險，包括貧民窟和收入分配不公。相反，經濟增長推動的城鎮化可以提高勞動力和產業的聚集度、教育和信息分享程度、資源投入的使用效率。這些成果進而幫助推動勞動生產率的提高和工資收入的上漲。

這樣看來，中國地方政府熱衷于追求經濟增長的習慣自然有助于推動城鎮化。然而，在不計代價追求經濟增長的模式下，中國不僅創造了現代化的大都市，也帶來了過熱的房地產市場、過度依賴基礎設施投資、高企的地方政府債務負擔。要改變這樣的狀況，中國需要在更為統一和協調的政策指導下進行城鎮化，這也意味著中央政府的權威需要鞏固。

根據聯合國的估算，在過去三十余年里將城市化率翻番的中國，還將貢獻約3億新增城市人口。此外，中國擁有百萬人口的城市從100個增至221個，五百萬人口的大都市將從14個增至23個，遠遠超過歐美國家的水平。中國官方估算每個城鎮化人口的投入成本約為10萬元，2億農民工和3億新增城市人口需要50萬億元的投入。實際上，在人口老齡化過程中，這一數額還可能會增加。在地方政府還企圖擺脫近20萬億元的債務負擔之際，讓它們再承擔城鎮化成本頗有難度。那么城鎮化所需的巨大成本，那么該由誰來支付呢？

可以預見，中央政府不得不主動承擔責任。目前土地財政對地方政府至關重要。不過即便在一個多元化的政治模式下，中央政府也需要保留對土地政策的決策權，同時承擔社會保障和公共投資的成本。地方政府職能和收入來源也應當改革。地方政府需要在中央轉移支付之外拓展其財政收入渠道，包括增加地方稅種和發行市政債融資，同時從基建投資和經濟增長的主導者轉型成為更優質公共服務的提供者。

更長期看，城鎮化的支出可以通過勞動生產率的提高來彌補。相比于過去通過制造業和基建投資推動經濟增長，未來中國政府將會在提高農業勞動生產率、鼓勵教育和醫療服務等方面下更多功夫，而這些領域的投資增長在以往十分緩慢。此外，中國還將開發勞動密集行業以維持就業率。

成功的城鎮化不僅需要堅定地執行可持續發展的經濟政策，更需要處理好地方政府和中央政府的關系。否則，那么城鎮化和戶籍改革的前景的不確定性將會增加——地方政府的行為如果不受中央政府強大財權的約束，很容易使中央通過平穩的經濟增長帶動城鎮化的目標在執行過程中大打折扣。

在這方面，中國可以借鑒美國的經驗。在兩次世界大戰過程中，美國聯邦政府鞏固了自身的財政權力，建立了完善的市政債市場和轉移支付制度，有效地改變了州政府大手大腳借貸和開支的問題，約束了州政府的財政權力。

中國即將踏上的城鎮化道路將不同于西方國家所經歷的歷史，不僅時間更短，而且還要同時完成使經濟再平衡的任務，并調和中央和地方政府對于經濟增長目標的矛盾。只有先處理好這些問題，中國的城鎮化目標才不至于半途而廢。